中国同城化发展面临的问题及“长三角”城市群经验

编者按：同城化发展是打破区域行政封闭管理体系的制度性探索。推进相邻城市之间的同城化发展，重点解决以下几个方面问题：

一是增强交通基础设施配置，缩短城市间流通时间；

二是探索改革户籍管理制度，实现公共服务资源配置均等化；

三是在基础设施和公共服务项目的投入、申报和审批方面打破城市行政管辖区界限；

四是充分利用不同规模城市间的成本差异，实现功能的疏解和要素的再分配，允许产业间合理流动，同城化发展要在尊重城市发展规律的基础上，允许城市之间市场资源自动选择发展空间；

五是通过产业互补来化解竞争；

六是逐步取消政绩考核的传统标准，以区域间总体发展水平的提高为最大利好。

政府的作用是提出环境和生态的约束要求，并根据空间规划和发展规划，解决基础设施和公共服务资源配置的问题。长三角地区统一规划建设都市圈内基础设施，毗邻地区公交线路对接，构建快速便捷都市通勤圈，实现都市圈内教育、医疗、文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，打造优质生活空间。以上建议和经验，成德眉资的同城化发展可资借鉴。成德眉资同城化以体制机制创新为突破口，以基础设施互联互通、现代产业协作共兴、对外开放协同共进、公共服务便利共享、生态环境共保共治为重点，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。

所谓“同城化”，就是在城市化发展到一定阶段，城市群或都市圈中的相邻城市实现资源和要素的合理配置，使要素的流动不受城市距离和体制的约束，在较短时间内实现城市间要素的通达，并实现城市间公共服务和基础设施水平的均等化。城市的资源配置，不受行政管理体制的制约，可以完全实现市场化的高效流通。

在国际上，城市群的同城化现象非常普遍。例如在东京，从就业的角度来看，很多人住在距离东京轨道交通一小时通勤时间的中小城市和大城市，由于实现了高铁运输，上班的通勤时间也低于一个小时。例如在德国的法兰克福，周边有许多20万人左右的中小城市，由于轨道交通的连接，可以在一个小时内实现城市间通勤。这些都是同城化发展的典型案例。

在中国，城市群内相邻城市间的同城化发展仍面临较多的问题。

同城化发展面临的问题

交通资源配置的行政区域化管理

也就是说，一个城市管辖区域的交通基础设施项目严格限制在行政区域内，原因是投资主体和投资资金来源是由该城市自行解决的，甚至要占用该城市的一些计划分配资源。例如，京津冀许多城市间的距离较近，已经具备了同城化发展的要求。但是基础设施投入则是根据自己的资金能力和发展规划来决定，而不是考虑到市场对空间资源配置的要求，因此有助于同城化发展的最基本的要素——基础设施的连通难以实现。也正因如此，我们提出了京津冀协同发展。

公共服务资源的配置严格按照行政管辖区域管理

最大的变数就是与户籍管理有关的一切公共服务资源在核心城市与其他城市之间的差距。发展水平越高的城市，实现同城化发展的约束越强。而且由于利益的差距，真正实现公共服务资源的均等化配置还存在着严重的体制障碍，甚至也影响到其他基础设施项目和要素的分配。

我国经济按计划分配的一些重要资源，仍是按照行政区域来分配

例如最重要的稀缺资源建设用地的指标分配，是根据行政区来申报和审批下达的。各地土地指标分配的多寡，决定了不同城市发展的前置性条件。没有土地指标就没有产业发展的机会。无论是超大城市还是特大城市，甚至也包括地级城市和县级城市，这种土地指标的分配决定了各个城市的发展机会。因此也强化了城市间的资源竞争，甚至影响到房地产供给的变化和价格的变化。更涉及到基于房地产开发的城市土地出让金收益的变化。这是目前我国城市群之间同城化发展的最大制约因素之一。

城市经济发展和产业发展的竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展的格局

因为投资和企业资源总量的有限，为了获取资源，争取发展机会，各地竞相采取各种措施提供优惠条件来竞争优质企业的投资机会。这种城市间的竞争格局大于合作格局，毕竟所有产业发展带来的收益直接可以转化为城市公共服务水平的提高，可以增强政府公共支出能力以及完成政绩考核。因此，如何把这种竞争格局转化为合作格局，重点是打破区域的行政藩篱。目前看如果只是停留在口号上，仍然难以实现真正的同城化发展。当然城市间发展水平的差异，也是影响同城化发展的重要因素。

“全球化时代，国家与国家、地区与地区之间的竞争，越来越表现为城市群之间的竞争。”中科院南京地理与湖泊研究所研究员、长三角一体化决策咨询专家陈雯说，国外五大城市群中，美国东北部大西洋沿岸城市群是美国最大商业贸易中心和世界最大的金融中心，日本太平洋沿岸城市群是日本政治、经济、文化、交通中枢，分布着全日本80%以上的金融、教育、出版和研发机构。

