行政监督检查情况通报的可诉性｜北京行政裁判观察

裁判要旨

1.从通报及附件中列明的在检查中发现被检查对象存在问题的详细程度、处理建议的具体性、权威性、通报公布的范围以及后续的实际处理等方面考察，难以排除通报对被检查对象权利义务可能产生的实际影响，故通报应当具备可诉性。

2.对于产品质量监督检查领域行政委托中受委托组织的条件，法律法规中并无明确规定。国家质检总局委托行业协会及两家电网公司相关部门会同地方质检部门开展监督行动，主要目的在于利用行业、技术及地方优势，并不违反法律禁止性规定。且该委托关系中，质检行政机关依然起主导作用，行业协会及电网公司仅辅助行政机关参与监督检查，并非受托行使行政职权，直接实施行政行为，相关技术检查结论亦均需经国家质检总局最终审核确认，法律后果由国家质检总局承担。

3.在尚未制定国家标准、行业标准的领域，以供应商资质能力核实标准作为对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品质量管理、质量诚信监督检查行为及通报的依据，并无不当。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市高级人民法院行政判决书

案号：（2017）京行终3455号

当事人信息

上诉人（一审原告）北京天威瑞恒电气有限责任公司，住所地北京市怀柔区雁栖经济开发区河西二路2号。

法定代表人王欢，董事长。

委托代理人王碧青，北京金诚同达律师事务所律师。

委托代理人尚婉婷，北京金诚同达律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）国家市场监督管理总局，住所地北京市西城区三里河东路8号。

法定代表人张茅，局长。

委托代理人秦树桐，国家市场监督管理总局工作人员。

委托代理人齐红玲，北京市金台律师事务所律师。

一审第三人国家电网公司，住所地北京市西城区西长安街86号。

法定代表人舒印彪，董事长。

委托代理人孟丽娜，北京市康达律师事务所律师。

委托代理人武兰民，国家电网公司工作人员。

一审第三人中国南方电网有限责任公司，住所地广东省广州市罗岗区科学城科翔路11号。

法定代表人李庆奎，董事长。

委托代理人王春平，广东广信君达律师事务所律师。

委托代理人黎月梅，广东广信君达律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人北京天威瑞恒电气有限责任公司（以下简称天威公司）因行政通报及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）（2016）京01行初1153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2017年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人天威公司的法定代表人王欢及其委托代理人王碧青、尚婉婷，被上诉人国家市场监督管理总局的委托代理人秦树桐、齐红玲，一审第三人国家电网公司的委托代理人孟丽娜、武兰民，一审第三人中国南方电网有限责任公司（以下简称南方电网公司）的委托代理人王春平、黎月梅到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

案件基本情况

2016年6月6日，中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局，本案二审期间，因国务院机构改革，不再保留国家质检总局，相关职责由新组建的国家市场监督管理总局行使）作出质检办监函〔2016〕735号《关于电网设备材料质量监督行动有关工作情况的通报》（以下简称被诉通报），该通报的主要内容为：“为保障电网设备材料质量安全，国家质检总局组织中国水利电力质量管理协会（全国电力设备质量管理工作网）会同国家电网公司、南方电网公司、有关省质量技术监督局针对35kv及以下电压等级的电网设备材料开展了专项质量监督行动。自2015年9月起，共检查国家电网公司、南方电网公司中标设备制造企业68家以及为中标企业出具型式试验报告的检验机构8家。在监督检查中，共发现43家制造企业、2家检验机构存在不同程度的问题。现将发现的问题和处理意见建议通报如下：一、发现的问题（一）电力设备制造企业存在的问题。……2.……北京天威瑞恒电气有限责任公司……等6家企业存在的问题主要包括：不具备关键工序生产环境条件；缺少主要生产、检验设备；质量、环境、职业健康安全管理体系3证书不全；缺少主要技术文件或工艺图纸；产品型式试验报告缺失或不全；无出厂检验报告或造假；不具备人员上岗资质证明等。……二、处理意见建议（一）电力设备制造企业。……2.对存在问题的……等6家企业，建议企业所在地地市级以上质监部门责令其6个月内完成整改，整改完成后由中国水利电力质量管理协会会同国家电网公司、南方电网公司、当地省质量技术监督局实施复查。电力企业在整改期间建议暂停其中标资格，复查合格后恢复其中标资格。……”该通报的附件为电力设备制造企业与检验机构存在的具体问题。其中专业类别为线圈类（变压器、互感器等）中，序号1为“北京天威瑞恒电气有限责任公司”，存在具体问题为：“1.缺乏原材料采购和检验记录，检验单填写不规范，未定期对供应商进行评价。2.质量关键点自检、专检报告落实不足，缺乏质量检查员跟踪。3.型式试验报告中缺少抗震性试验。4.出厂局放试验测试方法不规范。5.缺乏计量仪器使用记录。6.工艺管理手册中，除主绝缘包绕工序较规范，其他项目不是很详细。7.弯管工序方面，不符合作业指导书要求，存在质量缺陷。8.环境控制：工序流程，包括穿衣、吹风等环节，有问题，不利于环境控制。9.无尘生产车间环境卫生不是很整洁，可能会对关键工序有影响。”

