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政治与法律 | 刘练军：论作为一种新型中国式宪法权力的监察权
目 次
一、宪法权力：起源、主体与特性
二、传统的功能型宪法权力：类型及其变迁
三、监察权入宪：一种现代廉政型宪法权力的诞生
四、中国式监察权：党政一体化与权能一元化
五、结语
2018年监察权入宪是我国国家机构权力的一次重大调整，他不但意味着修宪者创设了一种新的宪法权力类型，而且标志着我国宪法权力结构发生了意义深远的变迁。在此之前对现行宪法的四次修改，尽管不乏一些针对国家机构条款的修正，但总体上看都属于微调，并未创设新的宪法权力类型。2018年的第五次修宪就不一样了。它在宪法“国家机构”一章中，直接增加了一节即第七节“监察委员会”，规定监察委员会是国家的监察机关，独立行使监察权。此等修正改变了原来“人大之下‘一府两院’”的宪法权力格局，形成了“人大之下‘一府一委两院’”这样一种崭新的宪法权力构造。对于通过修宪而来的新型宪法权力——监察权，值得且应当从宪法权力类型的维度予以审视和诠释。有鉴于此，笔者不揣谫陋，尝试从宪法权力类型的视角进行深入探究，借此推动宪法上监察权的规范分析，并希冀进一步丰富有关宪法权力类型及其中国性的理论思考。
一、宪法权力：起源、主体与特性
（一）宪法权力的起源
关于宪法权力的起源，有学者将它归结为公共权力，即宪法权力源自公共权力，由后者转化而来。此等公共权力论固然没错。只不过，公共权力本身是个大众化的通俗概念，而不是法学更非宪法学的专属概念，其内涵模糊且外延甚广（宪法权力也属于公共权力范畴），将之作为宪法权力之源难以清晰地揭示出宪法权力真正的起源形态。宪法权力应当是渊源于主权权力，系主权权力在宪法这种最高位阶的实证法上的展开。主权权力为什么不能直接以宪法权力的姿态现身呢？它为何需要制宪者通过立宪行为将之转换成宪法权力？这一切都得从主权的概念说起。
主权（sovereignty）是个非常古老的政治概念。一般认为，主权的观念在古希腊和古罗马时代就出现了。尽管早期普遍认为主权是一国之内不受限制的最高权力，但无论是在古希腊、古罗马时期，还是在宗教教会与世俗国家为主权而争斗不休的中世纪，关于主权这种最高权力的本质属性与归属主体，均未形成系统性的思想理论。直至16世纪中叶法国学者布丹（Jean Bodin）才在前人基础上提炼出了较为成熟的主权概念，并第一次对主权主体（统治者）和主权权力相对人（被统治者）进行了整合。在《国家论六卷》中，布丹首先把主权界定为“国家所固有的绝对和永久的权力”，是“独立于法律之上的最高权力”。在布丹看来，主权者最鲜明的特点是：他享有不受任何个人约束（但受上帝之法和自然法约束）的至上权威。主权者的特征在于，他不会以任何方式受制于他人的命令，因为只有他有权为臣民制订和修改法律。质言之，主权者及其主权都具有至高无上性。
然而，不管是主权还是主权者，它们都是难以分割且不容分割的集合性概念。在君主制国家，主权虽然归君主个人享有，君主就是主权者，但这往往是名义上的，实际上真正的主权享有者还是人民——作为整体的人民。卢梭曾深刻地指出，个体的人是通过“一个最初的约定”而成为人民的，个体通过约定结合成政治共同体——国家，由此他们成为主权者——一个集体的生命。主权者是集体的生命，主权权力自然也就是一种集体权力。然而，由全体人民一起来行使主权权力，即便在古希腊城邦这种微型小国，也都难以经常性地付诸行动，更遑论在当今地理空间和人口数量超大的现代国家。故此，主权权力必须通过某种方式转化成另一种形态的易行使、可分享的权力，就不是一种无足轻重的理论玄想，而是裂裳裹膝的现实需要。于是，人类从历史经验中提炼出了一个制宪权概念，通过制宪权产生宪法的方式，将不可分割的主权权力转化成可分割的宪法权力。简言之，宪法权力的生成逻辑是：主权→制宪权→宪法权力。
尽管宪法权力来源于国家主权，主权乃是宪法权力之母，但正如母与子是两个独立的个体一样，渊源于主权的宪法权力并非隶属于主权权力，而是独立存在的一种基础性国家权力。日本宪法学者说，主权是创造宪法的力，它存在于宪法之外，处于宪法之上，难以在法的层面上对之予以分析说明。此论诚不谬也。何以如此？因为主权这种至高的权力已经通过制宪权之手转换成宪法权力了，而自从宪法权力在宪法制定过程中“降生”之后，主权权力就退居“幕后”了，在实证法上宪法权力业已代表主权权力走到了“台前”。在国家法秩序的运行中，起决定性作用的是宪法权力而非主权权力，尽管前者源自于后者。宪法学研究的重点一般是宪法权力而非主权权力，其原因就在于此。
（二）宪法权力的主体
