工商机关对尚未立案的举报不负有移送义务｜北京行政裁判观察

［裁判要旨］

对于行政程序而言，行政机关具有管辖权属于程序性事项，因此对于尚未立案的案件，工商行政管理机关认为不属于自己管辖的，决定不予立案并告知举报人，并不违反《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十九条的规定。

《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。但是，上述规定明确限定工商行政管理机关移送的对象是“查处的案件”，而所谓“查处的案件”，当然应指已经立案的案件，而非未经立案的单纯举报，此为立案程序的题中应有之义。而且，即使在民事诉讼或者行政诉讼等司法程序中，人民法院也只有对受理的案件才负有移送管辖的职责。

因此，无论是采取文义解释还是参考更为严格的司法程序，《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第十五条第一款中所指的“查处的案件”，均应当解释为已经立案的案件。

［裁判文书］

北京市第一中级人民法院

行政判决书

(2016)京01行终1117号

上诉人（一审原告）张春生，男，1942年3月19日出生，住北京市海淀区。

被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局海淀分局，住所地北京市海淀区倒座庙9号。

负责人刘春梅，副局长。

委托代理人赵德明，北京市工商行政管理局海淀分局工作人员。

委托代理人刘灿，北京市工商行政管理局海淀分局工作人员。

被上诉人（一审被告）北京市工商行政管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。

法定代表人陈永，局长。

委托代理人吴金钻，北京市工商行政管理局工作人员。

委托代理人徐晴，北京市工商行政管理局工作人员。

一审第三人简兰君（上诉人张春生之妻），1945年11月3日出生，住同上诉人张春生。

上诉人张春生因诉被上诉人北京市工商行政管理局海淀分局（以下简称海淀工商分局）作出的行政答复以及被上诉人北京市工商行政管理局（以下简称市工商局）作出的行政复议决定，不服北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初274号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭，并于2016年12月26日公开开庭审理了本案。上诉人张春生、一审第三人简兰君，被上诉人海淀工商分局的委托代理人赵德明、刘灿，被上诉人市工商局的委托代理人吴金钻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被上诉人海淀工商分局于2015年12月17日作出举报答复书[京工商海北下文告字（2015）第1号，以下简称被诉答复]，答复如下：经查，被举报人北京安汇物业管理有限责任公司（以下简称安汇公司），住所地北京市海淀区高粱桥斜街11号，注册号110108001371243，法定代表人刘世民，经营范围包括物业管理等，其营业期限为2000年6月1日至2020年5月31日，其经营物业管理已取得北京市住房和城乡建设委员会的许可。2015年12月10日，安汇公司提供的机打号码为20504376的记账联发票，显示该公司收取张彬（上诉人及一审第三人之女）物业管理费，项目：物业管理费，单价22 052.43，数量1，金额22052.43。现已取得的证据证明，安汇公司已向张彬出具了上述发票[北京市海淀区人民法院（2015）海民初字第30132号《民事判决书》]。《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称消费者权益保护法）第二十二条规定，经营者提供商品或者服务，应当按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具发票等购物凭证或者服务单据；消费者索要发票等购物凭证或者服务单据的，经营者必须出具。针对本次举报，安汇公司已履行了提供发票的义务。综上，安汇公司已向张彬提供了发票作为消费凭证，该发票收款项目明细到物业管理费。物业管理费是否应有子项目、子项目明细是否应显示在发票上，不属于工商行政管理机关管辖。故海淀工商分局决定不予立案。张春生不服，向市工商局申请行政复议，市工商局于2016年3月23日作出《行政复议决定书》（京工商复〔2016〕52号，以下简称被诉复议决定），维持了被诉答复。上诉人张春生不服诉至一审法院，请求人民法院依法撤销海淀工商分局作出的被诉答复，判决其依法履行监管职责，对其投诉重新作出答复，依法监督安汇公司向其出具物业收费明细表（即服务单据）；撤销市工商局作出的被诉复议决定。

一审法院查明：张春生、简兰君及其二人之女张彬，系北京市海淀区高粱桥斜街11号院1号楼5层506号房屋的共同所有权人。2015年7月8日，张彬向安汇公司交纳了上述房屋的物业管理费22 052.43元，安汇公司向其开具北京市地方税务局通用机打发票1张，项目为物业管理费。2015年12月9日，张春生通过12315消费者投诉中心举报安汇公司收取物业费不提供消费明细，要求查处。海淀工商分局接到举报后，对安汇公司进行检查，并调取了相关材料。经审查，海淀工商分局认为，安汇公司收取物业费后已向张彬出具了发票，已履行了消费者权益保护法第二十二条规定的提供发票义务；物业管理费是否应有子项目、子项目明细是否应显示在发票上，不属于工商行政管理机关管辖，故决定不予立案。因简兰君要求书面答复，海淀工商分局于同年12月17日向张春生、简兰君作出被诉答复，并向其送达。张春生不服被诉答复，遂向市工商局申请行政复议，该局于2016年3月23日作出被诉复议决定，维持了被诉答复。

