行政复议终止决定的适用与合法性审查范围｜北京行政裁判观察

裁判要旨

《北京市人民政府关于贯彻＜中华人民共和国行政复议法实施条例＞的意见》第二十三条规定，其他申请人对正在行政复议审理期间的同一具体行政行为又提出行政复议申请的，行政复议机构可以对在后的行政复议申请依法受理后中止审理。行政复议机关对在前的行政复议案件作出维持、撤销、变更或者确认违法的行政复议决定的，终止在后的行政复议案件审理，并告知该申请人对该具体行政行为的行政复议处理结果和救济权利。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：（2018）京01行终580号

当事人信息

上诉人（一审原告）白美香，女，1968年6月8日出生，汉族，住北京市西城区。

委托代理人朱进，北京市两高律师事务所律师。

委托代理人周子田，北京市两高律师事务所实习律师。

被上诉人（一审被告）北京市住房和城乡建设委员会，住所地北京市海淀区西四环中路16号院3号楼。

法定代表人徐贱云，主任。

委托代理人秦剑，北京市住房和城乡建设委员会工作人员。

委托代理人张浩，北京市华堂律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人白美香因行政复议终止决定行为一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初106号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2018年7月5日公开开庭审理了本案，上诉人白美香及其委托代理人朱进、周子田，被上诉人的委托代理人秦剑、张浩到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

一审法院经审理查明，2017年9月26日，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称市住建委）收到白美香提交的复议申请书及相关材料，请求撤销北京市西城区住房和城乡建设委员会（以下简称西城区住建委）作出的[2017]施[西]建字0008号《施工许可证》（以下简称8号施工许可证）。市住建委受理后于当日向复议被申请人西城区住建委邮寄送达复议答复通知书，西城区住建委于2017年10月9日收到该答复通知书，并于10月18日向市住建委提交行政复议答辩状及相关证据材料。市住建委经审查后认为，在白美香申请复议之前，其已受理其他申请人就8号施工许可证申请的行政复议，并于10月19日作出京建复字[2017]124号行政复议决定书（以下简称124号复议决定），决定维持了8号施工许可证。据此，市住建委针对白美香于11月21日作出京建复字[2017]167号行政复议终止决定书（以下简称被诉复议终止决定），依据《北京市人民政府关于贯彻＜中华人民共和国行政复议法实施条例＞的意见》（以下简称贯彻复议条例的意见）第二十三条的规定，决定对白美香申请的行政复议终止审理，并将124号复议决定向其送达。白美香对被诉复议终止决定不服，遂向一审法院提起诉讼。

另查，市住建委作出124号复议决定，系针对张久全不服8号施工许可证所提的行政复议申请作出的。

一审法院经审理判决认为，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市住建委作为西城区住建委的上一级主管部门，针对白美香提起的行政复议申请，依法具有行政复议权。

依据贯彻复议条例的意见第二十三条的规定，其他申请人对正在行政复议审理期间的同一具体行政行为又提出行政复议申请的，行政复议机构可以对后的行政复议申请依法受理后中止审理。行政复议机关对在前的行政复议案件作出维持、撤销、变更或者确认违法的行政复议决定的，终止在后的行政复议案件审理，并告知该申请人对该具体行政行为的行政复议处理结果和救济权利。本案中，白美香复议请求针对的是西城区住建委作出的8号施工许可证。根据已查明事实，该施工许可证已由其他申请人在前向市住建委申请行政复议，市住建委作出124号复议决定维持了该施工许可证。因此，市住建委依据上述规定对白美香申请的行政复议作出终止审理的被诉复议终止决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律规范恰当。同时，市住建委依据行政复议法的相关规定对白美香申请的行政复议履行了受理、审查、决定并送达的程序，其行为程序合法。故，白美香的诉讼请求缺乏事实和法律依据，一审法院未予支持。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回白美香的诉讼请求。

白美香不服，向本院提出上诉，其主要上诉理由如下：其为北京市西城区宣外大街椿树后青厂甲X号房屋的居住和使用人，该房屋处于庄胜二期危改项目中。在上诉人未与拆迁方就补偿事宜达成一致的情况下，北京信达置业有限公司（以下简称信达公司）即向西城区住建委申请办理施工许可证。西城区住建委在信达公司未满足建设用地施工条件的情况下，即于2017年2月16日核发8号施工许可证。西城区住建委违法核发施工许可证的行为严重侵害了白美香的权益，一审法院对被诉复议决定认定事实有误、程序适用不当。8号施工许可证违法发放。根据《中华人民共和国建筑法》第八条第三项、《北京市建筑工程施工许可办法》第六条第三项、第十条第三款及《北京市建设工程施工许可现场踏勘工作管理办法》第八条第二项规定，拆迁已完成方可发放施工许可证。但西城区住建委发放8号施工许可证时，白美香位于拆迁范围内的北京市西城区宣外大街椿树后青厂甲X号房屋仍未被拆除，且根据西房管复字[2017]第136号《北京市西城区房屋管理局政府信息公开申请答复书》描述，拆迁人信达公司未向北京市西城区房屋管理局申请办理拆迁结案手续；根据《北京市建设委员会工程现场踏勘情况记录表》，“地块内有一处居民未搬迁”。因此，拆迁进度明显不符合施工许可证的发放要求。白美香就8号施工许可证提出复议申请的事实与理由不同于其他复议申请人张久全的复议申请，市住建委应重新审核。本案白美香与其他申请人房屋所处位置不同，且作为拆迁范围内唯一的房屋未被拆除的居住使用人，其事实情况及利益相关程度显然不同于其他申请人，市住建委应慎重考量此事实情况、至现场及相关单位调取充足事实材料并重新作出复议决定。一审判决对白美香提交的证据关联性认定错误，进而未认可上诉人提交的任何证据。但事实上，白美香提交的大部分证据（被拆除房屋现场图、现场踏勘图、证人证言等）均与本案具有关联性，足以支撑上诉人的诉讼请求。一审法院对白美香提交的证据一概不予认可的做法严重侵害其诉讼权利。综上，请求撤销一审判决，撤销被诉复议终止决定，一审、二审诉讼费由市住建委承担。