在主权权力转化为宪法权力后，原来行使主权的人民自然就不可能再直接行使宪法权力了，而作为整体的人民事实上也难以成为宪法权力的适格行使主体。所以，在制宪过程中，制宪者在创设宪法权力的同时，还需要创置不同的作为人民代表的国家机关，分别授予它们一定范围内的宪法权力，使之成为宪法权力的行使主体。在制宪过程中，国家机关的创置与宪法权力的创设同样重要，它们事实上也是同时被创制的。有了适格的行使主体——国家机关，宪法权力才能运转起来，从而推动宪法从书本上的法（Law in books）转化为行动中的法（Law in action），起到国家宪法秩序的建构与维护功能。宪法上的国家机关与宪法权力的关系至为紧密。没有不行使任何宪法权力的国家机关，也没有国家机关之外的其他任何组织或个人可以行使宪法权力，更不存在某种宪法权力无任何国家机关来行使之情形。质言之，任何的宪法权力都只能授予一定的国家机关，宪法权力行使主体具有鲜明的依据宪法规范的组织性。
制宪者在宪法上不管创设了多少种具体的宪法权力，他们都应当同时创置相应的国家机关，并将具体的宪法权力明文授予之。在任何国家的宪法中，一般既不会出现某个国家机关不作为任何宪法权力行使主体的权力空置现象，也不会出现某种宪法权力未被授予任何国家机关的宪法权力行使主体遗漏现象。不管是空置现象还是遗漏现象，一旦出现定然会给宪法权力运行带来严重的后果，还势必会危害到整个国家的权力与权利秩序。在宪法权力与国家机关之间的关系上，一个想当然的观点是：最优的宪法制度设计是“一个萝卜一个坑”，任何国家机关都只能固守自己的宪法权力之“坑”，而不得“拔”其他宪法权力的“萝卜”，以最大限度地避免各个国家机关在其宪法权力行使过程中出现相互推诿现象，并有效地防止国家机关之间为争夺宪法权力而冲突频仍。
然而，宪法权力的结构及运行逻辑并非如此这般的简洁了当。历史经验告诉我们，各个宪法权力之间以及各个国家机关之间必然存在着千丝万缕的联系，它们不可能如井水与河水那样彼此分离、毫不相干。诚然，每一种宪法权力的核心部分只能授予一个国家机关，但同时也允许甚至需要另外一个甚至两个国家机关有限地参与该项权力，以适当地协助或牵制该宪法权力机关。如果一种宪法权力只配置给某一个国家机关“独享”，而绝对排斥其他国家机关介入或分享，该国家机关难免会沉浸在自己的宪法权力世界里，为了本机关工作本身而抛弃其工作目的，对其他国家机关不理不睬，从而形成各自为政的局面。不宁唯是，宪法权力之间实现有效制衡（checks and balances）的前提，是它们彼此之间存在着一定的权力分享或权力交叉。唯有大多数的宪法权力都是由多个国家机关而非一个国家机关来参与和行使，才能促使各个宪法权力机关彼此自觉地沟通与协调，共同致力于宪法权力功能的实现，以及国家法治秩序的形成与稳定。
总体上说，制宪者在宪法中常常只能为宪法权力及其行使主体——国家机关的创制提供一个框架，具体的细节内容主要留待立法者以立法的方式去填补。唯有如此，才能使宪法本身所创制的宪法权力及其行使机关具有一定的灵活性，能够适应未来社会的发展与变迁。比如，美国联邦宪法本身并未创设一套完整的宪法权力体系，而不过是迈出了宪法权力组织工作的第一步。“1787年美国费城制宪会议只是建立了一个政府的骨架（frame），仅仅处理了政府构造的主要问题。”立法权、行政权和司法权三种宪法权力之间的关系，以及各个权力行使程序等具体事项，则被费城制宪者留给议员、总统与法官独自或共同协商去完成。
（三）宪法权力的特性
从上述宪法权力产生渊源与行使主体的论述中，我们不难进一步推导并归纳出宪法权力的如下特性。
首先，在国家权力体系中宪法权力具有最高性。宪法权力属于国家权力，并且是一种只能由制宪者及修宪者予以创设并规范的国家权力，因而它是最权威的国家权力，其效力高于其他法律所创制与规范的国家权力，正如宪法本身是一种高级规范（superior norm），其效力高于其他法律一样。马岭教授认为：“国家权力作为一个整体，只有宪法才能对其进行规范，才能分解它、制约它，而一般法律制约和规范的只能是宪法分解后的国家机关的权力。”显然，马岭将国家权力等同于国家主权权力了。只有主权权力才是不可分拆的统一整体，而作为主权权力下位概念的国家权力，就应当且必须是可分拆和可辨析的权力，它既可以由宪法予以创制和规范，亦可以由法律予以创制和规范，前者形成宪法权力，后者形成法律权力。它们两者都属于国家权力。
比如，自2019年12月新冠肺炎疫情暴发以来，从中央到省市县乡等各级政府纷纷设置“新冠肺炎疫情防控指挥部（办公室）”“疫情防控工作领导小组（办公室）”等机构。创设此等临时性疫情防控机构本身，就是在行使一种国家权力，而绝不是什么私人权力或其他权力。设置此等机构及其所行使防控权力的法律依据，就是《突发事件应对法》等法律。实践表明，宪法之外的其他法律创制和规范国家权力是一种法治常态。宪法权力只是为整个国家权力设置了一个基本的框架，其具体的权力内容需要普通法律予以填充和规范，但无论如何法律权力不得越雷池即宪法权力所设之框架半步，否则，就会因抵触宪法权力而无效。宪法权力的最高性，乃是国家权力秩序得以形成并平稳运行的基础条件。