天威公司不服被诉通报，向国家质检总局提出行政复议申请，国家质检总局于2016年10月9日作出（国）质检复决字[2016]115号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），维持了被诉通报。天威公司不服，诉至一审法院，请求撤销被诉通报中涉及天威公司的部分，撤销被诉复议决定。

一审法院经审理查明：2015年9月20日，国家质检总局作出质检监函[2015]57号《国家质量监督检验检疫总局产品质量监督司<关于开展电网设备材料产品质量监督行动>的通知》（以下简称57号通知），委托中国水利电力质量管理协会（以下简称水利电力协会）（电力工作网）、国家电网公司物资部、南方电网公司物资部会同有关省质量技术监督局，自2015年9月至10月开展电网设备材料产品质量监督行动，规范第三方检验机构业务，督促企业落实质量安全主体责任。通知主要内容如下：“一、监督检查范围：本次质量监督行动以变压器、开关、电容器、避雷针、消弧线圈、箱式变电站、电线电缆、铁塔、金具、绝缘子等21类电网常用设备材料产品为重点，随机抽取国家电网公司和南方电网公司近2年中标企业、以及为中标企业出具产品检验报告的检验机构进行实地检查，涉及河北、江苏、安徽、广东、辽宁、浙江、北京、上海等8个省市。二、监督检查主要内容和方式：（一）监督检查方式：本次质量监督行动由国家电网公司、南方电网公司根据设备电压等级高低和产品质量形势，随机抽取近两年内中标的企业提供产品型式试验报告确定监督检查的检验机构和企业；总局监督司组织北京、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、广东等8个省级质量技术监督部门和国家电网公司、南方电网公司相关专家组成专家组，通过现场座谈、体系文件审查、工作记录查阅、报告数据对比等方式，对检验机构和生产企业进行实地检查。（二）主要内容：本次质量监督行动重点监督检测机构检验能力保持及检验工作规范性情况，以及中标生产企业在质量管理、质量诚信及自律等方面情况，督促检验机构和生产企业落实主体责任。……2. 生产企业具体检查内容包括：企业检测能力及试验仪器校准情况；参照型式试验原始记录，对比出厂试验各项指标记录；抽查原材料购货合同及合格标识，根据需要现场抽检检测部分材料；核查所送型式试验产品的结构图纸、生产记录、工艺文件等材料；现场审核厂家参加电网建设招投标产品型式实验报告；根据需要现场抽检检测产品部分关键技术指标。……四、监督检查结果处理：……（二）对于管理不规范、实际生产产品技术参数与向社会和用户承诺存在较大差异的企业，国家电网、南方电网公司在招投标过程中予以参考，对于情节严重的建议暂停授标，并根据情况向社会公布名单；地方质监部门动态调整质量信用和产品质量分类监管等级。……”后专家组对天威公司的生产场所进行了现场检查，调取了天威公司原材料进厂报检单、220kv电流互感器施工单、试验设备日常点检保养记录、电流互感器质量跟踪卡、作业指导书等材料，并就检查项目制作了现场核查表，记录现场检查的情况以及发现的问题。根据现场检查情况，稽查专业组制作了总结。后经专家评审，认定天威公司在原材料采购、检验记录、质量关键点自检、型式试验报告、弯管工序、工艺管理手册、环境控制等九个方面存在问题。2016年6月6日，国家质检总局作出被诉通报，就此次质量监督行动中发现企业以及检测机构存在的问题进行通报，并提出相关处理建议。其中被通报的企业包括天威公司。天威公司不服，向国家质检总局提出行政复议申请，请求撤销被诉通报中全部有关天威公司存在问题及处理意见建议的错误内容。国家质检总局受理后，通知作出被诉通报的部门进行答辩。2016年10月9日，国家质检总局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出被诉复议决定。在一审庭审中，国家电网公司、南方电网公司均认可在被诉通报作出后，其就天威公司中标资格问题均作出相应处理决定。其中国家电网公司作出决定，在公司系统招标采购110（66kv）电流互感器标包中暂停天威公司中标资格。南方电网公司在110kv干式电流互感器物资品类上，半年内暂不接受天威公司投标。

