预签补偿协议的合法性｜北京行政裁判观察
裁判要旨
《国有土地上房屋征收与补偿条例》并未对预签补偿协议作出规定，亦未将预签补偿协议比例作为作出房屋征收决定的前置条件和程序。但通过签订预签征收补偿协议已经达到了启动征收的比例，在程序和实体上更有利于保障被征收人的合法权益，符合上述规范性文件的相关要求，亦不违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关原则和强制性规定。
裁判文书
文书标题及案号
标题：北京市第四中级人民法院行政判决书
当事人信息
诉讼记录
原告黄大淑、王锐钢、王雪菲、王雪龙不服被告北京市东城区人民政府（以下简称东城区政府）作出的东政字〔2017〕76号《北京市东城区人民政府征收补偿决定》（以下简称《征补决定》），向本院提起行政诉讼。因北京市东城区房屋土地经营管理二中心（以下简称房屋管理二中心）与本案处理有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院于2018年3月19日立案后，向被告东城区政府及第三人房屋管理二中心送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年6月26日公开开庭审理了本案。原告黄大淑、王锐钢及四原告之委托代理人刘柯，被告东城区政府之委托代理人郭虎、赵佳到庭参加诉讼。第三人房屋管理二中心经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
2017年9月20日，被告东城区政府作出《征补决定》。该《征补决定》的被征收人为房屋管理二中心，第三人为王锐钢、黄大淑、王雪龙、王雪菲，被征收房屋地址为北京市东城区东市场东街24号。《征补决定》的主要内容为：根据东城区政府2016年12月16日发布的《北京市东城区人民政府关于南中轴路周边棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），东城区政府对征收范围的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。北京市东城区东市场东街24号承租的房屋在此次房屋征收范围内，宋承云（已故）在该址承租房屋管理二中心管理的直管房屋2间，建筑面积20．395平方米，该房屋未按照规定办理房改售房。本址户口1户4人：户主王锐钢、之妻黄大淑、之子王雪龙、之女王雪菲。经北京崇方房地产评估有限公司（以下简称崇方评估公司）评估，该房屋评估价为1410178元，其中房屋重置成新价为25839元。由于被征收人及第三人在征收决定规定的期限内未能与北京市东城区人民政府房屋征收办公室（以下简称东城区征收办）达成补偿协议，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条、第二十一条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、《关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》第七条、第二十八条之规定，决定如下：一、被征收人房屋管理二中心及第三人王锐钢、黄大淑、王雪龙、王雪菲应在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目东城区征收办办理货币补偿或房屋安置手续。并将北京市东城区东市场东街24号的承租房屋腾空，交东城区政府处置，未登记建筑一并拆除。二、对被征收人按照房屋重置成新价款进行补偿，补偿金额25839元。第三人应持被征收房屋承租人变更手续，由承租人按照房屋价值评估总额扣除房屋重置成新价款后领取货币补偿，补偿金额为1384339元。其它各项补偿、补助费按照《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）确定。三、如第三人选择房屋安置，应持被征收房屋承租人变更手续，在收到补偿决定之日起十五日内到南中轴路周边棚户区改造项目征收办公室按照《征收补偿方案》办理签约及奖励安置房源申购手续。逾期未办，补偿款专户存储。第三人及现居住人搬至北京市通州区颐瑞东里5号楼2单元2008号一居室（建筑面积55．94平方米）、2009号一居室（建筑面积46．85平方米）、2102号一居室（建筑面积56．22平方米）内临时周转，周转期间房租、水电等费用由房屋使用人自理。《征补决定》同时告知被征收人及第三人复议、诉讼的权利和期限。
四原告诉称：2017年9月22日四原告收到被告针对其合法房屋作出的《征补决定》。被告在征收原告房屋的工作中存在大量的违法行为，并非法剥夺了原告的相关权利。原告认为该《征补决定》属于违法实施征收、评估程序不合法及存在对房屋的性质等事实方面认定错误等诸多违法情形，属于违法文件。故原告认为该具体行政行为明显违反相关法律规定，故请求：1．依法对被告作出的《征补决定》予以撤销；2．本案诉讼费由被告承担。