其次，宪法权力的创设、规范及变更都具有程序上的严苛性。作为只能由宪法予以规定的权力，宪法权力从创设、规范到变更都需要经过严格特定的制宪、修宪程序。当今世界各国，不管是制宪还是修宪，均有不同于普通法律的特别程序。如在我国，制宪机关就是一个复合型代表，它包括了专门的宪法起草小组、宪法起草委员会以及全国人大等组织，其制宪程序远比全国人大及其常委会的立法程序复杂得多，而宪法修改程序则包括提案、先决投票、公告、决议、公布等五个阶段，亦非普通法律的修改程序可比。宪法本质上是一种将主权权力转化成宪法权力的组织之法，宪法规范就是为规制（regulate）国家权力的组织及运行的高级法（higher law）规范。制宪和修宪需要经过特定的复杂程序，根源在于无论是宪法权力的创设、规范还是变更，对于国家权力体系和公民权利秩序的建构而言，都具有深远的影响，其基石地位无可替代。职是之故，务必通过特别的程序，以确保它是在充分民主和足够理性的情况下慎终如始地开展的。
最后，在国家机关权力中宪法权力具有基础性。在国家机关实际行使的权力中既有源自宪法的宪法权力，也有依据其他普通法律的法律权力，其中“宪法权力是国家机关权力中的基本权力”。宪法权力的基础性主要体现在两个方面。一是，在国家机关所有权力中，宪法权力处于优越地位。这种优越地位一方面要求国家机关要优先行使宪法权力，即优先履行它在宪法上的权力职责；另一方面要求其他法律权力必须服从和服务于宪法权力，尤其不能与宪法权力相抵触，否则就自始无效。二是，国家机关的法律权力往往是源于它的宪法权力。众所周知，宪法规范具有原则性，它不可能对国家机关宪法权力的方方面面都予以详细规定。同时，为了使得宪法更能适应未来社会的发展变迁，宪法权力规范也必须是原则性的。因此，更具体的权力界限尤其是权力行使程序等事宜，只能留待普通法律去规定，国家机关的法律权力由此产生。
二、传统的功能型宪法权力：类型及其变迁
不过，在普遍的差异性中还是存在着一定的共同性。首先，绝大多数国家的宪法都将宪法权力划分为三种或三种以上的类型，几乎没有哪个国家的宪法将宪法权力仅仅划分为两类。其次，宪法权力三分模式是把宪法权力划分为立法权、行政权和司法权，并将之授予三个不同的国家机关分别行使。再次，三种以上的宪法权力划分类型，在很大程度上可以看作是三种划分类型的变种。它们实际上是把其中的一种、两种甚至三种宪法权力都予以进一步的细分而已。最后，实践中动态的宪法权力类型与宪法文本中静态的宪法权力类型存在一定的出入，此乃宪法权力问题上的普遍现象，各国皆然。不言而喻，这是宪法权力因应社会变迁的需要，亦是宪法规范自身具有滞后性使然。
（一）传统的功能型宪法权力类型：立法权、行政权与司法权
在宪法权力类型划分方面，最具有代表性的是三分法，即将宪法权力划分为立法权、行政权和司法权。1787年制定的美国联邦宪法既是该传统划分方法的开创者，又是此传统划分类型的典型代表。“二战”后不少亚洲国家制定了新的宪法，它们亦仿效美国联邦宪法将其宪法权力分为立法、行政和司法三种类型，如1946年颁布的日本新宪法和1949年制定的印度新宪法等。
美国制宪者将宪法权力划分为立法、行政和司法三大类的思想源头，是孟德斯鸠在分析“英格兰政制”时所提出的三种国家权力学说。孟德斯鸠认为，每一个国家都有三种权力，其中立法权是制定临时的或永久的法律；行政权是媾和或宣战，维护公共安全，防御侵略；而司法权是惩罚犯罪或裁决私人诉争。对于这三种国家权力，孟德斯鸠特别强调，它们应该由三个不同的机关分别掌握，尤其不能交给同一个人来行使，否则“自由便不复存在了”。孟德斯鸠主张由立法机关制定法律、由行政机关执行法律、由司法机关依法裁判，通过此等权力分置来避免“制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律”，从而实现法律下的自由。由此可知，孟德斯鸠国家权力三分理论所关注的焦点是法律。通过制宪将国家权力一分为三，乃是围绕着法律所进行的一种功能性划分，其中立法权是行使国家意志的表达功能即制定法律，行政权承担国家意志的执行功能即执行法律，司法权则承担社会纠纷的解决功能即依法裁判。立法权、行政权和司法权这三种宪法权力类型，就是从功能上对宪法权力予以划分的结果。其中，行使立法权的立法机关履行国家意志的表达功能，而执行行政权的行政机关和依法裁判纷争的法院，都属于国家意志的执行功能。
美国制宪者服膺孟德斯鸠的国家权力三分学说，并在制宪过程中将之付诸实践，把国家权力划分为三种宪法权力类型。从孟德斯鸠笔下的国家权力到美国联邦宪法上的宪法权力，立法权、行政权和司法权都是围绕着法律转，在形成国家治理法治化功能方面可谓一脉相承。两者的不同之处在于，孟德斯鸠只是从理论上进行建构，而美国制宪者则将之运用于本土的政治实践，在其联邦宪法中将立法权授予一个由参议院和众议院组成的国会，把行政权授予民选的总统，而将司法权划给一个最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。
