个别投资者不具有要求证券监管机关履行监管职责的请求权｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

1.行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。

2.证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：（2017）京01行初764号

当事人信息

原告高宝坤，男，1952年10月3日出生，住江西省南昌市。

被告中国证券监督管理委员会，住所地北京市西城区金融大街19号。

法定代表人刘士余，主席。

委托代理人陈绪旺，中国证券监督管理委员会工作人员。

委托代理人付宇，中国证券监督管理委员会工作人员。

诉讼记录

原告高宝坤因不服被告中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）作出的《行政复议决定书》（〔2017〕82号，以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，并于2017年8月18日公开开庭进行了审理。原告高宝坤，被告中国证监会的委托代理人陈绪旺、付宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年6月20日，被告就原告针对中国证券监督管理委员会湖北监管局（以下简称湖北证监局）作出的《信访事项答复函》（〔2010〕鄂证监信复字第93号，以下简称涉案答复函）提出的行政复议申请作出被诉复议决定，认为：湖北证监局在收到原告的材料后，对属于其监管职责范围内的原告反映事项进行了核查，并就核查结论给予书面答复。原告以湖北证监局未告知其反映事项的核查结论为由，针对涉案答复函，时隔近七年向被告申请行政复议，且无其他正当理由，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条、第九条的规定，并参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定，已超过法定期限。综上，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条规定的受理条件。中国证监会根据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回原告的复议申请。

原告高宝坤诉称：原告时隔7年才提起行政复议是因证监会一直没有完成调查工作，将原告的举报当作信访，行政不作为造成的。被诉复议决定认定涉案答复函正在调查中，并将隐藏的湖北证监局《信访事项答复函》（〔2010〕鄂证监信复字第139号，以下简称139号答复函）核查结论告知原告，原告不知道。被诉复议决定未查明原告举报的相关事实。故请求法院依法撤销被诉复议决定。

原告在举证期限内向本院提交了下列证据：1.（2017）第36号湖北证监局举报事项受理通知单；2.赣证监访复字〔2016〕12号中国证券监督管理委员会江西监管局的答复；3.涉案答复函；4.第二次向中国证监会稽查局举报暨对湖北监管局（2010）信93号答复函行政复议申请书；5.致文XX朋友们的公开信；6.（2017）第16号通知单。

被告中国证监会辩称：被告履行了行政复议的职责，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求法院判决驳回原告的诉讼请求。

在法定举证期限内，被告提交了下列证据：1.中国证监会来访登记表和转办单；2.涉案答复函及139号答复函；3.行政复议申请书及收文登记表；4.行政复议决定书EMS邮寄单据，以上证据共同证明行政复议实体和程序合法。

经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性认可，但不认可合法性；对证据2中的涉案答复函的真实性认可，但不认可139号答复函的真实性，原告没有收到139号答复函；对证据3、4没有异议。被告对原告提交的证据1、2、5、6的关联性不认可；对证据3、4的真实性、合法性、关联性认可。

本院对证据认证如下，原告提交的证据1、2、5、6与本案缺乏关联性，本院不予采信。被告提交的所有证据及原告提交的其他证据，形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，本院予以采信。

经审理查明：2010年5月31日，原告到被告处反映桑德环境资源股份有限公司董事长文XX的有关问题，举报文XX贿赂政府官员、银行人员、串通法院等事项，以及文XX在2002年资产重组过程中涉嫌出具虚假询证函、在2006年南昌象湖污水厂土建工程报表中涉嫌虚假陈述等事项。

被告将原告反映的材料转到湖北证监局，湖北证监局于2010年7月13日向原告作出涉案答复函。答复的主要内容是：一、举报文XX贿赂政府官员、银行人员、串通法院等事项不属于湖北证监局的受理范围，请向其他机关进行举报；二、文XX在2002年资产重组过程中涉嫌出具虚假询证函、在2006年南昌象湖污水厂土建工程报表中涉嫌虚假陈述等事项，正在调查中。如原告有其他资料能够证明文XX违反了相关法律法规，请进一步提供，以便于我局进行调查。

原告不服涉案答复函，以湖北证监局为被申请人向被告提出行政复议申请，请求撤销涉案答复函，并对其举报事项重新进行立案调查。

被告于2017年4月21日收到原告提交的行政复议申请书，于同年6月20日作出被诉复议决定，并于同月21日以邮寄方式向原告送达，原告于同月23日签收。原告不服，诉至本院。

裁判分析过程

本院认为：本案中，湖北证监局作出的涉案答复函，系行政机关就当事人的举报所作出的答复，而原告针对该答复申请行政复议的目的，在于要求湖北证监局就其举报的上市公司董事长的违法行为履行立案查处的监管职责。行政复议法第二条明确规定了公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依据该法申请行政复议。因此，行政复议制度具有救济个人合法权益的属性，行政复议的申请人能够主张个人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的“具有利害关系”的要件之一。据此，被诉复议决定是否合法的关键，即在于原告以其主张的个别投资者地位，是否具有进一步通过行政复议等法律途径，要求湖北证监局履行监管职责的请求权。

首先，行政机关履行法定职责，其首要任务在于维护公共利益。为此，行政机关需要对多元利益进行综合考量和权衡，并在此基础上合理配置和使用行政资源，以确保其监管职责能够得以全面有效的行使，公共利益能够得到有效的保护。不特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于“公共利益的片断”，即所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法上所指的合法权益。只有当行政机关不仅有为不特定相关公众的共同利益，更有为特定个人利益而启动行政程序的法定义务时，行政机关履行职责才具有保护个人合法权益的功能，特定主体方有资格基于个人利益而请求行政机关履行职责。

其次，证券监管机关应当且仅应当为整个证券市场之秩序及所有投资者之共同利益而依法全面履行其监管职责。根据证券法第一条的规定，证券监管机关履行监管职责，毋庸置疑具有保护投资者合法权益的功能，此亦为证券监管的核心功能之一。但证券监管并不直接对个别投资者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者的集合性权益。证券监管机关通过对证券市场依法实施有效的监管，维护有序的市场秩序，保障所有的投资者能够公平地参与市场竞争，从而实现对所有投资者共同权益的平等保护。证券监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程序的法定义务。因此，个别投资者并不具有要求证券监管机关为其个人利益而履行监管职责的请求权。个别投资者与其他市场主体之间的具体权利冲突和纠纷，则应当通过相应的法律救济途径予以解决。

综上，原告基于个别投资者的地位，通过行政复议途径要求证券监管机关履行监管职责所保护的利益仅为“反射利益”，尚不构成行政复议法所保护的合法权益，其不具有通过行政复议途径要求湖北证监局履行监管职责的请求权。湖北证监局作出的涉案答复函以及原告所称的不履行法定职责行为均不会影响原告的合法权益，即原告与上述行为不具有法律上的利害关系。故，原告的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项所规定的受理条件。被诉复议决定依据行政复议法实施条例第四十八条第一款第二项驳回原告的行政复议申请并无不当。被告作出被诉复议决定符合法定程序，并无违法之处。原告的相关诉讼理由，均缺乏事实及法律依据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告高宝坤的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告高宝坤负担（已交纳）。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。

审　　判　　长　　　龙　非
代  理  审  判  员　　　范术伟
人  民  陪  审  员　　　白淑香

二○一七年八月三十日

法　官　助　理　　　祝飞宇
书　　记　　员　　　王　跃