行政诉讼附带审查规范性文件典型案例：大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案｜北京行政裁判观察

今天推送的是最高人民法院于10月30日发布的行政诉讼附带审查规范性文件典型案例之四——大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案的一审行政判决书。

典型意义

修改后的行政诉讼法第五十三条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件请求附带审查的权利。第六十四条规定人民法院经审查认为规范性文件不合法的，规范性文件不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四十九条规定，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。本案中，案涉《通则》3.2项规定：预包装食品营养标签应使用中文。如同时使用外文标示的，其内容应当与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。本案的裁判理由部分从立法目的、上位法的具体法律规定等角度详细阐明了《通则》3.2项合法，应当在本案中作为法律依据予以适用的理由。二审法院更是将案件的争议焦点固定在《通则》3.2项的法律适用方面，通过对《通则》3.2项合法性的确认、《通则》3.2项应作为本案的法律适用依据、大昌公司的行为构成对《通则》3.2项的违反这三个焦点问题的深入说理，有理有据的驳回了大昌公司的主张。通过这一案件中规范性文件的附带审查，确保原《食品安全法》保障公众食品安全和身体健康立法宗旨的进一步落实。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市丰台区人民法院行政判决书

案号：(2015)丰行初字第443号

当事人信息

原告大昌三昶（上海）商贸有限公司，住所地上海市闸北区梅园路。

法定代表人赵广林，董事长。 

委托代理人王志和，北京赛尔律师事务所律师。

被告北京市丰台区食品药品监督管理局，住所地北京市丰台区科学城海鹰路1号院3号楼。

法定代表人李云鸿，局长。 

委托代理人张琳，女，北京市丰台区食品药品监督管理局干部。 

委托代理人常晶齐，北京市常鸿律师事务所律师。

诉讼记录

原告大昌三昶（上海）商贸有限公司（以下简称大昌三昶公司）不服被告北京市丰台区食品药品监督管理局（以下简称丰台食药局）作出的行政处罚决定一并要求对规范性文件进行审查，于2015年11月12日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2015年11月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条之规定，通知利害关系人华糖洋华堂商业有限公司华堂商场丰台北路店（以下简称华堂丰北路店）作为第三人参加诉讼，华堂丰北路店表示放弃作为第三人参加诉讼的权利。本院依法组成合议庭，于2015年12月10日公开开庭审理了本案。原告大昌三昶公司的委托代理人王志和，被告丰台食药局的委托代理人张琳、常晶齐，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2015年5月11日，丰台食药局对华堂丰北路店作出（京丰）食药监食罚[2015]270020号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定书），认定华堂丰北路店2014年10月1日至2014年11月28日期间经营生产日期2014年8月22日预包装食品“吉百利特浓巧克力饼干条”为经营标签内容不符合食品安全标准规定的食品的行为。该批次产品的营养成分表中的中英数值不一致，该产品包装上英文营养成分表中每100克(PerlO0g)产品含量中能量(Energy)的数值标注为2103kJ；脂肪（Fat）的数值标注为24.8g;碳水化合物( Carbohydrate)的数值标注为62.7g;蛋白质(Protein)的数值标注为6.7g；钠(Salt)的数值标注为0.5g。中文成分表中每100g产品的含量中能量的数值标注为2117kJ；脂肪的数值标注为24.0g;碳水化合物的数值标注为65.8g；蛋白质的数值标注为6.5g；钠的数值标注为175mg。华堂丰北路店已将该批次产品剩余产品下架并销毁，没有库存，其销售不符合预包装食品营养标签通则规定的食品与销售其他的合格产品使用的是共同的工具设备等物品，无法区分，在违法经营期间违法所得为153.6 元，货值金额为621.6元。华堂丰北路店积极配合调查，主动采取改正措施,货值金额不足一万元，也未造成严重后果。华堂丰北路店经营上述食品营养成分表中的中英文数值不一致，不符合GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》3.2的规定，属于经营标签标注不符合食品安全标准规定的食品行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日施行，以下简称原《食品安全法》）第四十二条第一款第（九）项的规定。依据原《食品安全法》第八十六条第一款第（二）项的规定，决定给予华堂丰北路店没收违法所得153.6元，罚款8000元的行政处罚。

大昌三昶公司请求一并审查的规范性文件为GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（以下简称《通则》）3.2项的规定，内容为：预包装食品营养标签应使用中文。如同时使用外文标示的，其内容应当与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。