不管是在孟德斯鸠对英格兰政制的理论想象概括上，还是在北美大陆的政治实践中，以法律为核心的功能性权力划分的目的都是一致的，那就是实现法治而避免人治。自诺曼底王朝（1066年至1154年）以来，英国政治制度的两大特征之一就是“法律统治或法律至上”。而在北美大陆创建美利坚合众国的主力军，正是对英格兰政制了然于胸的英国清教徒，他们制定联邦宪法，将国家权力划分为三种类型，并由三个部门分别行使，为的就是在北美这个新家园实现法的统治。质言之，立法权、行政权和司法权三权只是一种宪法权力的划分类型。如此划分的目的在于实现法的统治，它们仅仅是一种工具性存在，自身不是目的，无需将之与国家意识形态勾连起来，更不宜把它视为一种可以超越时空的宪法权力配置之教义。须知，在宪法权力类型设置方面，并没有放之四海而皆准的普遍真理。人类对于宪法权力及其类型模式的认知，总是随着社会的进步而不断向前发展的。
（二）传统功能型宪法权力类型的变迁：实践样态与理论分析
事实上，宪法权力划分为立法、行政和司法三种类型，并分别由三个不同的国家机关独立行使，这只是孟德斯鸠个人的天才设想，不但当年他所考察的英国政制绝不是他说的那样，而且在今日英国的立法权与行政权之间，与其说是严格分离还不如说是紧密携手。同样，在美国的政治实践中，国会立法权的行使越来越依赖于手握行政权的总统，立法权与行政权之间有分立，但更有看得见的“亲密”合作。与此同时，联邦行政机关对个人纠纷案件所作的裁决，在数量上业已远远超过了联邦法院。至于它们所创制的约束性行为规则，更是比国会多得多。所以，有学者评论指出，美国现有政府结构与权力分立原则并不一致：行政机关所拥有的立法权、行政权和司法权是混合的；如果由单一的政府机构集中行使三类权力是违宪的，那么，政府整体结构必须进行根本性的变革。
确实，美国政制实践中的宪法权力类型与孟德斯鸠的三权理论已然明显岨峿，其中最显著的背离是行使一种新的混合宪法权力的独立管制机构的诞生，且类似独立管制机构呈增长态势。自1887年成立州际贸易委员会（ICC）以来，集立法、行政和司法三权于一身的独立管制部门，不但在数量上越来越多，而且其社会信任度也愈来愈高。舆论普遍认为，独立管制机构实际上是没有上司的“第四部门”。它们的存在事实上宣告传统的宪法权力三分模式进入了衰退期，古典的功能型宪法权力类型面临着调整与改革。
事实上，随着行政国家（the administrative state）的崛起，法院越来越不愿意基于权力分立的教义来否决行政行为，三权分立的诉求业已沦为一种过时的幻觉（a false dawn）。而丹麦学者更是直言，古老的孟德斯鸠式的三权划分理论对于理解当代西方政治体制帮助不大。他认为，当今西方绝大多数民主国家都是混合政体，它包含了民主制、君主制和贵族制的成分，只不过有的国家民主成分多一点，而有的国家君主或贵族成分多一点。然而，以历史的眼光来回眸宪法权力政制类型的变迁，则不难发现：对立法权、行政权和司法权三权之运行影响最大的，非现代政党制度的出场莫属。不要说1748年孟德斯鸠《论法的精神》出版之年，就是1787年美国联邦宪法制定之时，政党制度尚处于萌芽状态，对于宪法权力运作的影响之小可以忽略不计。
然而，从十九世纪开始，政党制度日渐成熟，并成为各种宪法权力机关的组织者及权力运行的“发动机”。日本宪法学家芦部信喜指出：“在使权力分立发挥机能方面起决定性作用的是政党。政党的数量与构造左右着政治体制的存在方式。”诚哉斯言。如今的政党不但是各国民主选举不可或缺的组织与动员力量，而且在各个国家机关的宪法权力运行中扮演着举足轻重的关键性角色。政党在介入宪法权力的运行过程中，不可避免地会塑造传统的功能型宪法权力结构，导致执行法律的行政权事实上的“肥大化”。正如美国学者所评述的那样，自美国立宪以来，对宪法权力分类影响最大的或许是政党制度的兴起。政党的忠实信徒有时会采取措施确保国会以牺牲立法权为代价，以帮助行政部门一起增加其权力（aggrandizing power），这无疑与国父们预设的不同部门之间竞争的原初意图背道而驰。关于行政权的膨胀，在美国早已成为一种基本的共识。杰克逊大法官曾在著名的钢铁公司占领案中指出，总统的纸上权力（paper powers）与实际权力（real powers）之间存在着巨大的鸿沟，联邦权力的巨量增加已经事实上大大扩张了总统权力的活动版图。
不管是行政权的权势日隆还是政党角色的逐渐活跃，都属于政制实践中的新常态。这既是孟德斯鸠在阐发国家权力三分模式时未曾预料到的，也是美国费城制宪者当初在创设三种宪法权力类型时没有想到的。人类社会不是每年而是每天都在经历着新陈代谢。“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范，才具有持久生命力。”宪法权力本身及其划分类型，都必须直面并有效回应社会的发展与变迁，任何有意回避的鸵鸟政策都是非理性的，也是注定不可行之久远的。在宪法权力划分类型方面，尽管我国宪法之规定与美国联邦宪法迥然相异，但在实践中的宪法权力运行需要积极回应社会变迁方面，中国与美国是相似的。在我国，监察权由原来的法律权力被提升至宪法权力的高度，作为一种新的宪法权力类型出现于宪法文本中，正是宪法因应社会变迁而对宪法权力结构重新做出安排的结果。
三、监察权入宪：一种现代廉政型宪法权力的诞生
（一）监察权入宪的时代背景