一审法院认为，根据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第八条第一款的规定，国家质检总局作为国务院产品质量监督部门，具有对电网设备产品质量进行监督检查的职责。国家质检总局对产品质量进行监督检查，包括对产品进行抽查、以及对生产者是否建立健全产品质量管理体系等方面内容。而产品质量管理体系包括质量管理体系的文件、记录，人员、基础设施、工作环境的管理等多个方面内容。本案中，国家质检总局在此次监督检查中，确定采用现场座谈、体系文件审查、工作记录查阅、报告数据对比等方式，对检验机构和生产企业进行实地检查，属于其履行对产品质量监督职责的行为，亦未违反产品质量法的相关规定。天威公司关于国家质检总局检查其生产环境超越法定职权的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

被诉通报是国家质检总局根据此次质量监督检查中发现的情况，向省级质量技术监督局、水利电力协会、国家电网公司、南方电网公司以及有关检验机构、企业作出的通报。该通报中认定天威公司存在的九个方面问题，是根据现场检查记录并经专家评审后确认，是对现场检查发现问题的客观描述。天威公司关于国家质检总局上述认定缺乏事实依据的诉讼主张，不予支持。但被诉通报中认定天威公司存在的上述问题是否存在质量缺陷，以及是否构成产品质量法第五章罚则中规定的违法行为，应当由天威公司所在地的质量技术监督部门作出认定，并依据相关法律规定作出相应的处理。关于国家电网公司、南方电网公司决定暂停天威公司中标资格或暂停接受天威公司投标的问题，不属于本案审理范围，天威公司可以通过其他途径解决。综上，被诉通报并未对天威公司的权利义务产生实际影响，其要求撤销被诉通报中涉及其部分的诉讼请求，不予支持。国家质检总局在行政复议过程中，履行了行政复议的相应程序，作出被诉复议决定的程序并无违法之处。天威公司要求撤销被诉复议决定的诉讼请求，亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回天威公司的诉讼请求。

天威公司不服一审判决，向本院提起上诉称，被诉通报基于执法检查即涉诉监督行动而形成，而涉诉监督行动由电力工作网负责实施，电力工作网系非法组织，因此，国家质检总局委托该非法组织所实施的涉诉监督行动以及基于该行动而形成的被诉通报，存在重大明显违法。而且，被诉通报内容既无检测数据又与现场专家所做的现场核查表及稽查专业组总结结论相悖，没有事实依据，对上诉人生产经营产生了重大不利影响，严重损害上诉人合法权益，依法应当确认被诉通报及被诉复议决定违法无效。原判认定事实及适用法律错误，并且违反法定程序，请求二审法院改判确认被诉通报违法无效。

国家质检总局答辩认为，被诉通报是针对电网设备材料质量监督行动结果向有关单位作出的告知行为，不是针对行政相对人作出的行政处罚等处理行为，不产生创设、变更或者消灭行政法律关系的后果，亦未侵犯天威公司的合法权益，不属于行政诉讼受案范围。国家质检总局负有产品质量监督的法定职责，开展质量监督行动依据充分。被诉通报中关于天威公司所存在的问题客观真实，天威公司作为电力设备材料的生产企业，依法应当建立健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范。综上，请求二审法院驳回天威公司的上诉请求。