原告大昌三昶公司诉称，2015年5月11日，被告对华堂丰北路店作出被诉处罚决定书，认定华堂丰北路店销售的进口预包装食品“吉百利特浓巧克力饼干条”标签中英文营养成分表数值不一致，予以没收违法所得153.6元，罚款8000元。涉案产品进口商为原告，涉案产品中文标签由原告制作并粘贴到商品上，被诉处罚决定书即认定为中文标签标示错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。被诉处罚决定书认定原告张贴的中文标签违背食品安全标准，处罚结果对涉案产品的进口和销售产生严重的负面影响，故被诉处罚决定书与原告有实质的利害关系。被告作出被诉处罚决定书法律适用有误。《通则》违背了原《食品安全法》的立法目的，超越了食品安全的适用范围以及食品安全的定义范畴。食品营养成分要求作为食品安全标准的内容仅仅在于专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的要求。本案所涉产品为普通食品，因此《通则》并不适用于本案。原告认为，被诉处罚决定书事实认定、法律适用及处罚程序均违法，特提起行政诉讼，请求撤销被告作出的（京丰）食药监食罚[2015]270020号《行政处罚决定书》，依法审查GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》3.2项，本案诉讼费由被告承担。

原告提交并在庭审中出示以下证据：1、被诉处罚决定书，2、行政处罚缴款书(收据)，3、产品外包装照片五张，证据1至3证明原告为本案适格诉讼主体；4、入境货物检验检疫证明，证明涉案产品经过检验检疫，符合食品安全标准，被告作出被诉处罚决定书不当。

被告丰台食药局辩称，被告于2015年1月接到投诉，称华堂丰北路店销售的生产日期为2014年8月22日的预包装食品“吉百利特浓巧克力饼干条”标签中英文营养成分表数值不一致。被告于2015年2月2日对华堂丰北路店进行检查，并制作现场检查笔录，发现存在违法行为即于2015年2月9日立案。2015年4月17日，被告对华堂丰北路店的委托人进行了询问，并收集了相关违法事实证据。2015年4月22日，本案调查终结。

经调查发现，华堂丰北路店于2014年10月1日至2014年11月28日期间经营了预包装食品“吉百利特浓巧克力饼干条”，该批次产品的营养成分表中的中英数值不一致。该产品包装上英文营养成分表中每100克（Per100g）产品含量中能量（Energy）的数值标注为2103kJ，脂肪（Fat）的数值标注为24.8g，碳水化合物（Carbohydrate）的数值标注为62.7g，蛋白质（Protein）的数值标注为6.7g，钠（Salt）的数值标注为0.5g；相对应的中文成分表中每100g产品含量中能量的数值标注为2117kJ，脂肪的数值标注为24.0g，碳水化合物的数值标注为65.8g，蛋白质的数值标注为6.5g，钠的数值标注为175mg。华堂丰北路店销售的“吉百利特浓巧克力饼干条”中的标签内容不符合《通则》3.2项的规定。其共购进上述批次食品30盒，进货价为每盒19.50元，销售价为每盒25.9元，共销售24盒，剩余产品已下架并销毁，没有库存，可认定华堂丰北路店经营该产品违法所得为153.6元，货值金额为621.6元。华堂丰北路店销售涉案产品与销售其他合格产品使用了共同的工具设备等物品，事实上无法实现区分。在被告调查执法过程中，华堂丰北路店积极配合调查，于2014年11月28日主动采取了销毁违法产品等改正措施，并未造成严重后果。华堂丰北路店经营不符合食品安全国家标准预包装食品营养标签的行为违反了原《食品安全法》第四十二条第一款第（九）项的规定，应按照原《食品安全法》第八十六条第（二）项的规定处罚。本案经过合议于2015年4月27日向华堂丰北路店送达行政处罚事先告知书，并于2015年4月29日听取了华堂丰北路店的陈述申辩。2015年5月11日，经审批，被告作出被诉处罚决定书并同行政处罚缴款书、责令改正通知书送达华堂丰北路店。被告于2015年5月13日进行了现场复查，发现华堂丰北路店已停止经营违法产品。2015年5月26日，本案结案。2015年7月15日，被告依法向原告所在地的上海市闸北区市场监督管理局移送案件线索。综上所述，被诉处罚决定书事实清楚，法律适用正确，程序合法，兼顾了行政处罚的合法性与合理性，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告在法定时限内提交并在庭审中出示以下证据，证明被诉行政行为的合法性：1、举报登记表两份；2、购物小票；3、涉案产品外包装照片五张；4、案件来源登记表；5、2015年2月2日对华堂丰北路店的现场检查笔录；6、立案审批表；7、华堂丰北路店营业执照、组织机构代码证、食品流通许可证；8、刘×1身份证、授权委托书及赵×身份证；9、2015年4月17日对赵×的询问调查笔录；10、华堂丰北路店出具的进货台帐、问题产品处理工作记录、情况说明；11、大昌三昶公司企业法人营业执照、食品流通许可证；12、入境货物检验检疫证明；13、案件调查终结报告；14、案件合议记录；15、行政处罚事先告知书及送达回执；16、陈述申辩笔录；17、行政处罚决定审批表；18、被诉处罚决定书、行政处罚缴款书及送达回执；19、责令改正通知书及送达回执；20、2015年5月13日对华堂丰北路店的现场检查笔录；21、行政处罚结案报告；22、《关于告知刘×2对于吉百利特浓巧克力饼干条食品标签标注举报的函》及EMS快递单。被告以GB/Z21922-2008《食品营养成分基本术语》，《通则》3.2项，原《食品安全法》第四十二条第一款第（九）项、第八十六条第（二）项，《中华人民共和国行政处罚法》，《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》作为法律依据。

