食品药品监管部门应对协查办理期限作出合法合理的判断｜北京行政裁判观察

裁判要旨

食品药品案件中的协查是食品药品监管部门在办案过程中，对案件中需要查明却又超出管辖范围的相对人及行为，需要其他食品药品监管部门提供必要的调查协助。考虑到案件协查期间不计入办案期限的相关规定，为了保证食品药品监督行政执法准确、高效进行，协查提出单位在规定时间内未收到复函的情况下，应当直接向承办单位进行查询，或者向承办单位的上一级食品药品监督管理部门进行反映和督办。食品药品监管部门在行政执法过程中，应对协查办理期限作出合法合理的判断，采取相应措施，依法准确、高效的履行食品药品行政监督管理职能。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市西城区人民法院行政判决书

案号：（2018）京0102行初68号

当事人信息

原告周悟权，男，1977年6月20日出生，汉族，无业，住北京市石景山区。

被告北京市西城区食品药品监督管理局，住所地北京市西城区太平桥大街107号6层。

法定代表人闫学会，局长。

负责人王立勇，北京市西城区食品药品监督管理局稽查大队大队长。

委托代理人周新，北京市西城区食品药品监督管理局干部。

委托代理人尹建林，北京市慧学律师事务所律师。

被告北京市食品药品监督管理局，住所地北京市西城区枣林前街70号中环大厦A座。

法定代表人徐志军，局长。

委托代理人李明扬，北京市食品药品监督管理局干部。

委托代理人赵伟，北京炜衡律师事务所律师。

诉讼记录

原告周悟权诉被告北京市西城区食品药品监督管理局（以下简称西城食药局）未履行法定职责及被告北京市食品药品监督管理局（以下简称市食药局）所作行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2018年4月10日公开开庭审理了本案。原告周悟权，被告西城食药局负责人王立勇及委托代理人周新、尹建林，被告市食药局委托代理人李明扬、赵伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

原告周悟权诉称，2016年12月18日，周悟权通过邮寄挂号信的方式向西城食药局举报汤本味（广安门店）在其销售的食品中添加当归中药材物质违法。西城食药局于2016年12月19日收到举报材料。2017年10月21日，因西城食药局长期不履行法定职责，周悟权向市食药局申请行政复议。2017年12月22日，市食药局作出京食药监复决字[2017]468号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），驳回周悟权的复议申请。周悟权认为，因被投诉举报商家在其销售的商品中违法添加中药材物质，根据举报材料，西城食药局应当在60个工作日内办结完毕。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条以及《食品药品案件协查管理规定》的规定，西城食药局延期办理不符合法定条件，发送协查函违法。市食药局作出的被诉复议决定违法。综上，请求法院确认西城食药局办理案件超过法定期限行为违法，责令其在30个工作日内将办理结果告知举报人，撤销被诉复议决定，诉讼费用由二被告承担。

周悟权在举证期限内向本院提交并出示了如下证据材料：1、举报信、结账单及照片4张；2、举报办理告知书100029号；3、行政复议申请书；4、邮寄凭证；5、被诉复议决定书;6、京食药监复决字[2017]184号《行政复议决定书》

西城食药局、市食药局对周悟权提交的证据材料1没有异议，对证据材料2-5的真实性认可，对证明目的不认可，对证据材料6的关联性不认可。

被告西城食药局辩称，2016年12月19日，西城食药局收到周悟权举报北京汤本味江西瓦罐汤（广安门店）在“当归乌鸡汤”中违法使用“当归”的材料。西城食药局于2016年12月21日进行了受理并立案。2016年12月27日，西城食药局执法人员对被举报单位经营场所进行现场检查，未发现该店销售“当归乌鸡汤”。根据周悟权提供的举报材料和西城食药局的调查，西城食药局初步确认被举报单位确实经营过当归乌鸡汤。被举报单位是北京汤本味餐饮管理有限公司（以下简称汤本味公司）的加盟店，其使用的当归原材料是汤本味公司统一配送的。该公司称，当归系从江西省南昌市新建县溪霞镇溪霞村中义自然村10号村民陈雪娇出购买，并统一调拨给各加盟店。2017年3月17日，西城食药局向南昌市食品药品监督管理局发送《关于协查北京汤本味餐饮有限公司当归货源的函》。2017年5月25日，西城食药局收到复函。由于汤本味公司向加盟店配送的当归与陈雪娇向其销售的当归存在一定差异，2017年6月27日，西城食药局向海淀食药局发送《关于协查北京汤本味餐饮有限公司配送当归货源的函》，同时将办理情况书面告知周悟权。西城食药局认为，根据国家食品药品监督管理总局《关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》的规定，西城食药局办理本案时，需要查明涉及的当归进货渠道以及被举报单位使用的当归与配送单位提供的当归是否一致，据此向相关单位发出协查函是必要的，协查时间依法应当从办案期限中扣除。因此，西城食药局减除两次发函的期间，实际办案工作日并未超过法定期间，周悟权的诉讼请求缺乏法律依据，请求法院判决驳回周悟权的诉讼请求。