为了更好地实现国家意志的表达与执行，制宪者将宪法权力划分为立法权、行政权、司法权等不同的宪法权力类型，并将此等权力授予不同的国家机关，以使之共同承担建构国家法治秩序之立宪功能。这些被划分出来的功能型宪法权力，也可能被滥用甚至沦为一种专断的权力，就像历史上这些权力未被宪法划分而完全由君主一人恣意行使那样。对于各种功能型宪法权力的腐败问题，不管是美国制宪者还是我国制宪者，在制宪之初都未予以足够的关注，更未曾动过这样的念头，即在功能型宪法权力之外再创制一种新的非功能型宪法权力，专门用来监督和惩治功能型宪法权力的腐败。
当然，在1787年美国联邦宪法制定时，以及在其实施之后的很长一段历史时期，美国的人口规模小、经济总量低，功能型宪法权力腐败问题并不突出。但是，随着国家人口规模越来越庞大、社会专业分工愈来愈复杂、城市化程度不断加深，作为功能型宪法权力主体的各级国家机关的规模亦相应地日益膨胀，由此导致官僚政治化呈现出不可逆转的扩张态势，从而催生形态各异的官僚主义现象。而官僚主义正是现代功能型宪法权力腐败的一种基本形态。与此同时，随着社会经济的进步与繁荣，经济权力日益成为一项重要的社会权力，“经济权力关系以最有序的方式渗透到最大多数人的生活中，而我们绝大多数人每天都花三分之一的时间为此而奔波”。发展经济就此成为现代各国政府面临的一项重要任务。政府合同、特许经营与国有资产私有化等经济活动，成为各国立法机关、行政机关乃至司法机关日常处理的重要事项之一。在这个处理过程中，出现种种腐败问题实乃各国功能型宪法权力中的一种普遍现象。这种经济腐败“极大地影响了政府预算、国家发展和政府项目及投资的收益分配”。显而易见，无处不在的经济权力与功能型宪法权力之间存在着“剪不断理还乱”的联系，并为被官僚主义化的宪法权力腐败撩火加油。
我国在1982年宪法制定之时及之后的几年，社会经济尚处于全面复苏阶段，腐败现象并不具有普遍性。然而，随着1993年修正宪法宣告“国家实行社会主义市场经济”，以及2001年正式加入世贸组织（WTO）后，我国迅速成为“世界工厂”。与经济腾飞相伴随的是，腐败现象日益频发，并发展到触目惊心的地步，“社保基金、扶贫资金、惠民资金等关系千家万户切身利益，历来贪污挪用这种钱要罪加一等，也有人敢下手”。正是异常严峻的腐败形势，促使党和国家以壮士断腕之心，开展国家监察体制改革，并以修正宪法的方式创制廉政型宪法权力，以遏制腐败，实现干部清正、政府清廉、政治清明。
越来越多的法律人也意识到必须从宪法的高度来严厉惩治腐败，突破传统的功能型宪法权力配置格局，创设一种新的宪法权力以有效遏制功能型宪法权力的腐败问题。而在宪法制度设计上，各个功能型宪法权力机关也确实都未被充分授予惩治腐败的权力及职责。是故，应当在功能型宪法权力之外，新创设一种以反腐为唯一职责的新型宪法权力，并建制独立行使该等权力的宪法上的国家机关。一种可行的方案当然是像新加坡那样，设立一个专门的廉政机构，授予它们足够分量的反腐权力。
哈佛宪法学教授图什内特就主张，为了有效应对功能型宪法权力之间的利益冲突及自身的权力腐败，未来的宪法设计者有必要考虑创设一个不同于司法部门的政府“第五”分支——或许可以称之为透明分支（transparecy branch）。该透明分支可以模仿法院的方式设立，以保障其在独立性与可问责性之间的平衡。尽管图什内特并未明说，该透明分支乃是致力于反腐的廉政机构，但此等意思已昭然若揭。阿克曼在检讨孟德斯鸠的三权学说后亦指出：“切实构建一个分立的、廉政的分支，对于现代宪法的起草者来说应是当务之急。这一新的分支应当被赋予权力，并以持续的监督作为刺激。对于这一廉政的分支的成员而言，应当保障其享有高薪，并免于立法机关的削减。对其职业前景应予以保障，以免日后在他们曾经负责调查过其公正性的官员手下服务。宪法还应当保障将政府全部收入中的固定百分比投入该分支；否则政治人物在面对曝光的威胁时，很可能会以将机构的拨款削减成名义上的高薪来报复。”像图什内特和阿克曼所说的那样，在宪法上新设一种专门的廉政型宪法权力，并为之创建一个履行该项权力的新型国家机关，定然是一个可期待的有效惩治功能型宪法权力腐败方案，而这也是宪法学者当下所能想到的可行之策。
（二）监察权的定位
事实是，在现代廉政型宪法权力及其行使机关的创制方面，我国已然走在了美国前面。在诸多方面，我国宪法上的监察委员会及其监察权都与图什内特、阿克曼的构想契合，其定位是现代廉政型宪法权力机关，其行使的监察权是一种具有最高权威的现代廉政型宪法权力，属于传统功能型宪法权力之外的一种新兴的宪法权力类型。
之所以如此定位监察权，是因为我国修宪者通过宪法文本，规范地表达了监察委员会所肩负的此等宪法权力职责。修改后的《宪法》第123条规定“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”；第124条第1款规定“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会”；第127条第1款规定“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。《宪法》第123条和第124条的此等规定足以说明，监察委员会是由宪法设立的国家机关，属于行使宪法权力的宪法机关，而不是行使法律权力的法律机关；而《宪法》第127条的此等规定不但宣告监察权属于宪法权力，而且强调该权力仅能由监察委员会独立行使，监察委员会履行监察职责不受外部干预。关于监察委员会的具体职责即监察权的具体内涵，宪法自身当然难以作出详尽之规定，于是就有了《宪法》第124条第4款：“监察委员会的组织和职权由法律规定。”
