行政机关自行纠错后的处理期限应重新起算｜北京行政裁判观察

裁判要旨

行政机关有对行政处罚决定自行纠错的职责。而关于行政机关自行纠错后重新进行调查并作出处罚决定的期限，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限应从其主动纠错后重新开始起算。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第一中级人民法院行政判决书

案号：(2018)京01行终919号

当事人信息

上诉人（一审原告）孙六焕，女，1982年1月9日出生，汉族，住河北省泊头市。

委托代理人兰军，北京市春林律师事务所律师。

法定代表人兰剑波，局长。

委托代理人李旺，北京市昌平区安全生产监督管理局工作人员。

委托代理人方静，北京市威正律师事务所律师。

诉讼记录

上诉人孙六焕因不服北京市昌平区安全生产监督管理局（以下简称昌平安监局）行政处罚决定一案，不服北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初251号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。

案件基本情况

一审法院经审理查明，北京亿源永泰彩钢制品有限公司（以下简称亿源永泰公司）于2008年4月14日成立，营业期限至2028年4月13日，住所地为北京市昌平区马池口镇乃干屯村西，法定代表人为孙六焕。2017年10月27日，该公司法定代表人由孙六焕变更为沈桂新。

2015年12月6日上午8时许，王成林、王武生在北京市昌平区科技园区白浮泉路19号北京龙山中医医院（以下简称龙山中医院）广告牌安装工程现场进行作业时发生事故，造成一人死亡、一人受伤。事故发生后，昌平安监局依法对该起事故立案，并与北京市昌平区监察局、北京市公安局昌平分局、北京市昌平区人力资源和社会保障局、北京市昌平区总工会等部门组成事故联合调查组，对事故现场进行勘察，对建设单位和承包单位调查取证，对相关人员询问并制作询问笔录。经调查，联合调查组形成《北京亿源永泰彩钢制品有限公司“12·6”一般生产安全事故调查报告》，主要内容为：涉案工程承包单位为亿源永泰公司。该公司在未与龙山中医院签订工程承包合同及安全生产管理协议的情况下，由该公司经理李学通安排王成林等人进行施工。事故发生的直接原因为王成林及王武生在冰雪覆盖的龙山中医院楼顶，违反《手拉葫芦安全规则》临边违规冒险进行起重作业；间接原因为：1.亿源永泰公司未制作安全生产责任制、安全生产管理制度及生产安全事故应急救援预案；2.亿源永泰公司未制定广告牌安装施工组织设计及施工方案；3.亿源永泰公司未对王成林、王武生进行安全生产教育和培训及安全技术交底；4.龙山中医院将钢结构安装工程发包给不具备钢结构安装资质的亿源永泰公司进行施工。该起事故性质为一般生产安全责任事故。亿源永泰公司主要负责人孙六焕未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未制定安全生产责任制、安全生产管理制度以及生产安全事故应急救援预案；拒绝接受安全监管部门调查询问，拒绝提交事故相关资料，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称安全生产法）第十八条第五项及《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十六条第一款的规定，对此次事故负有领导责任。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第四项的规定，由安全生产监督管理部门给予其北京市上一年度职工平均工资5倍的60%罚款，即人民币23.268万元的行政处罚。后昌平安监局向北京市昌平区人民政府提交《关于对北京亿源永泰彩钢制品有限公司“12·6”一般生产安全事故调查处理意见的请示》。北京市昌平区人民政府于2016年8月4日作出批复，同意其对事故原因、责任分析和对有关责任人的处理意见。

2016年10月13日，昌平安监局对孙六焕作出（昌）安监管（事故）罚[2016]011-3号《安全生产行政执法文书行政处罚决定书（个人）》（以下简称011-3号处罚决定）。后因该处罚决定书内容有误，昌平安监局于2017年8月11日作出（昌）安监（事故）罚撤[2017]1号《安全生产行政执法文书行政撤销决定书》（以下简称1号撤销决定），撤销该处罚决定。2017年9月1日，昌平安监局作出（昌）安监询[2017]013号《询问通知书》，要求孙六焕携带身份证、营业执照原件到昌平安监局接受询问。昌平安监局答辩称，孙六焕在收到该通知书后，并没有来昌平安监局接受询问，一审庭审中，孙六焕对此未提出异议。2017年11月15日，孙六焕向昌平安监局提出听证申请。昌平安监局于2017年11月29日举行听证会，经听证，建议依据已查实的因孙六焕未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，对该起事故负有领导责任的违法事实进行行政处罚。2017年12月18日，昌平安监局向孙六焕的委托代理人送达了（昌）安监管（事故）听告[2017]10-3号《听证告知书》（以下简称10-3号听证告知书）和（昌）安监管（事故）罚告[2017]10-3号《行政处罚告知书》（以下简称10-3号处罚告知书），告知孙六焕其行为违反了安全生产法第十八条第一项、第二项、第五项、第六项的规定，依据安全生产法第九十二条第一项的规定，拟决定对其作出罚款人民币11.634万元的行政处罚，并于2017年12月18日送达。孙六焕于2017年12月20日再次提起听证申请。昌平安监局于2018年1月2日举行第二次听证会。在履行上述程序后，昌平安监局于2018年2月12日作出（昌）安监（事故）罚﹝2018﹞51号《行政处罚决定书（个人）》（以下简称被诉处罚决定），主要内容如下：接北京市昌平区人民政府批复，昌平安监局对亿源永泰公司“12.6”一般生产安全事故孙六焕行政处罚案进行立案处理。本案现已调查终结，依据事故调查组查明的事实，亿源永泰公司主要负责人孙六焕未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未制定安全生产责任制、安全生产管理制度以及生产安全事故应急救援预案，对亿源永泰公司“12.6”一般生产安全事故的发生负有领导责任。以上事实主要证据如下：证据一：企业法人营业执照复印件2份；证据二：事故报告1份；证据三：相关人员询问笔录11份；证据四：相关人员身份证复印件5份。以上事实违反了安全生产法第十八条第一项、第二项、第五项、第六项的规定，依据安全生产法第九十二条第一项的规定，决定给予孙六焕罚款人民币壹拾壹万陆仟叁佰肆拾圆整的行政处罚。昌平安监局先后两次通过邮寄的方式向孙六焕送达被诉处罚决定，孙六焕在庭审中认可于2018年4月收到了昌平安监局邮寄的被诉处罚决定。孙六焕对该处罚决定不服，向一审法院提起行政诉讼。