在法定答辩期限内，西城食药局向本院提交了如下证据材料并当庭出示：

1、案件来源登记表；2、举报信及举报材料；3、立案审批表；4、现场检查笔录；5、北京麻辣新秀餐饮有限责任公司提交的资质证明文件；6、案件承办人变更审批表；7、询问调查笔录（2017年3月13日）；8、西城食药局向南昌市食品药品监督管理局发送的《关于协查北京汤本味餐饮管理有限责任公司当归货源的函》（2017年3月17日）；9、举报办理告知书（2017年3月17日）；10、询问调查笔录（2017年4月12日）；11、配送单位资质和供货情况证明；12、南昌市新建区市场和质量监督管理局的回函及邮寄凭证；13、案件延期审批表；14、举报办理告知书（2017年5月26日）；15、询问调查笔录（2017年6月13日）及《说明》；16、西城食药局向海淀食药局发送的《关于协查北京汤本味餐饮管理有限公司配送当归货源的函》及邮寄凭证；17、举报办理告知书（2017年6月27日）及邮寄凭证。

周悟权质证称，对西城食药局提交的证据材料1-7、10均予以认可；对证据材料8的真实性、合法性不予认可；对证据材料9、11-17的真实性没有异议，不认可其证明目的，认为西城食药局没有履行法定职责，违法发函，现场调查只是走过场。

市食药局对西城食药局提交的上述证据材料没有异议。

被告市食药局辩称，市食药局于2017年10月24日收到周悟权的行政复议申请。2017年10月26日，向西城食药局邮寄发送《行政复议答复通知书》。2017年11月7日，西城食药局向市食药局提交行政复议答复书及相关证据、依据材料。2017年12月22日，市食药局作出被诉复议决定并依法向周悟权、西城食药局邮寄送达。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），市食药局认为，西城食药局依法履行了延期手续，截至其提交复议答复之日，尚未收到海淀食药局回函，周悟权投诉举报案件尚在办理过程中，未超过法定办理期限，西城食药局已依法履行了相应的法定职责。考虑到本次投诉案件涉及的食品原料具有较大争议，相关规范之间存在一定冲突，具有协查、论证的必要性，因此，市食药局作出驳回周悟权的行政复议申请。被诉复议决定事实清楚、程序合法，依法履行了法定职责，请求法院依法驳回周悟权的诉讼请求。

在法定答辩期限内，市食药局向本院提交了如下证据材料并当庭出示：

1、行政复议申请书；2、行政复议申请材料的邮寄查询单和文件签收登记单；3、《行政复议答复通知书》及邮寄凭证、邮寄查询单；4、行政复议答复书；5、行政复议决定书邮寄凭证。

周悟权、西城食药局对市食药局提交的上述证据材料没有异议。

依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据进行评议后认为：

周悟权提交的证据材料5为被诉复议决定，不作为本案认定事实的证据，其提交的证据材料1-4可以证明其进行本案举报事项的事实，具有关联性，本院予以认可；其提交的证据材料6与本案举报事实缺乏关联性，本院不予采纳。西城食药局、市食药局提交的证据材料与本案具有关联性，可以证明调查处理的相关事实，本院予以认可。