一审法院判决认为：依据《侵害消费者权益行为处罚办法》第二条和《工商行政管理机关行政处罚程序规定》（以下简称工商处罚程序规定）第五条、第六条的规定，海淀工商分局对其辖区内发生的侵害消费者权益的投诉、举报，负有依法查处的职责。同时，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市工商局作为海淀工商分局的上一级主管部门，依法负有相应的行政复议职责。依据消费者权益保护法第二十二条规定，经营者提供商品或者服务，应当按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具发票等购货凭证或者服务单据；消费者索要发票等购货凭证或者服务单据的，经营者必须出具。本案中，根据张春生的举报，海淀工商分局对安汇公司进行了审查，发现该公司已向张彬提供了载明“物业管理费”的发票，已履行了上述条款规定的出具发票等购货凭证或服务单据的法定义务;同时认定，发票上是否应当注明物业管理费的子项目明细等事项，不属于工商行政管理机关管辖。据此，海淀工商分局决定对张春生的举报不予立案，并作出被诉答复，将上述情况告知张春生及简兰君。因此，海淀工商分局作出的被诉答复认定事实清楚、证据确凿，适用法律得当；该局依据工商处罚程序规定第十七条、第十九条的规定，在法定期限内针对张春生的投诉履行了核查、决定是否立案及书面答复举报人的职责，程序合法。同时，市工商局在作出被诉复议决定的过程中，依法履行了复议程序，亦无不当。张春生主张，消费者权益保护法第二十二条中规定的“服务单据”是针对经营者必须向消费者提供消费明细的规定，因此，安汇公司未在发票上标注物业收费明细表，应当由海淀工商分局进行查处。法院认为，消费者权益保护法该条所规定的“购货凭证或者服务单据”属于发票的不同表现形式，该法并未对发票上是否应当载明消费事项的明细内容作出相应规定。因此，张春生的上述主张系对“服务单据”的认识偏差，法院不予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张春生的全部诉讼请求。

上诉人张春生不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。其上诉理由略为：一、物业收费明细属于消费者权益保护法第二十二条所指“服务单据”的范畴，而非发票，因此不应由税务主管部门负责监管，上诉人的举报应当由工商行政管理机关负责查处。二、即使本案不属于工商行政管理机关管辖，根据工商处罚程序规定第十五条，海淀工商分局也应当将上诉人的举报移送其他有权行政机关，而非直接不予立案。对此，最高人民法院发布的人民法院关于行政不作为十大案例中的案例4可以作为参考。

被上诉人海淀工商分局及市工商局均同意一审判决，请求判决驳回上诉，维持一审判决。

一审第三人简兰君同意上诉人张春生的上诉请求和上诉理由。

张春生及简兰君于一审期间提交如下证据并当庭出示：1.安汇物业1号楼物业管理费明细表；2.收条及物业管理费发票；3.2000年7月12日发票（物业服务型）；4.食品购物型发票；5.医疗型发票2份；6.安汇物业供暖费收费明细表及发票；7.“12315”综合信息采集服务平台2014年9月份消费者投诉分析公示；8.“12315”综合信息采集服务平台2015年6月份消费者投诉分析公示。海淀工商分局于一审期间提交如下证据并当庭出示：1.举报登记单；2.不予立案审批表；3.安汇公司营业执照等相关资质证明；4.授权委托书及身份证明；5.现场笔录；6.物业服务项目收支情况报告；7.发票；8.物业服务合同；9.安汇公司提供的证明；10.民事判决书3份；11.口头告知记录；12.书面告知文书审批表；13.举报答复书及送达回证；14.被诉复议决定。市工商局于一审期间提交如下证据并当庭出示：1.行政复议申请书及证据材料、行政复议材料签收单、行政复议决定送达地址确认书；2.行政复议答复通知书及送达回证；3.行政复议答复书及证据材料；4.有关事项审批表；5.延期审理通知书及送达回证、EMS特快专递详情单；6.行政复议决定书送达回证及EMS特快专递详情单。一审法院对上述证据认证如下：张春生及简兰君提交的证据3至证据8与本案不具备关联性，不予采纳；证据1、证据2符合证据的法定要求，予以采纳。海淀工商分局及市工商局提交的全部证据，符合证据的法定要求，均予以采纳。

经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审判决查明的事实亦予确认。上诉人张春生于二审期间向本院提交（2014）海民初字第27140号案开庭笔录复印件、北京市人民政府《信访事项复核意见书》（京信复核〔2016〕306号）以及本院（2016）京01行终3号行政判决书等，用以证明安汇公司制作过物业收费明细以及有关行政机关不履行监管职责等。经审查，上述证据与本案均无关联，本院均不予采纳。

