县级政府应对其公开村务命令的执行情况进行监督｜北京行政裁判观察
县级人民政府对村民委员会村务公开的及时性、全面性、真实性具有法定监督职责。向县级人民政府反映村民委员会在村务公开中存在的问题是村民的权利，县级人民政府应当依法履行职责进行调查核实并予以处理，对村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，县级人民政府应当责令依法公布。为保障村务公开制度立法目的实现，县级人民政府在监督村务公开中应当全面履行职责，不仅应当对村民反映的村务公开问题调查核实并作出依法公开有关村务的命令，也应当对其命令的实际执行情况是否达到法定要求进行监督。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市高级人民法院行政判决书
案号：(2017)京行终字2689号
当事人信息
上诉人（一审被告）北京市平谷区人民政府，住所地北京市平谷区府前街7号。
法定代表人汪明浩，区长。
委托代理人于金健，北京市平谷区民政局工作人员。
委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）刘德才，男，1959年12月3日出生，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）王建华，男，1944年9月28日出生，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）王海东，男，1967年1月25日出生，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）韩荣广，男，1969年5月11日出生，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）刘连顺，男，1961年12月24日出生，住北京市平谷区。
被上诉人（一审原告）暨诉讼代表人崔旺，男，1968年10月18日出生，住北京市平谷区。
上述六被上诉人之共同委托代理人马睿，北京市易行律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京市平谷区人民政府(以下简称平谷区政府)因履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）(2016)京04行初2663号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭公开进行了审理。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院经审理查明，刘德才、王建华、王海东、韩荣广、刘连顺、崔旺等6人（以下简称崔旺等6人）系北京市平谷区大兴庄镇白各庄村（以下简称白各庄村）村民。2016年4月5日，崔旺等6人向平谷区政府邮寄《请求北京市平谷区政府监督大兴庄镇白各庄村务公开申请书》，申请事项为：请求平谷区政府行使监督职权，责令白各庄村村委公开对经查证有违法行为的人员予以党纪处分，并承担相应的法律责任，具体公开事项如下：一、要求对白各庄村2010年至2015年财务明细账公开，申请人在上访后于2015年上半年由镇政府取得白各庄村委会2010年至2015年财务收支公开表，但该表只显示收支数额，没有现金日记账可供了解名目。村民提出七点质疑，希望村委会公开说明，七点质疑主要围绕财务收支表中“专项应付款”“收入”、“支出”等项目的来源和去向。二、村西南8家企业入驻本村交纳承包费情况，近年白各庄村委会引进8家企业入驻本村建房是否经过村民代表会议程序同意、是否签署协议及协议性质、是否缴纳费用、入驻期限，拆迁补偿约定，上述问题涉及村民切身利益，但村民没有见到承包费的入账信息。三、要求对几大工程项目情况公开，近年白各庄村不断有工程项目施工建设，建设项目是否履行了村民代表大会讨论程序、是否有严格的预算决算，项目包括：村回迁小区内“主席”像工程，村回迁小区路面（前后两次）改造、车棚建设门卫警卫室工程，村委会大楼及附属设施、道路建设耗资多少，有多少人在楼内办公，鲁韩路路面改造工程中白各庄村是否出资及出资额。四、对私搭乱建补偿情况公开,2010年7月11日白各庄村委会以及村监督委员会、党支部联合通知：关于违章建筑问题以2007年入户评估为准，以后的私搭乱建违章建筑一律不予赔偿，此后有村民大搞违章建筑，并得到了政府拆迁赔偿款，这些行为经过谁的同意。五、要求对白各庄土地一级开发（一期）征地补偿款7947.45万元发放情况公开，2010年北京市人民政府作出《北京市人民政府关于平谷区2010年度批次建设用地的批复》，2014年相关地块上市交易，征地补偿款7947.45万元的发放不明，根据《平谷区白各庄村建设征地安置补助使用方案》介绍5200万元应当是给村民发放的，村民却未取得该补偿。六、要求“以租代征”项目情况公开，村民要求知道白各庄村“以租代征”项目的收费是否经过村民代表大会同意、如何定价。七、要求对政府每年给本村各项补贴种类及数额公开，例如水电费补贴、退耕还林费补贴、湿地补偿等每年的具体数额，村委会是否未告知其他补贴及使用情况。八、要求对村里贷款、借款数额及用途公开，本村村民长期对2002年、2003年、2004年的财务明细表中所列贷款数额及支付利息提出疑问，但均答复本村不存在贷款。