市住建委同意一审判决并请求予以维持。

在一审法院指定的证据交换期内，白美香向一审法院提交了如下证据：1.西城区椿树后青厂胡同甲X号照片及后青厂胡同照片；2.被诉复议终止决定；3.建设工程规划许可证附件及附图；4.涉案地块平面图及测绘图；5.《关于庄胜二期A-G地块危改项目拆迁相关情况的说明》、西房管复字[2017]第136号政府信息公开申请答复书及相关拆迁结案表；6.工程现场踏勘情况记录表及踏勘图；7.8号施工许可证；8.查询结果；9.踏勘图对照图片；10.张久全及庄胜老总录音材料；11.受案回执、报警证明及承诺书；12.离婚协议书及民事调解书；13.身份证明，以上证据证明白美香房屋位于8号施工许可证所涉及的地块范围内，该许可证是违法违规发放的。同时，白美香提交《北京市建设工程施工许可现场踏勘工作管理办法》作为支持其诉讼请求的法律规范依据。

在法定举证期限内，市住建委向一审法院提交了如下证据：1.行政复议申请书、白美香身份证复印件、信息公开申请答复告知书及附件，证明白美香针对8号施工许可证向市住建委提出行政复议申请；2.行政复议接待笔录、行政复议申请收件回执、行政复议申请受理审批表、行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答辩状，以上证据证明市住建委依法受理了白美香的复议申请，要求西城区住建委提供书面答复，西城区住建委提交书面答复及证据材料；3.行政复议终止决定书审批表、被诉复议决定、送达回证、快递单及查询结果，证明市住建委依法作出被诉复议终止决定，并将该决定送达白美香和西城区住建委；4.124号复议决定，证明张久全在白美香申请行政复议前，已对8号施工许可证向市住建委提起行政复议，市住建委已作出复议决定。同时，市住建委当庭出示了行政复议法、贯彻复议条例的意见、《北京市建筑工程施工许可办法》、《关于进一步规范市、区（县）两级建筑工程招标投标监督和施工许可管理的通知》作为其作出被诉复议终止决定的法律规范依据。

上述证据已随案卷全部移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：市住建委提交的证据3中的被诉复议终止决定系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；其余证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，一审法院予以采信。白美香提交的证据2中的被诉复议决定系本案被诉具体行政行为，不能作为证据使用；其余证据与本案不具有关联性，一审法院未予采纳。

经审查，本院同意一审法院对上述证据的认证意见，对一审法院查明的案件事实本院亦予以确认。

裁判分析过程

本院认为，贯彻复议条例的意见第二十三条规定，其他申请人对正在行政复议审理期间的同一具体行政行为又提出行政复议申请的，行政复议机构可以对在后的行政复议申请依法受理后中止审理。行政复议机关对在前的行政复议案件作出维持、撤销、变更或者确认违法的行政复议决定的，终止在后的行政复议案件审理，并告知该申请人对该具体行政行为的行政复议处理结果和救济权利。

本案中，白美香向市住建委提出复议申请，请求撤销8号施工许可证。根据已查明事实，在白美香申请本次复议时，市住建委已先行受理了其他申请人张久全针对8号施工许可证提出的复议申请，并经审查作出124号复议决定，维持了该施工许可证。因此，市住建委已经对8号施工许可证的合法性进行了审查。在此情况下，其依据贯彻复议条例的意见第二十三条，决定终止审理白美香针对同一行政行为提出的行政复议申请，并将124号复议决定一并送达白美香，该做法并无不当。且市住建委收到涉案行政复议申请后已履行了相关程序，作出被诉复议终止决定的程序合法。此外，白美香提出的关于8号施工许可证违法的相关事实主张，不属于本案行政复议终止决定的合法性审查范围。故白美香针对8号施工许可证违法发放的上诉理由，本院不予以评述。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院应予维持。白美香的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人白美香负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　梁　菲
审　　判　　员　　　王　贺
审　　判　　员　　　王　阳

二〇一八年七月二十四日

法　官　助　理　　　林昱彤
书　　记　　员　　　牛　捷