国家电网公司和南方电网公司均同意一审判决，请求二审法院驳回天威公司的上诉请求。

一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。

裁判分析过程

本院认为，结合本案诉辩意见及具体案情，二审争议焦点为：1.被诉通报是否具备可诉性；2.国家质检总局开展涉案电网设备材料产品质量监督行动是否具有职权依据，目的是否正当，是否符合法律的原则和精神；3.被诉通报形成的过程是否具备合法性；4.被诉通报中涉及天威公司部分的内容是否具有事实和法律依据。本院根据本案的事实、证据及当事人在庭审中的陈述、辩论意见，对上述焦点问题评判如下：

一、关于被诉通报是否具备可诉性的问题。

国家质检总局开展的涉案电网设备材料产品质量监督行动属于行政监督检查行为，基于检查结果所作出的处理采取建议的方式，建议地方质检部门责令整改，整改后复查，建议电力企业在整改期间暂停中标资格，复查合格后恢复中标资格。同时将此次检查情况、发现的问题和处理意见建议进行通报。被诉通报作出后，国家电网公司、南方电网公司就天威公司中标资格问题均作出相应的处理决定。从被诉通报及附件中列明的在检查中发现天威公司存在问题的详细程度、处理建议的具体性、权威性、通报公布的范围以及后续的实际处理等方面考察，难以排除被诉通报对天威公司权利义务可能产生的实际影响，故被诉通报应当具备可诉性。国家质检总局主张被诉通报是针对电网设备材料质量监督行动结果向有关单位作出的告知行为，不是针对行政相对人作出的行政处罚等处理行为，不产生创设、变更或者消灭行政法律关系的后果，亦未侵犯天威公司合法权益的诉讼理由不能成立。一审判理部分认定被诉通报并未对天威公司的权利义务产生实际影响有所不当，本院应予指出。

二、关于国家质检总局开展涉案电网设备材料产品质量监督行动是否具备合法性的问题。

本案中，被诉行为是国家质检总局针对天威公司作出的通报，但被诉通报仅为国家质检总局组织开展的电网设备材料产品质量监督行动的收尾环节，涉案电网设备材料产品质量监督检查行为的合法性将直接决定被诉通报内容的合法性。因此，有必要对涉案电网设备材料产品质量监督检查行为的合法性进行整体把握，综合考量。首先，涉案电网设备材料产品质量监督行动的起因在于电网设备质量问题导致电力安全事故，全国电力设备质量管理工作网建议国家质检总局加强电网设备质量监督，该项行动符合公共利益的需要；其次，根据产品质量法第三条、第八条及国办发[2008]69号《国务院办公厅关于印发国家质量监督检验检疫总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（以下简称国家质检总局三定方案）的相关规定，生产者、销售者应当建立健全内部产品质量管理制度，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，具有组织开展产品质量安全专项整治工作、对产品质量进行风险监控、对生产者是否建立健全产品质量管理体系进行监督检查的职责；再次，根据产品质量法第十五条及国家质检总局三定方案的相关规定，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织，国家质检总局产品质量监督司承担产品质量国家监督抽查工作，承担工业产品风险监控工作；最后，涉案电网设备材料产品质量监督行动采取提出意见建议的方式进行处理，并未直接行使具体的行政执法权，符合国家质检总局的职能定位。综上，涉案电网设备材料产品质量监督行动目的在于加强电网设备质量监督，保障国家电网建设项目质量安全。重点监督检测机构检验能力保持及检验工作规范性情况，以及中标生产企业在质量管理、质量诚信及自律等方面情况，督促检验机构和生产企业落实主体责任。主要采取随机抽查的方式，检查范围涵盖国家电网公司、南方电网公司近两年中标企业及检验机构，通过现场座谈、体系文件审查、工作记录查阅、报告数据对比等方式，对被检单位进行实地检查。故涉案电网设备材料产品质量监督检查行为具有职权依据、目的正当、所采取的监督检查方式符合法律规定，总体具备合法性。