九、要求对“村企合作”北京裕发嘉瑞投资有限公司的具体业务及收入情况公开，2006年白各庄村以土地资源、北京裕发房地产开发有限公司以货币作为出资共同成立了北京裕发嘉瑞投资有限公司，2015年村委会给村民的《情况说明》得知北京裕发嘉瑞投资有限公司在白各庄土地一级开发（一期）项目获得18000万元作为投资回报，但村民不知道白各庄村委会获取利润和支配情况。平谷区政府于2016年4月6日收到《村务公开申请书》。2016年4月18日，平谷区大兴庄镇副镇长屈志满、平谷区大兴庄镇工作人员张雷到白各庄村委会，向白各庄村委会主任佟宝柱、会计唐慧调查核实，2016年6月6日平谷区政府作出京平政函（2016）85号《北京市平谷区人民政府关于责令白各庄村委会依法公开有关村务的通知》（以下简称《责令公开村务通知》），责令白各庄村委会在30日内依法公开下列村务：1. 申请人申请公开的2010年到2015年相关财务明细账目；2.村西南8家企业入驻你村一事的村民代表会讨论情况、入驻协议、入驻期限、承包费缴纳和拆迁补偿约定等情况；3.村内“主席像”、回迁小区改造、车棚建设、门卫警卫室、新村委会办公楼、鲁韩路路面工程改造等工程项目有关情况；4.村民承包的“十亩鱼塘”和平谷大街十字路口“苗圃”的拆迁补偿情况；5.白各庄“一期”征地补偿款发放情况。6.“新城一号街”、“森林公园”、“平瑞街”项目占用你村土地及补偿情况；7.申请人要求公开的政府发放补贴种类及数额情况；8.申请人要求公开的你村贷款、借款数额及用途；9.“村企合作”中你村分得的利润及支配情况。2016年7月4日镇政府工作人员通知申请人当日到白各庄大队与村委会工作人员见面并对村务公开问题进行答复。10点左右崔旺、韩荣广、王建华等三人到村委会。现场张贴了白各庄村财务收支公开表、北京市商业企业专用发票、款物领取表、资金往来结算票据、资金拨付申请；承包协议及承包费收据；几大工程项目工程确认单；征地补偿款发放相关进账单等。在现场张贴的还有《关于崔旺等村民申请白各庄村村务公开有关问题的答复》，答复中对张贴的材料进行解释说明，对未公布事项进行了说明：（第四项）关于私搭乱建并得到补偿的情况。经与白各庄村现任书记佟宝柱、第一书记王久成询问调查，与现金会计唐慧、档案管理员王桂芬进行相关材料账目核对，初步确认：1、2013年村民承包地拆迁涉及该村村民问题，因承包地发包时间较早，且均与村委会签订土地承包合同，涉及承包经营权属和地上物补偿分配问题，均按照承包合同约定条款执行，与村务无关。不属于村务公开范围。2、公路苗圃土地权属认为瑞通十三处，土地性质为国有土地，其建设及拆迁补偿等问题与白各庄村委会无关。不属于村务公开范围。（第九项）关于北京裕发嘉瑞投资有限公司业务公开问题。经与白各庄村现任书记佟宝柱、第一书记王久成询问调查，与现金会计唐慧、档案管理员王桂芬进行相关材料账目核对，初步确认：北京裕发嘉瑞投资有限公司为白各庄村委会与裕发集团合作成立的企业，其中裕发集团占有90%股份，为企业最大股东。现白各庄村委会向裕发集团询问账务是否可以公开问题，裕发集团以裕发嘉瑞投资有限公司账目涉及商业秘密为由，不同意公开（证明信见卷宗九第1页）。且该公司认为目前相关工程项目正在实施过程中，未形成利润，尚未发生利润分配。针对“鲁韩路路面工程改造”答复“经初步调查没有找到相关原始票据。”2016年7月4日，白各庄村委会向平谷区政府出具《白各庄村委会关于村务公开情况的报告》，将公开的全部资料报区政府审阅。崔旺等6人认为白各庄村委会公布的材料中重点内容缺漏、不完全，存在用2002年至2005年财务代替2010年至2015年财务明细的情况，平谷区政府行使监督行为仅限于作出《责令公开村务通知》，没有履行对村务公开是否及时、真实进行调查核实的职责，向一审法院提起诉讼。
一审判决认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第二十三条规定，村民会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作；有权撤销或者变更村民委员会不适当的决定；有权撤销或者变更村民代表会议不适当的决定，村民会议可以授权村民代表会议审议村民委员会的年度工作报告，评议村民委员会成员的工作，撤销或者变更村民委员会不适当的决定。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项，法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度,村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。根据上述规定，村民委员会实行村务公开制度，应及时公布村务信息并保证公布信息的真实性，以保障村民的知情权、参与权和监督权。对于村民委员会不及时公布村务信息或者公布的信息不真实的，村民有权向乡镇人民政府或者县级以上人民政府及其有关主管部门反映来维护其合法权益。据此，崔旺等6人作为白各庄村村民，有权向县级人民政府反映该村村民委员会村务公开问题，平谷区政府则负有对村民反映的村民委员会村务公布事项进行调查核实，并在确认村民委员会存在不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的情况下责令其公开的职责。关于本案双方当事人所争议的平谷区政府是否按照《村民委员会组织法》的规定履行了调查核实职责的问题，平谷区政府认为，其收到崔旺等6人的《村务公开申请书》后，委派镇政府工作人员到白各庄村村委会与相关人员进行谈话，并作出《责令公开村务通知》，白各庄村委会在公布相关信息后向其进行了报告，已属履行了相关职责。