上述证据经过庭审质证，本院认为，原告的证据1至3与被告的证据，具备真实性、合法性及与本案的关联性，证明目的成立，予以采信；原告的证据4，证明目的不能成立，不予采用。

经审理查明，2015年1月，刘×2通过“12331”投诉北京市丰台区丰台北路×号华堂商场一层超市销售的进口食品吉百利巧克力饼干中英文营养成分表数值不一致，要求进行调查，并提供了购物小票及涉案产品外包装。购物小票显示其于2014年11月28日在华堂丰北路店购买了涉案产品；产品外包装显示涉案产品为“吉百利特浓巧克力饼干条”，生产日期为2014年8月22日，中国经销商为大昌三昶公司，英文营养成分表中每100克（Per100g）产品含量中能量（Energy）的数值标注为2103kJ，脂肪（Fat）的数值标注为24.8g，碳水化合物（Carbohydrate）的数值标注为62.7g，蛋白质（Protein）的数值标注为6.7g，钠（Salt）的数值标注为0.5g；相对应的中文成分表中每100g产品含量中能量的数值标注为2117kJ，脂肪的数值标注为24.0g，碳水化合物的数值标注为65.8g，蛋白质的数值标注为6.5g，钠的数值标注为175mg。2015年2月2日，丰台食药局对华堂丰北路店进行现场检查，华堂丰北路店出示了食品流通许可证、涉案产品进货台账，销售区内未发现“吉百利特浓巧克力饼干条”，库房内无库存。2015年2月9日，丰台食药局对该投诉予以立案。2015年4月17日，丰台食药局对华堂丰北路店的委托代理人赵×进行询问调查，赵×称涉案产品系从华堂丰北路店购买，购物小票上单价为25.90元的“吉百利饼干条”即生产日期为2014年8月22日的预包装食品“吉百利特浓巧克力饼干条”，华堂丰北路店于2014年10月1日从大昌三昶公司购进该产品30盒，进货价格为每盒19.50元，共销售24盒。涉案产品营养成分表中的中英数值不一致，其已于2014年11月28日停止销售该产品，将剩余产品下架并销毁，经营涉案产品的货架与其他商品共用，无法区分。华堂丰北路店向被告提交了授权委托书、刘×1及赵×身份证、营业执照、组织机构代码证、问题产品处理工作记录、情况说明、入境货物检验检疫证明等材料。2015年4月27日，丰台食药局向华堂丰北路店送达《行政处罚事先告知书》。2015年4月29日，丰台食药局制作陈述申辩笔录，华堂丰北路店未提出陈述申辩。2015年5月11日，丰台食药局作出被诉处罚决定书及责令改正通知书并送达华堂丰北路店，被诉处罚决定书内容如前所述。2015年6月29日，丰台食药局向上海市闸北区市场监督管理局作出《关于告知刘×2对于吉百利特浓巧克力饼干条食品标签标注举报的函》。大昌三昶公司对被诉处罚决定书不服，遂直接提起本诉讼。

裁判分析过程

本院认为，原《食品安全法》第八十条规定，县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。据此，丰台食药局具有对涉案问题进行查处的法定职责。

原《食品安全法》第六十六条规定，进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。第四十二条规定，预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。第八十六条规定，违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂。《通则》3.2项规定，预包装食品营养标签应使用中文。如同时使用外文标示的，其内容应当与中文相对应，外文字号不得大于中文字号。

关于《通则》3.2项能否作为被诉处罚决定书依据的问题：原《食品安全法》第一条规定，为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法。第二十条规定，食品安全标准应当包括下列内容：（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求。第二十一条规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。《通则》系由原中华人民共和国卫生部根据原《食品安全法》2011年制定公布并于2013年实施，具有上位法依据，制定主体适格。《通则》的制定符合原《食品安全法》保障公众身体健康的立法目的，并为现行有效的食品安全国家标准的内容之一，其3.2项与相关法律、法规、规章并不抵触，被告作为被诉处罚决定书的依据并无不妥。

本案中，丰台食药局接到案外人投诉后，在履行了调查、告知、送达等程序的基础上，根据违法情节作出被诉处罚决定书，并无不当。被诉处罚决定书认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，处罚适当。大昌三昶公司主张被诉处罚决定书不当的理由不能成立，其诉讼请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告大昌三昶（上海）商贸有限公司的诉讼请求。

案件受理费五十元，由原告大昌三昶（上海）商贸有限公司负担（已交纳）。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费五十元，上诉于北京市第二中级人民法院。

审   判    长   郑文静

代理审判员   任娟娟

代理审判员    康   莉

二Ｏ一六年五月九日

书   记    员   王培松