四原告在法定期限内向本院提交如下证据：
1．《征收决定》（东政发[2016]65号）；
2．《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》；
证据1、2证明《征收决定》晚于“选择评估机构通知”公布，违反《征补条例》的规定，应该先做出决定再进行评估机构的选定，即东城区政府对南中轴路征收补偿行政行为程序违法；
3．文然与河南省信阳市商城县人民政府房屋征收补偿一案河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00163号行政判决书；
4．文然与河南省信阳市商城县人民政府房屋征收补偿案件指导评议；
证据3、4证明本案件程序违法,同本案情况相同；
5．首都医科大学附属北京友谊医院出院记录及诊断证明，证明被告提供的证据31谈话笔录系被告单方形成，且有伪造嫌疑；
6．残疾证；
7．离婚证；
证据6、7证明被告未实际了解原告的实际情况，被告提供的证据33与实际情况不相符合，证据33制作采集的信息存在严重的瑕疵，也与被告提供的证据20存在矛盾；
8．房屋实际情况照片，证明房屋征收补偿没有入户实际查勘，被告没有制作入户核量单，只针对房屋权证面积进行补偿，严重违反《国有土地上房屋征收评估办法》，被告的行政征收补偿行为是严重违反法律规定，程序上存在重大违法行为。
9．《房屋征收文件送达回执》，证明被告有伪造程序的嫌疑，剥夺了原告的知情权。
被告东城区政府辩称：被告严格按照《征补条例》《北京市旧城改建房屋征收实施意见》《国有土地上房屋征收评估办法》等法规、文件规定的程序，作出的《征补决定》。被告对该房屋作出《征补决定》的行为事实清楚、证据确凿、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
被告东城区政府在法定举证期限内向本院提交如下证据：
1．《关于〈北京市2014年棚户区改造和环境整治项目计划〉的通知》（京重大办[2014]30号）；
2．《东城区2014年棚户区改造和环境整治项目计划表》；
3．《东城区2016年重大项目年度计划》；
4．东城区2016年国民经济和社会发展计划安排（政府报告节选）；
证据1-4证明政府部门已依法编制计划，并经过审查。现已列入东城区国民经济发展计划。符合《征补条例》第九条旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划及京建拆[2013]450号《北京市住房和城乡建设委员会关于印发〈北京市旧城区改建房屋征收实施意见〉的通知》（以下简称《450号文》）中第三条、第四条确定主体，编制计划，计划审查之规定；
5．《南中轴路周边棚户区改造项目改建征询结果统计》，证明已按照《450号文》中第四条依法征询居民意愿；
6．北京市东城区国有土地上房屋征收申请表及征收申请；
7．《关于南中轴路周边棚户区改造项目征收投资任务书的批复》（东发改发[2015]226号）；
8．《北京市国土资源局建设项目用地预审意见》（京国土东预[2014]028号）；
9．《北京市规划委员会东城分局关于南中轴路周边棚户区改造项目的规划意见》（规东函[2014]28号）；
10．南中轴路周边棚户区改造项目申请征收的门牌；
证据6-10证明已按照《450号文》中第四条、京政发[2011]27号《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》（以下简称《27号文》）第三条提供了相关征收要件，提出了征收工作申请；
11．《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示》（东政房征[2016]8号）；
12．《北京市东城区人民政府关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》（东政函[2016]69号）；
13．征收实施单位委托协议；
14．《北京市东城区房屋征收暂停办理事项公告》（东政房征告字[2016]第1号）及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
证据11-14证明已按照《450号文》中第四条依法向东城区政府申请进行征收工作，东城区政府依法批复、东城区征收办在规定期限内发布暂停公告。按照《征补条例》第五条依法委托实施单位；
15．《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
16．《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