对此，一审法院认为，《村民委员会组织法》已明确规定接到村民反映的县级人民政府负有调查核实的法定职责，调查核实的范围包括村民委员会是否及时公布应当公布的事项以及公布的事项是否真实。平谷区政府委派镇政府的工作人员在与白各庄村委会工作人员进行谈话中，工作人员对崔旺等6人申请公开项目进行了解释说明后，平谷区政府责令白各庄村在30日内公开相关村务，但村委会在公开村务过程中，针对《责令公开村务通知》中要求公开“村民承包的‘十亩鱼塘’和平谷大街十字路口‘苗圃’的拆迁补偿情况，”答复与村务无关、不属于村务公开范围；“针对‘村企合作’中你村分得的利润及支配情况”，答复白各庄村委会向裕发集团询问财务是否可以公开问题，裕发集团以裕发嘉瑞投资有限公司账目涉及商业秘密为由，不同意公开，且该公司认为目前相关工程项目正在实施过程中，未发生利润分配；“针对‘鲁韩路路面工程改造’”，答复经初步调查没有找到相关原始票据。平谷区政府在收悉上述财务公布报告后，未对白各庄村未全部履行《责令公开村务通知》的行为进行调查核实，未依法定职权对白各庄村民委员会是否及时、全面公开了崔旺等6人所提出的多个村务公开请求进行调查核实，显然属于未充分地履行前述法律规定中的法定职责。故平谷区政府关于其已履行职责的主张没有事实依据和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条之规定，判决平谷区政府在本判决生效之日起六十日内对崔旺等6人关于白各庄村务公布事项的申请继续进行调查核实并作出处理。
平谷区政府不服一审判决，向本院提起上诉。诉称，一、平谷区政府已履行了监督职责，一审法院认为其未尽到监督义务属于认定事实不清。平谷区政府收到崔旺等6人监督申请后，给予了高度重视，从调查核实、责令公开、监督公开过程、同步核对监督、事后要求提交报告等方面进行了监督，尽到了监督公开的职责。二、平谷区政府对崔旺等6人提出的九项公开申请逐一进行了调查、责令公开并进行了核对。在现行法律法规对于村务公开仅有《村民委员会组织法》第三十一条的泛泛规定，对于政府在监督村务公开过程中应如何履行义务、履行的程序、履行到何种程度方为尽到监督职责并无明确规定的情况下，平谷区政府已经在所能理解的法律涵盖范围内尽可能地履行了监督职责，不应被认定为未尽到监督义务。综上，请求撤销一审判决，驳回崔旺等6人的诉讼请求。
崔旺等6人答辩认为，平谷区政府没有正确理解在村务公开中其应当履行的法定职责的含义，仅仅做信息的传递者，不对真实性、完整性进行调查核实和监督督促。一审法院在判决认定分析中没有对崔旺等6人申请村务公开的第一项财务公开的重要性、完整性予以阐述。综上，请求驳回上诉，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
裁判分析过程
本院认为，《村民委员会组织法》第三十条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。该法第二十四条规定的事项包括：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。《村民委员会组织法》第三十一条规定，村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。《北京市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>的若干规定》（2012年修订）第二十九条第三款规定，村务公开不及时或者公开内容不真实的，村民有权向村民委员会提出质询，向村务监督委员会投诉，向乡、民族乡、镇人民政府，区、县人民政府及其有关主管部门反映。有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
根据上述规定，县级人民政府对村民委员会村务公开的及时性、全面性、真实性具有法定监督职责。向县级人民政府反映村民委员会在村务公开中存在的问题是村民的权利，县级人民政府应当依法履行职责进行调查核实并予以处理，对村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，县级人民政府应当责令依法公布。为保障村务公开制度立法目的实现，县级人民政府在监督村务公开中应当全面履行职责，不仅应当对村民反映的村务公开问题调查核实并作出依法公开有关村务的命令，也应当对其命令的实际执行情况是否达到法定要求进行监督。本案中，平谷区政府对村民反映的村务公开问题经调查向白各庄村委会作出《责令公开村务通知》，并对应当依法公开的村务内容予以列明。白各庄村委会在执行上述命令过程中虽采取了相应的村务公开措施并对相关执行情况向平谷区政府做了报告，但其中仍存在未予公开的情形。因此，平谷区政府虽作出通知责令白各庄村委会依法公开有关村务，但白各庄村委会是否已依法公布、村民反映的村务公开问题是否已解决仍需平谷区政府予以调查核实。一审法院认定平谷区政府未充分履行法定职责，判决平谷区政府继续进行调查核实并作出处理，具有事实和法律根据。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。平谷区政府的上诉请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京市平谷区人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 胡华峰
审 判 员 支小龙
代 理 审 判 员 周凯贺
二○一七年十二月二十七日
书 记 员 王雨桐