通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：

2016年12月19日，西城食药局收到周悟权举报北京汤本味江西瓦罐汤（广安门店）在“当归乌鸡汤”中违法使用“当归”的材料。2016年12月21日，西城食药局对周悟权的举报进行了受理并立案。2016年12月27日，西城食药局对被举报单位经营场所进行现场检查，并调取相关材料。2017年3月13日，西城食药局对被举报单位进行询问调查。2017年3月17日，西城食药局向南昌市食品药品监督管理局发送《关于协查北京汤本味餐饮有限公司当归货源的函》。2017年4月12日，西城食药局对被举报单位进行询问调查并调取相关材料。2017年5月25日，西城食药局收到复函。2017年5月26日，西城食药局对案件办理进行了延期，并于当日将延期情况向周悟权作出《举报办理告知书》并邮寄送达。2017年6月13日，西城食药局对被举报单位进行询问调查并调取相关材料。2017年6月27日，西城食药局向海淀食药局发送《关于协查北京汤本味餐饮有限公司配送当归货源的函》，同时将办理情况书面告知周悟权。2017年10月24日，市食药局收到周悟权的行政复议申请。2017年10月26日，向西城食药局邮寄发送《行政复议答复通知书》。2017年11月7日，西城食药局向市食药局提交行政复议答复书及相关证据、依据材料。2017年12月22日，市食药局作出被诉复议决定并依法向周悟权、西城食药局邮寄送达。周悟权不服，向本院提起行政诉讼。

裁判分析过程

本院认为：根据《食品安全法》第六条的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。西城食药局对本辖区内的处于流通环节的食品安全负有监管职责。根据《行政复议法》之规定，市食药局作为西城食药局的上级行政机关，具有对下级机关作出的行政行为作出复议审查的职责。

关于周悟权认为西城食药局超过法定期限，未依法履职的诉讼主张，本案中，西城食药局接到周悟权的举报后，对被举报商家销售的被举报商品进行调查，查验了销售许可等相关资质，确认了其销售过被举报商品的事实。考虑到案件涉及非药品经营单位销售中药材料的相关调查情况，根据国家食品药品监管管理总局《关于非药品经营单位销售中药材有关问题的复函》的规定，西城食药局认为应当查明本案涉及的中药材“当归”的进货渠道、被举报单位销售的被举报商品中添加使用的中药材“当归”与配送单位汤本味公司提供的中药材“当归”是否一致，通过现场调查及对相关当事人的询问调查，西城食药局分别向供货商所在地以及配送单位所在地的食药监督管理机关发送协查函，从而确认涉案商品的进货来源渠道以及配送、使用情况等相关事实。《食品药品投诉举报管理办法》第二十条规定，其他部门协助调查所需时间不计算在投诉举报办理期限内，本院认为，本案中，西城食药局向相关单位发送协查函，符合案件调查实际情况，未违反相关办理期限的规定。据此，周悟权的该项主张，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。

西城食药局收到周悟权举报材料后，及时受理立案，通过现场检查调取了被举报单位的营业执照、相关许可资质等材料，并就涉案商品中药材“当归”的进货、配送及添加使用情况向相关单位进行了发函协查，依法履行了调查询问，告知、延长办理期限，送达等程序，其履职程序并不无当，本院予以支持。市食药局作出的被诉复议决定对涉案举报的办理情况进行全面审查，事实清楚、程序合法。本院亦予以支持。

需要指出的是，本院认为，食品药品案件中的协查是食品药品监管部门在办案过程中，对案件中需要查明却又超出管辖范围的相对人及行为，需要其他食品药品监管部门提供必要的调查协助。考虑到案件协查期间不计入办案期限的相关规定，为了保证食品药品监督行政执法准确、高效进行，协查提出单位在规定时间内未收到复函的情况下，应当直接向承办单位进行查询，或者向承办单位的上一级食品药品监督管理部门进行反映和督办。结合本案，西城食药局及市食药局应在本案后续的行政执法过程中，对协查办理期限作出合法合理的判断，采取相应措施，依法准确、高效的履行食品药品行政监督管理职能。

综上，周悟权确认西城食药局行政不作为违法以及撤销市食药局作出的被诉复议决定的诉讼理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告周悟权的诉讼请求。

案件受理费五十元，由原告周悟权负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。

审　  判　  长　　　万凌寒
人 民 陪 审 员　　　王培发
人 民 陪 审 员　　　肖春菓

二○一八年六月十九日

书　  记　  员　　　王　震