三、关于被诉通报形成过程是否具备合法性的问题。

根据《国家质检总局产品质量监督司关于开展电网设备材料产品质量监督行动的通知》，委托水利电力协会（电力工作网）、国家电网公司物资部、南方电网公司物资部会同有关省质量技术监督局，开展电网设备材料产品质量监督行动。对于产品质量监督检查领域行政委托中受委托组织的条件，法律法规中并无明确规定。国家质检总局委托行业协会及两家电网公司相关部门会同地方质检部门开展监督行动，主要目的在于利用行业、技术及地方优势，并不违反法律禁止性规定。且该委托关系中，质检行政机关依然起主导作用，行业协会及电网公司仅辅助行政机关参与监督检查，并非受托行使行政职权，直接实施行政行为，相关技术检查结论亦均需经国家质检总局最终审核确认，法律后果由国家质检总局承担。因此，天威公司认为国家质检总局委托非法组织实施涉案监督检查行为违法的诉讼理由缺乏事实及法律依据，不能成立。

本案中，天威公司还主张怀柔质监局及专家组实地检查后形成的核查表及稽查总结与被诉通报内容不一致，核查表中部分认定为合格的内容，却予以通报，检查程序违法。对此，本院认为，核查表及稽查总结仅为检查过程中形成的阶段性材料，尚未经专家组汇总归类、研究讨论并经国家质检总局审核，并非最终结论。涉案监督检查行为在检查范围、随机抽取被查企业、实地检查方式等方面并未违反法律规定。天威公司的上述诉讼理由不能成立。

四、关于被诉通报中涉及天威公司部分的内容是否具有事实和法律依据的问题。

本案中，国家质检总局在法定举证期限向一审法院提交了被诉通报中涉及天威公司9项具体问题现场检查情况照片、问题的详细说明以及相应的技术标准等证据及依据，能够证明被通告问题的现实存在。根据《国家质检总局产品质量监督司关于开展电网设备材料产品质量监督行动的通知》，对于被检中标生产企业，涉案监督检查行为的重点在于质量管理、质量诚信及自律等方面情况，以督促生产企业落实主体责任，而非对电网设备材料产品质量是否合格进行监督检查并对质量不合格产品进行通报。生产企业的产品质量管理系产品质量合格的前提与基础，加强产品质量管理阶段的监督检查，督促生产企业建立健全内部产品质量管理制度，严格实施岗位质量规范，有利于防微杜渐，对产品质量从源头上进行风险监控，此亦属国家质检总局法定职责范畴。天威公司主张其不存在产品质量问题，被诉通报认定事实主要证据不足之诉讼理由，是从产品质量是否合格、是否构成违法的角度评价被诉通报认定事实是否准确，证据是否充分，所针对的并非被诉通报的内容，故该理由难以成立。

产品质量法第十三条规定，可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品，必须符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准；未制定国家标准、行业标准的，必须符合保障人体健康和人身、财产的要求。《工业产品质量责任条例》第二条规定，产品质量是指国家的有关法规、质量标准以及合同规定的对产品适用、安全和其他特性的要求；该条例第八条规定，产品的生产企业必须保证产品质量符合国家的有关法规、质量标准以及合同规定的要求。本案中，涉案监督检查行为以国家电网公司供应商资质能力核实标准作为评价依据针对的是质量诚信问题的检查内容。此外，对于关系到公共利益和公共安全的电网设备材料，国家电网公司作为公用企业及我国电网设备材料的主要用户，其制定的供应商资质能力核实标准并不仅仅属于合同规定，其目的也在于确保产品质量，保证公共安全。在尚未制定国家标准、行业标准的领域，以供应商资质能力核实标准作为对可能危及人体健康和人身、财产安全的工业产品质量管理、质量诚信监督检查行为及被诉通报的依据，并无不当。故天威公司主张被诉通报认定其存在的9项问题没有法律依据和国家标准依据的诉讼理由不能成立。

此外，国家质检总局在行政复议程序中，履行了相应的复议职责。一审法院依据当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条第一款之规定，对行政复议程序进行了审查，认定复议程序无违法之处，并无不当。

综上，一审法院判决驳回天威公司的诉讼请求正确，本院应予维持。天威公司的上诉理由缺乏事实及法律根据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

裁判结果

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人北京天威瑞恒电气有限责任公司负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审　　判　　长　　　娄宇红
审　　判　　员　　　霍振宇
审　　判　　员　　　刘天毅

二○一八年十二月二十四日

书　　记　　员　　　路　陶