证明行为的可诉性｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

证明行为是否可诉要结合证明的效力来认定。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《土地登记办法》第三条规定，土地确权由县级以上人民政府登记造册核发土地权利证书。涉案的“宅基地确权证明”虽名称中有“确权”内容，但其并不是行政机关对土地权属的行政确权行为，不具有改变涉案不动产权属的法律后果，不需要法院的撤销判决方能否定其效力，对原告的权利义务不产生实际的影响。

［裁判文书］

北京市房山区人民法院

行政裁定书

(2017)京0111行初123号

原告冯淑兰，女，1941年11月14日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。

委托代理人王伟（原告之子），男，1976年6月7日出生，汉族，户籍所在地北京市丰台区。

委托代理人隗炜，北京市佳诺律师事务所律师。

被告北京市房山区窦店镇人民政府，住所地北京市房山区窦店镇窦店村北。

法定代表人李冠华，镇长。

委托代理人邢蕊，北京市房山区窦店镇人民政府工作人员。

委托代理人张建栋，北京国舜律师事务所律师。

第三人北京市房山区窦店镇望楚村村民委员会，住所地北京市房山区窦店镇望楚村。

负责人李春玲，主任。

第三人赵娜娜，女，1982年3月6日出生，汉族，户籍所在地北京市房山区。

原告冯淑兰诉被告北京市房山区窦店镇人民政府（以下简称窦店镇政府）要求撤销宅基地确权证明一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

2016年2月20日，北京市房山区窦店镇望楚村村民委员会（以下简称望楚村委会）出具《宅基地确权证明》，主要内容：兹证明我村村民赵娜娜坐落于北京市房山区窦店镇×村×区×号的院落，位于“石夏路东延（107国道-良常路）道路工程”项目拆迁范围内，房屋及附属物归赵娜娜所有，用地性质为宅基地，审批时间为1982年前，宗地面积359.65平方米，建筑面积为139.95平方米，符合宅基地区位补偿条件。宅基地可以给予评估补偿。2016年2月23日，窦店镇政府在该份证明上盖章确认。冯淑兰不服《宅基地确权证明》，向本院提起行政诉讼。

原告冯淑兰诉称，原告在北京市房山区窦店镇×村×区×号有宅院一处。2012年8月，原告的宅院南侧因石夏路修路被征占，始终不能达成协议，2016年3月被告将原告宅院南侧房屋拆除。经查询，第三人北京市房山区窦店镇望楚村村民委员会（以下简称望楚村村委会）告知原告拆迁补偿协议是由原告儿媳赵娜娜所签，补偿款由赵娜娜领走。原告将赵娜娜诉至法院，要求返还所有拆迁款，在审理过程中法院调取《宅基地确权证明》，因被告将原告的上述宅院及地上物确权给赵娜娜，赵娜娜才得以将本属于原告的补偿款冒领。该证明脱离事实无法律依据，严重侵害原告合法权益，故诉至法院，请求撤销被告于2016年2月23日作出的《宅基地确权证明》，诉讼费用由被告承担。

被告窦店镇政府辩称，《土地登记办法》第三条规定，土地确权由县级以上人民政府登记造册核发土地权利证书。被告并没有土地确权的行政职能，出具的《宅基地确权证明》实质是土地权属来源证明，对于出具土地来源证明的程序，法律没有明确规定，对于事实的认定，由于历史资料缺失只能依据望楚村村委会的认定材料。另，原告称其宅院位于北京市房山区窦店镇×村×区×号，未提交证据证明其享有涉案的北京市房山区窦店镇×村×区×号宅基地使用权及地上物所有权的证明材料。故被告的行政行为未对原告的合法权益产生明显的实际影响，请求法院驳回原告的诉讼请求。

本院认为，原告起诉要求撤销被告作出的《宅基地确权证明》，本案审查的焦点是原告的起诉是否符合法定的起诉条件。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的相关规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款规定，前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。乡级人民政府根据当事人的申请对个人之间、个人与单位之间发生土地所有权和使用权发生争议具有受理和处理的行政职权，但是本案中被告作出《宅基地确权证明》并非基于宅基地使用权纠纷的当事人的申请，而是对第三人望楚村村委会所出具的证明的盖章确认，其形式亦不符合土体确权的法定形式，该行为不是行政机关行使行政管理职权的行为，而是一种证明行为。证明行为是否可诉要结合证明的效力来认定。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。《土地登记办法》第三条规定，土地确权由县级以上人民政府登记造册核发土地权利证书。涉案证明虽名称中有“确权”内容，但其并不是行政机关对土地权属的行政确权行为，不具有改变涉案不动产权属的法律后果，不需要法院的撤销判决方能否定其效力，对原告的权利义务不产生实际的影响。

综上，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。本案中，《宅基地确权证明》对原告的合法权益不产生实际影响，原告的起诉，不符合起诉条件，本院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定如下：

驳回原告冯淑兰的起诉。

原告冯淑兰预交案件受理费50元，于本裁定生效后退还。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。

审  　判　  长　　　刘英飞
人 民 陪 审 员　　　殷海然
人 民 陪 审 员　　　孟昭志

二○一七年七月二十六日

书　  记　  员　　　雷晶婷