17．《关于公布北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
18．《南中轴路周边棚户区改造项目协商选定房地产评估机构唱票结果》；
19．崇方评估公司的《北京市房地产价格评估机构资质证书》；
20．《关于南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通告》、《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
21．《关于〈南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案〉征求公众意见及修改情况的通知》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场发布的截图和照片；
22．《关于南中轴路周边棚户区改造项目预签房屋征收协议的通知》《征收补偿方案》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场发布的截图和照片；
23．《关于公布“南中轴路周边棚户区改造项目”被征收房屋调查结果的通知》在征收现场公布的照片及附表、南中轴路周边棚户区改造项目预征收补偿基准价格和评估表公示照片；
证据15-23证明根据《征补条例》《27号文》《450号文》，按照棚户区改造的程序，依法进行了暂停办理评估机构选定，方案征询、预签协议的相关程序；
24．《关于南中轴路周边棚户区改造项目预签协议达到生效比例的通知》及现场照片；
25．资金到账证明和购房协议书；
26．《征收决定》及在北京市住房和城乡建设委员会网站上和征收现场公开发布的截图和照片；
证据24-26证明根据《征补条例》《27号文》《450号文》，按照棚户区改造的程序，依法作出征收补偿决定；
27．《关于南中轴路周边棚户区改造项目被征收房屋（住宅）评估结果公示的通知》和现场照片，证明根据《国有土地上房屋征收评估办法》依法对初步评估结果进行公示；
28．《公有住宅租赁合同》；
29．户口簿复印件；
30．《北京市被征收房屋价值评估报告》《评估报告送达回证》；
证据28-30证明按照法定程序进行了评估以及送达；
31．谈话笔录，证明按照法定程序进行了谈话；
32．北京市东城区人民政府公文制发申请表；
33．《征补决定》及送达回执、公告照片；
证据32、33证明《征补决定》的程序合法性。
经庭审举证质证，本院对于各方当事人提交的证据认证如下：
四原告提交的证据1、2、9及被告东城区政府提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性且与本案具有关联性，可以作为本案相关事实的依据，本院予以采信。四原告提交的证据3-8因与本案缺乏关联性，且无法达到其欲证明目的，本院不予采信。
根据上述合法有效证据及各方当事人陈述，本院查明如下事实：
2016年12月16日，被告东城区政府作出《征收决定》，对北至天坛路南侧，南至天坛公园西门北侧，西至天桥南大街东侧，东至天坛公园西外墙范围内的房屋及其附属物实施征收，国有土地使用权同时收回。征收范围具体门牌号为：东市场东街2号（部分）、7号、12号（部分）、13号、14号（部分）、24号（部分）、26号（部分）、29号（部分）、47号（部分）、48号（部分）、63号（部分）、67号（部分）、67号旁门（部分）、71号（部分）；东市场中街3号（部分）、7号（部分）、8号（部分）、11号（部分）、16号、26号、28号、30号、34号（部分）、40号（部分）；东市场中街一号楼43号、53号；东市场西街3号；东市场2巷1号（部分）；东市场3巷23号、25号、35号；东市场4巷1号（部分）、4号；东市场6巷4号（部分）、6号（部分）、11号（部分）；东市场7巷1号（部分）、2号（部分）、3号（部分）；天坛路26号；新民里3楼东102号、东单元302号；天桥南大街78号西（部分）；天桥6巷2号（部分）；众书里10号（部分）；天桥东市场3号；天桥4巷8号（部分）。房屋管理二中心为该项目征收建设单位，项目签约期限为2016年12月19日9时起至2017年1月7日24时止。
2014年，南中轴路周边棚户区改造项目列入北京市2014年棚户区改造和环境整治项目计划，经北京市重大项目建设指挥部办公室下发京重大办[2014]30号《关于〈北京市2014年棚户区改造和环境整治项目计划〉的通知》予以确认，并确定房屋管理二中心为项目实施主体和建设单位。其后，房屋管理二中心先后取得北京市规划委员会东城分局规东函[2014]28号《关于南中轴路周边棚户区改造项目的规划意见》、北京市国土资源局京国土东预[2014]028号《建设项目用地预审意见》、北京市东城区发展和改革委员会东发改发[2015]226号《关于南中轴路周边棚户区改造项目征收投资任务书的批复》，并作为建设单位就南中轴路周边棚户区改造项目向东城区征收办提交房屋征收申请。2016年6月17日，东城区征收办向东城区政府提交东政房征[2016]8号《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的请示》。2016年6月24日，东城区政府作出东政函[2016]69号《关于南中轴路周边棚户区改造项目进行旧城改建房屋征收工作的批复》，同意东城区征收办进行旧城改建房屋征收工作。