对监察委员会的组织和职权予以具体规定的法律，就是2018年全国人大颁布的《监察法》。该法第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”《监察法》第11条更是明文将监察委员会职责分解为三项：其一，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；其二，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；其三，对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。
从上述职责规定上看，监察委员会就是行使监察权的廉政型宪法权力机关，其职责是通过“监督、调查、处置”来督促和规训所有的国家公职人员，惩治其一切腐败行为，以使之始终厉行依法用权、廉洁奉公。关于监察委员会的使命，《监察法实施条例》第5条规定得再清楚不过了，其辞曰：“监察机关应当坚定不移惩治腐败，推动深化改革、完善制度，规范权力运行，加强思想道德教育、法治教育、廉洁教育，引导公职人员提高觉悟、担当作为、依法履职，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。”如上所述，功能型宪法权力机关之间存在着职能交叉，其职责具有某种程度上的多元性，但作为廉政型宪法权力机关的监察委员会，其职责是一元化的，它只承担反腐倡廉的监察职责，而完全不涉足其他任何有关国家意志的表达与执行等功能性事务。
旨在反腐倡廉的监察权必须是一种宪法权力，而不能是一种法律权力，是因为它若要扮演重拳反腐角色就不可像过去的行政监察权那样，直接受作为宪法权力机关的行政部门领导，它势必是一种新型的完全独立于行政部门的高位阶权力。不宁唯是，行使立法权、行政权和司法权等宪法权力的国家公职人员，被监察委员会的监察权“全覆盖”。由此决定了监察权务必是一种与功能型宪法权力具有同等“位阶”的新型权力，否则，监察委员会就因缺乏足够的权威，而事实上难以将之有效纳入监察对象范围，并对其种种腐败行为开展调查及实施处置。
监察委员会及其监察权的出现，意味着原来的宪法权力构造发生了显著的变迁。而这种涉及宪法权力类型变迁的改革绝对属于“宪法保留”事项，宪法之外的其他任何法律，都无权直接改变既有的宪法权力类型及其结构，否则，难以通过合宪性审查，其正当性会备受质疑。《监察法》及其实施条例对各级监察委员会的组织及职权作出详细规定，之所以具有合宪性，是因为修宪者在宪法国家机构一章增加了“监察委员会”这一节。有修宪者在宪法中创设监察委员会及其监察权在先，立法者再就监察委员会及其职责在立法中予以详细规定，当然可以通过“宪法之门”。当初监察体制改革过程中，法学界争议较大的一点是监察体制改革要不要修宪，是否仅仅通过立法就足以实现“重大改革于法有据”。宪法学界的共识是唯有修宪，才能使监察体制改革真正做到“于法有据”。最后的结果也是先修宪再颁布《监察法》。监察权的宪法权力地位乃是其根本特性之所在。唯有从专责的廉政型宪法权力定位出发，才能更好地认知监察权，并厘清它与各个功能型宪法权力之间的关系。
四、中国式监察权：党政一体化与权能一元化
（一）监察权的党政一体化
与功能型宪法权力相比，作为廉政型宪法权力的监察权，其“中国式”特征在于它的党政一体化，而党政一体化也是监察权具有中国特色社会主义秉性的重要表征。所谓党政一体化是指作为国家机关的监察委员会与身为党内机构的纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构，履行纪检、监察两项职责，实现党内纪律检查职责与国家监察职责的有机统一，党内监督和国家监督借此实现齐头并进、一体同向。对于此等党政一体化，《监察法实施条例》第3条还予以了规范表达：“监察机关与党的纪律检查机关合署办公，坚持法治思维和法治方式，促进执纪执法贯通、有效衔接司法，实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合。”众所周知，党的纪律检查委员会乃是不具有宪法规范基础的党内机构。监察委员会作为宪法上的国家机构，为何可以与党的纪律检查委员会合署办公呢？这两个机构实行制度耦合的事实条件是什么呢？从宪法学上探讨这些问题，对于深入理解监察权的宪法权力定位无疑甚有裨益。