本院认为：上诉人张春生向海淀工商分局举报的事项是安汇公司收取物业费不提供消费明细，并在行政复议及诉讼中明确主张其举报的法律依据是消费者权益保护法第二十二条。上诉人的核心理由在于，物业收费明细属于上述规定所指的“服务单据”，而非发票，因此并非由税务主管部门负责管理。因此，本案的焦点在于：第一，上诉人所称的物业收费明细，是否属于发票管理的范畴。第二，如果不属于工商行政管理机关管辖，工商行政管理机关是否应当将上诉人的举报移送其他行政机关。

1.根据我国发票制度的相关规定，上诉人所称的物业收费明细应当属于发票管理制度的范畴。理由如下：

消费者权益保护法第二十二条规定，经营者提供商品或者服务，应当按照国家有关规定或者商业惯例向消费者出具发票等购货凭证或者服务单据；消费者索要发票等购货凭证或者服务单据的，经营者必须出具。但是，基于上述规定不能当然认为消费者主张任何形式的购货凭证或者服务单据，经营者都有出具的法定义务且应由工商行政管理机关予以监管。购货凭证或者服务单据的形式及其行政主管机关，仍然需要根据具体的法律规范予以确定。对此，消费者权益保护法在第七章“法律责任”中并未针对该法第二十二条所指情形单独规定法律责任，亦可予以佐证。

上诉人所称的物业服务企业在收取物业费时应当出具的物业收费明细，实际上就是指物业服务企业就费用的具体项目、名称、价格、数量等所附具的明细或者清单，就法律规定而言的收费明细实则属于发票管理的范畴。根据《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（以下简称发票管理办法实施细则）第四条第一款，发票的基本内容本来就应当包括商品名称或经营项目、计量单位、数量以及单价等，因此上诉人所称的物业收费明细的内容，本就属于发票管理的范畴。而经营者在经济活动中开具的所谓销货清单或者购货清单等，其实也是附属于发票的一种清单，其功能在于当销售货物或者提供劳务项目较多时，为了减少开具发票的工作量，降低发票的使用成本，附在发票之后以辅助列明具体货物或者劳务项目。例如，《增值税专用发票使用规定》第十二条就明确规定，一般纳税人销售货物或者提供应税劳务可汇总开具专用发票。汇总开具专用发票的，同时使用防伪税控系统开具《销售货物或者提供应税劳务清单》，并加盖财务专用章或者发票专用章。

就本案而言，安汇公司开具的是北京市地方税务发票，物业服务企业在开具此类发票时是否应当附具物业服务的项目清单，也是属于发票管理范畴的事项。根据《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称发票管理办法）第四条之规定，其主管部门并非工商行政管理机关，其处理也应当适用发票管理办法及相关法律规定，对此发票管理办法实施细则第四条第二款对相应的行政主管机关亦有明确规定。至于在法律明确规定的范围以外，如果消费者向经营者索要或者经营者主动向消费者提供其他形式的明细或者清单等，则不涉及经营者承担法律义务以及工商行政管理机关予以监管的问题。综上，被诉答复认定上诉人的举报事项非属工商行政管理机关的管辖范围，并无不当。

2.本案中，海淀工商分局并无将上诉人的举报再行移送其他行政机关的法定义务。对于行政程序而言，行政机关具有管辖权属于程序性事项，因此对于尚未立案的案件，工商行政管理机关认为不属于自己管辖的，决定不予立案并告知举报人，并不违反工商处罚程序规定第十九条的规定。工商处罚程序规定第十五条第一款的确规定，工商行政管理机关发现所查处的案件属于其他行政机关管辖的，应当依法移送其他有关机关。但是，上述规定明确限定工商行政管理机关移送的对象是“查处的案件”，而所谓“查处的案件”，当然应指已经立案的案件，而非未经立案的单纯举报，此为立案程序的题中应有之义。而且，即使在民事诉讼或者行政诉讼等司法程序中（《中华人民共和国民事诉讼法》第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条），人民法院也只有对受理的案件才负有移送管辖的职责。因此，无论是采取文义解释还是参考更为严格的司法程序，工商处罚程序规定第十五条第一款中所指的“查处的案件”，均应当解释为已经立案的案件。本案中，海淀工商分局对上诉人张春生的举报，已经决定不予立案并予以告知，因此不涉及将其举报再行移送其他行政机关的问题。上诉人的相关上诉主张不能成立，本院不予支持，对于上诉人所举其他法院审理的案件，本院不予评述。

综上，被诉答复并无不当，被诉复议决定作出程序经审查亦无违法之处，一审法院判决驳回上诉人张春生的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人张春生负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　龙　非
审　　判　　员　　　魏浩锋
审　　判　　员　　　张建清

二〇一七年三月二日

书　　记　　员　　　冯晓俐