2016年6月15日，北京市东城区人民政府天坛街道办事处（以下简称天坛街道办）依法对改造项目范围内产权人、承租人进行改建意见征询并作出《改建征询结果统计》，涉案项目共涉及产籍户76户，户籍户90户，户籍人口248人。同意户数为69户，不同意户数为7户，同意率为90．79%。
2016年6月24日，东城区征收办发布暂停办理事项公告，通知自2016年6月24日起至2017年6月23日止在征收范围内暂停办理新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途、变更房屋权属登记等不当增加补偿费用的行为。该公告在北京市住房和城乡建设委员会网站和征收现场予以公示。
2016年7月6日，东城区征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收公开选择房地产评估机构的报名通知》并公示，拟公开选择一家房地产评估机构对涉案项目的拟征收房屋进行评估。
2016年7月14日，东城区征收办作出《关于北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收协商选择房地产评估机构的通知》并公示。通知载明，经公开报名与审核，崇方评估公司等17家评估机构符合标准。经公示无异议后，于2016年7月17日至2016年7月20日，由天坛街道办组织有选择权的单位和居民投票协商选定评估机构。
2016年7月25日，东城区征收办作出《关于公布北京市东城区南中轴路周边棚户区改造项目评估机构选定结果的通知》并予以公告。通知载明，被征收人以自愿投票的方式协商选定崇方评估公司成为涉案项目房地产价格评估机构。
2016年7月29日，东城区征收办作出《关于南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案征求公众意见的通告》，附《南中轴路周边棚户区改造项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）》《南中轴路周边棚户区改造项目生活困难家庭的认定标准及补助方法》、《南中轴路周边棚户区改造项目居住困难家庭的认定标准及申请程序》，并予以公告。
2016年9月26日，东城区征收办作出《关于〈南中轴路周边棚户区改造项目征收补偿方案〉征求公众意见及修改情况的通知》并予以公示。该通知载明“自2016年7月30日至2016年8月28日，东城区征收办共收到8户居民书面意见，主要反映要求增加安置房源；增加小面积房屋、自建房屋补偿、补助标准；提高征收补偿补助标准；对私产二人共有按两个产权人对待；要求根据户籍人口进行补偿等意见”，并明确相应的修改情况。同日，东城区征收办发布项目预签房屋征收协议的通知，确定2016年10月8日至2016年11月26日为本次征收的预签协议期。在预签协议期内，征收范围内被征收人预签征收补偿协议的比例达到70%时，预签征收补偿协议生效，预签协议期满后东城区政府将作出征收决定。东城区征收办发布的上述通知均在北京市住房和城乡建设委员会网站及征收范围内进行了公示。2016年9月26日房屋管理二中心与北京佳源投资经营有限责任公司签订了南中轴路项目安置用房购买协议，并向东城区征收办转账一亿二千万元。2016年11月8日，项目预签协议达到生效比例。
2016年12月23日，崇方评估公司就涉案房屋出具《北京市被征收房屋价值评估报告》。上述评估报告及所附评估结果通知单载明：涉案房屋建筑面积为20．395平方米，容积率修正系数为1．3，用途为住宅，被征收人（房屋所有权人）为房屋管理二中心，公房承租人为宋承云，评估价值时点为2016年12月16日；公房承租人权益价值评估补偿总额为1384339元，其中被征收房屋重置成新评估价款为25839元，被征收房屋扣除重置成新价款后的补偿价值为1382009元。上述评估报告于2017年1月13日送达第三人房屋管理二中心；于2017年2月25日送达至涉案房屋，经见证后由原告王锐钢接收，但其拒绝签字。因在《征收决定》确定的期限内未达成补偿安置协议，2017年9月20日，被告东城区政府作出《征补决定》，于10月10日送达四原告及第三人房屋管理二中心。
裁判分析过程
本院认为，根据《征补条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。被告东城区政府具有作出本案房屋征收补偿决定的法定职权。