我国《宪法》第1条第1款规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”，此乃我国宪法上的国体条款。对我国宪法权力规范的任何解释都得遵循此等国体规范，抛开它就难以正确地认知我国的宪法权力结构。“人民民主专政作为我国的国体，是当代中国社会发展进步的根本政治前提和制度基础。”人民民主专政的国体规范具有建构国家形态、将特定政治权威加以正当化、形成国家统合原理等功能，其中暗含了以“中国共产党（工人阶级先锋队）的领导”来实现国家统合的深层意涵。2018年修宪时则将这种暗含的深层意蕴予以明文化，在《宪法》第1条第2款中增加一项规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”该宪法修正案实乃宪法序言第7段“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”内容的进一步规范化，为执政党全面领导国家与社会提供最直接的宪法规范依据。关于党对国家和社会的全面领导，党的十九大报告有个总的概括：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”
党领导一切就必然包括对反腐败工作的领导。而“加强党对反腐败工作的集中统一领导”，之所以成为国家监察体制改革的一项重要目标，是因为一方面腐败本身严重损害了党的形象、削弱了党的领导，另一方面过去分散的反腐败体制机制，大大妨碍了党对反腐败工作的有效领导，导致反腐败斗争形势日益严峻复杂。与此同时，自党的十八大以来，党的全面领导意识一直在不断加强，作为廉政型宪法权力机关的监察委员会，比传统功能型宪法权力机关更强调党的直接领导，《监察法》《监察官法》《监察法实施条例》对此都有明文之规定。《中国共产党章程》第46条规定：“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关。”这就说明党的纪委和监察委员会（以下简称：监委）乃是同性质的廉政机构，由此决定了监委与党的纪委合署办公不但具有可行性，而且完全可以将之作为践行党对监委直接领导的一种方式。两个机关合署办公，能够最大限度地集中国家和党内两个层面的反腐败资源力量，把执纪和执法彻底贯通起来，攥指成拳，合力致远，全面提升反腐败效能。
除了共同的领导主体外，监委和纪委合署办公还有一个事实基础，那就是它们的监督对象高度重叠。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过百分之八十，县处级以上领导干部中党员比例超过百分之九十五。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义。要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。”这一权威论述表明，监委和纪委能够做到合署办公，主要基于两个前提：其一，在监督对象上，纪委和监委具有高度的内在一致性；其二，在覆盖范围上，纪委除监督党内机关外还扩展到国家机关，而监委除监督国家机关外也同时延伸到党的机关。此等事实基础使得纪委和监委足以实现制度耦合、有机统一，厉行一套工作机制而保留两个机关名称。它们合署办公就使得宪法创制的廉政型国家机关即监察委员会实现了党政一体化，而不是纯粹意义上的国家机构，这一点与功能型宪法权力机关大相径庭，监委被称之为一种“特别政治机关”的原因亦在于此。正是这种特别政治机关的定位，使得监察委员会在性质上迥异于传统的功能型宪法权力机关，其行使的监察权具有鲜明的中国特色。
“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。”从本质上说，与党的纪委监督一样，监委的监察也是服从和服务于全面从严治党的新时代新使命需要。对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖只是其表，其里还是借此来实现全面从严治党，为实现党的全面领导提供有力的制度性保障。监察权得以上升为一种宪法上的新型权力，关键在于只有宪法这种国家根本法才能创设制度性保障。监察权实现党政一体化的制度逻辑，就在于此。
（二）监察权的权能一元化
传统的功能型宪法权力之间的关系是存在明显差别的，如立法权与行政权之间的关系不同于立法权与司法权之间的关系，而行政权与司法权之间的关系也不同于行政权与立法权之间的关系。然而，作为中国式廉政型宪法权力的监察权，它与立法权、行政权、司法权之间的关系具有同一性。换言之，监察权与立法权之间的关系等同于监察权与行政权之间的关系，还等同于监察权与司法权之间的关系。因为它们之间都是监察与被监察的关系。正是从这个意义上说，监察权的权能是一元化的。监察委员会“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”（《监察法》第1条），就是对人大、政府、法院、检察院等宪法权力机关实施监督、调查和处置工作，对传统功能型宪法权力机关的所有工作人员开展“深入反腐败工作”。监察权与各个传统的功能型宪法权力之间的关系具有同质性，此乃监察权具有权能一元性使然。此等同质性的监察与被监察关系，表征着监察权迥异于传统功能型宪法权力，它是权能一元化的中国式现代廉政型宪法权力。