长三角以占全国3.7%的国土面积，承载了全国16%的人口，国内生产总值约占全国1/4，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的地位。但也不可否认，长三角在高端服务业、国际金融和整合全球资源的创新能力上，与世界一流城市群还有差距。长三角区域一体化发展，就是要握指成拳，打造活力迸发的世界级城市群和强劲活跃增长极。

“从历史上看，从‘苏南模式’‘温州模式’到浦东开发开放，再到当前的一体化先行先试，长三角之路是不断改革、适时转型、自我超越的发展之路。”省发改委有关负责人说，推进一体化发展，苏浙沪皖既要各扬所长，又要密切协作。

比如，上海科教资源丰富，是基础研究和原始创新的“最大策源地”，江苏产业体系完整，是科技成果转化的“最佳试验场”，我省将积极推动“最大策源地”与“最佳试验场”对接合作，催生更多具有全球竞争力的“国之重器”。浙江数字经济领先，江苏物联网建设基础良好，苏浙推动打造具有世界影响的发展平台，我省与阿里巴巴集团合作实施了“133”工程，由阿里云联合30家江苏服务机构为300家制造业企业提供数字化转型服务。安徽创新动能活跃强劲，江苏实体经济基础雄厚，苏皖跨区域“双创”合作空间也很大，苏州工业园区与安徽省滁州市共建的中新苏滁现代产业合作园，竣工投产企业近100家，在建项目有50多个，引进外资项目44个。

让创新要素充分涌流、梯次分工，离不开都市圈同城化。长三角《规划纲要》以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平，统一规划建设都市圈内基础设施，毗邻地区公交线路对接，构建快速便捷都市通勤圈，实现都市圈内教育、医疗、文化等优质服务资源一卡通共享，扩大公共服务辐射半径，打造优质生活空间。

已建设20年的南京都市圈，让“都市圈市民”越来越享受到同城化的福利。世业卫生院是镇江市一个普通的乡镇卫生院，当地的居民到卫生院就医，可以得到南京鼓楼医院专家的远程会诊。除了卫生服务一体化，南京的优质教育、商务资源也在周边城市“跑马圈地”。

“同城化，来自于便捷畅通的交通基础设施，并进而推动了产业分工等深层次协作。”南京市发改委有关负责人介绍，南京与镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州等市已实现高铁或动车1小时内直达。宁淮城际铁路已动工，宁宣铁路也已纳入《规划纲要》。去年底召开的南京都市圈党政联席会议，已开始研究制定毗邻地区新增产业禁止和限制目录，共同划定开发边界，加强房地产开发联动监管，防止城镇连片蔓延开发。

而在长三角的另一端，上海都市圈也在扩大“势力版图”。2013年，上海地铁11号线越过边界，伸入昆山6公里的花桥镇。6年过去了，苏州S1号线开始施工，建成后将穿过苏州工业园区、昆山市区，牵起11号线的手。省自然资源厅国土空间规划局局长陈小卉介绍，上海正连同江苏、浙江酝酿出台《上海大都市圈空间协同规划》，初步拟定覆盖上海、苏州、无锡、南通、嘉兴、宁波、舟山、湖州。接下来，上海7号线准备对接太仓市，17号线将西延到苏州吴江区。

“都市圈间合作互动，高水平打造长三角世界级城市群。”陈雯说，世界级城市群都由若干都市圈组成，比如美国东北部大西洋沿岸城市群的纽约、波士顿、华盛顿都市圈，日本太平洋沿岸城市群的东京、大阪、名古屋都市圈，这些都市圈的“群峰矗立”，让城市群由“高峰”变成了“高原”。

今年6月，在上海举办的虹桥—相城产业联动创新推介会上，51个项目现场签约，总投资额达237.75亿元。相城从过去苏州的“经济洼地”，到如今苏州的“北部新门户”，离不开虹桥的助力：从位于相城区的苏州北站出发，向东仅20分钟可达上海虹桥。相城与大虹桥世界级商务中心无缝对接，成为链接苏南与上海的桥梁。

从跨界帮扶、产业协同到环保共抓，长三角毗邻地区跨界合作“步步深入”，成为长三角区域一体化发展的“启动区”和“样板间”。陈小卉认为，这样的协作共建拆除了行政藩篱，推倒了“隐形高墙”，逐步建立规划、土地管理、重大项目推进、公共服务一体化的协调机制，形成一批可复制可推广的经验。

作者：中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家  李铁

编者按：成都市社会科学院同城化所 唐艳 

文：李铁

编辑：陈星竹 周宇斌

审核：何亚军 包小波

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