关于《征收补偿方案》的合法性问题。《征补条例》第十条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。该条例第十一条规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。本案中，东城区征收办会同相关部门共同研究拟定了《征收补偿方案（征求公众意见稿）》，由东城区政府批准后于2016年7月29日在征收范围内予以公布，并在北京市住房和城乡建设委员会网站上发布，征求被征收居民意见，征求意见期限2016年7月30日至2016年8月28日止。在征求意见期限内，组织被征收人按规定提交反馈意见。2016年9月26日，东城区征收办作出《征补方案及修改通知》，在征收范围内张贴并通过北京市住房和城乡建设委员会网站发布了《征收补偿方案》。故被诉征收决定所涉《征收补偿方案》经征收部门会同相关部门组织拟定、公开征求意见、并将征求意见情况和修改情况予以公开，最后由东城区政府常务会议予以通过，符合《征补条例》关于征收补偿方案制定程序的规定。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。本案《征收补偿方案》并没有遗漏应该补偿的项目，符合上述法规的要求。
关于预签补偿协议的相关问题。《征补条例》并未对预签补偿协议作出规定，亦未将预签补偿协议比例作为作出房屋征收决定的前置条件和程序。《450号文》第四部分第（八）项第一款规定，区县房屋征收部门按照公布的征收补偿方案，组织产权人、公房承租人预签附生效条件的征收补偿协议。预签征收补偿协议生效具体比例由各区县人民政府确定，预签征收补偿协议期限不超过6个月。预签征收补偿协议生效的，由区县房屋征收部门报请区县人民政府作出房屋征收决定；在预签征收补偿协议期限内未达到生效比例的，征收工作终止。征收补偿协议生效前不实际支付补偿款和提供房源。本案中，东城区征收办作为房屋征收部门，于2016年9月26日作出《预签房屋征收协议通知》，在征收范围内组织开展预签征收补偿协议工作，并将开展预签征收补偿协议是否达到70%的比例作为东城区政府作出房屋征收决定的比例情况予以公布。通过签订预签征收补偿协议已经达到了启动征收的比例，在程序和实体上更有利于保障被征收人的合法权益，符合上述规范性文件的相关要求，亦不违背《征补条例》的相关原则和强制性规定，本院对其合法性予以认可。
关于《评估报告》的合法性问题。《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构的复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。本案中，四原告收到《评估报告》后，于法定期限内并未申请复核评估和鉴定。该《评估报告》已生效，可以作为被告作出《征补决定》的依据，并未影响到原告的程序权利。
《征补条例》第二十六条第二款规定，补偿决定应当公平，包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。该条例第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。该条例第二十二条规定，因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。《北京市关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》第（七）项规定，公房承租人在房屋征收决定公告发布之日起20日内未能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人未协商一致的，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿，对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租人签订补偿协议；公房承租人也可以按照征收补偿方案选择房屋安置，取得的补偿款与房屋安置的购房款之间的差额由公房承租人承担。在征收补偿方案确定的签约期限内，公房承租人未达成协议的，区、县房屋征收部门报请区、县人民政府作出补偿决定。本案中，涉案房屋系直管公房，因原告未能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人未协商一致，故被告东城区政府以房屋管理二中心为被征收人，以原告为第三人作出被诉《征补决定》，并明确了原告的货币补偿以及其他各项补偿、补助费用数额，提供了可供选择的安置房屋，符合上述规定。
裁判结果
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