监察权权能一元化的最主要表现，是监委与人大、政府、法院、检察院之间普遍的同质性关系，即监察与被监察关系。与此同时，它们之间还存在着如下两种关系。这两种关系与监察权息息相关，本质上是为监察权能一元化服务，是监察权具有权能一元性的另一种表征。
第一，监委与人大之间的监督关系是双向的，而不是像监委与其他机关之间那样是单向的。根据《宪法》第3条和第126条之规定，监察委员会同时也要“对人大负责，受人大监督”。所以，各级监委都属于人大监督的对象，都有接受人大及人大代表监督的义务。这既是人民主权原则适用于监委的结果，又是人大制度作为根本政治制度在监委身上的体现。人大监督监委的方式主要有：听取和审议监委专项工作报告、组织执法检查、就监察工作中的有关问题提出询问或者质询等。不过，人大对监委享有监督权，并不意味着人大对监委的监督拥有所谓指导权。有人认为，监察委员会是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施专门性监督，“这种监督与检察机关的法律监督一起，属于在人民代表大会监督指导下的监督体系的有机组成部分”。这种将监委监督置于“人民代表大会监督指导下”的观点，明显降格了监委的宪法地位，误读了监察权的宪法权力属性，不宜提倡。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大的宪法地位着实高于监委，但不能由此认定人大对监委的监察职责享有“指导”之权。监委不像政府等行政机关那样属于人大的执行机关，作为专责的现代廉政型宪法权力部门，监委的监督、调查和处置权力应当独立于人大，在业务上不受人大的指导。修宪者之所以将反腐的专责机关命名为监察委员会，而不是像人民政府、人民法院、人民检察院那样，将之命名为人民监察院，其原因之一应该是通过“名”的不同，以彰显监察权乃是一种新型宪法权力，即不同于传统的功能型宪法权力之“实”，借此突出监察权的独特性和独立性。总之，人大诚然是监委的重要监督者，但它不宜亦难以“指导”监委，监委与传统的“一府两院”最明显的区别在于，它可以对各级人大常委会领导人员及各种工作人员实施反腐监察。在监委面前，人大与政府、法院、检察院等都是平等的被监察对象，此诚监委监察权的中国式宪法权力属性使然。
第二，监委与法院、检察院之间一方面存在监察与被监察关系，另一方面还存在着“互相配合，互相制约”关系。《宪法》第127条第2款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”办理职务违法和职务犯罪案件，乃是各级监委的一项基本职责。根据《监察法实施条例》，监委有权管辖涉嫌贪污罪、挪用公款罪等101个职务犯罪罪名案件。毋庸讳言，对所有公职人员实施监察全覆盖的监察权，乃是一项非同寻常的处置性权力。为了防止滥用此等权力，出现“灯下黑”现象，需将权力单向监督与双向制衡机制有机协调起来，进而实现被监察对象人权保障之立宪价值诉求。为此，宪法规定在监委办理职务违法和职务犯罪案件时，公安机关、检察院和法院等国家机关需要与之形成一定的“制约”关系，以使监委始终厉行严格“依法监察”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”这就要求监委在办理职务违法和职务犯罪案件时，务必贯彻“审判中心主义”的理念，确保监察权运行的法治化。
尽管审判机关、检察机关和执法部门能够制约监委，而且人大可以对监委实施监督，但这都不能否定监委与各个功能型宪法权力机关之间根本性的监察与被监察关系。从其旨趣上看，法院等功能型宪法权力机关制约监委和人大监督监委，都是为了更好地规范这种“监察与被监察关系”，避免这种关系在监委实践中逃逸于法治的框架之外，最终损害监委的权威地位和法治化反腐形象。概言之，上述两种关系不但不会克减监察权相对于传统功能型宪法权力的异质性，而且证明了作为中国式反腐败宪法权力的监察权具有权能上的一元化特性。
五、结语
廉洁是我国宪法所追求的一项重要目标，在宪法序言、总纲、基本权利、国家机构等各个部分，都有大量的廉洁规范条款，因而，有学者把我国宪法称之为中国特色廉洁宪法。监察权乃是一种中国式廉政型宪法权力，它的诞生再一次印证了我国宪法富有浓郁的廉洁价值色彩。“宪法文本是国家意志、民族精神和时代特征的集中体现，具有历史性、时代性、正当性、保守性和实践性。”对于新增的《宪法》第三章第七节“监察委员会”文本，我们应当从国家意志、民族精神和时代特征等维度审视其耦合性与先进性，从而对作为一种新型中国式宪法权力的监察权所彰显的实践价值与理论意义，有更为全面深入的认知。
作者：刘练军（东南大学法学院教授，东南大学人权研究院研究员）
来源：《政治与法律》2023年第3期“主题研讨——新时代监察权运行的法理与实务”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。
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