2018年8月31日，一审法院经审理认为，安全生产法第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。据此，昌平安监局具有对本行政区域内发生的安全生产事故进行调查处理并对相关责任单位进行处罚的职权。

安全生产法第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；……”。该法第九十二条第一项规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生一般生产安全责任事故的，由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之三十的罚款。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条规定，本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算。本案中，昌平安监局在涉案事故发生后，与相关部门组成联合调查组，经调查核实并对证据材料进行综合分析判断，认定2015年12月6日事故发生时孙六焕作为涉案工程承包单位亿源永泰公司的法定代表人，其未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未制定安全生产责任制、安全生产管理制度以及生产安全事故应急救援预案，对该事故的发生负有领导责任，具有事实依据。昌平安监局依据上述规定对孙六焕作出被诉处罚决定，适用法律正确，处罚幅度适当。孙六焕认为被诉处罚决定处罚对象错误的主张缺乏事实和法律依据，法院不予支持。

在本案的处罚程序中，昌平安监局履行了立案、询问、调查取证、集体讨论等程序，并向孙六焕告知了拟对其所作处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利，履行了告知义务，处罚程序合法。

综上，昌平安监局作出的被诉处罚决定，事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序。孙六焕的诉讼请求无事实和法律根据，法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第六十九条之规定判决驳回孙六焕的诉讼请求。

孙六焕不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定被诉处罚决定符合法定程序错误。1.昌平安监局的事故调查报告违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定。涉案事故发生日期和昌平安监局立案日期都是2015年12月6日，但提交事故报告的日期是2016年7月24日，两个日期相距约230天，超过上述条例规定的期限。2.被诉处罚决定违反了《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条的规定。昌平安监局立案日期是2015年12月6日，对孙六焕作出第一次行政处罚的日期是2016年10月13日，第二次行政处罚的日期是2018年2月12日，超出上述处罚办法规定的处罚期限。二、被诉处罚决定处罚对象错误。相关法律规定中的“生产经营单位的主要负责人”，并没有明确规定是“发生安全事故时的生产经营单位的主要负责人或法定代表人”。在被诉处罚决定作出前，即2017年10月27日，经过法定程序，亿源永泰公司在工商行政管理机关进行了法定代表人的变更，孙六焕已经不是该公司的主要负责人。昌平安监局完全可以依据安全生产法的相关规定，对该公司现任法定代表人进行行政处罚。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。

昌平安监局同意一审判决，请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。

在法定举证期限内，昌平安监局向一审法院提交了以下证据：第一组证据：1.昌平安监局的统一社会信用代码证书；2.昌政发（2009）47号文件；3.执法人员工作证；4.亿源永泰公司的营业执照；5.法定代表人身份信息，以上证据共同证明执法主体与被处罚对象的合法性；第二组证据：6.被诉处罚决定，证明2018年2月12日昌平安监局作出被诉处罚决定的事实。7.Ems快递单1张及状态查询打印件1张，证明2018年2月12日昌平安监局通过邮寄的方式向孙六焕进行送达，但快递被退回。8.Ems快递单2张及状态查询打印件2张，证明昌平安监局于2018年4月10日再次通过邮寄的方式分别向孙六焕的原户籍地和现户籍地送达行政处罚决定书。9.立案审批表，证明昌平安监局内部履行立案审批程序，依法依规履行行政职权。10.延期审批表，证明昌平安监局内部履职程序合法。11.011-3号处罚告知书，证明昌平安监局于2016年9月28日作出该处罚告知书，依法书面告知孙六焕享有陈述和申辩的权利。12.011-3号听证告知书，证明昌平安监局于2016年9月28日作出该听证告知书，依法书面告知孙六焕享有提出听证的权利。13.案件处理呈批表及行政处罚集体讨论记录，证明昌平安监局于2016年9月30日对亿源永泰公司、孙六焕“12.6”一般生产安全事故案件开展了集体讨论，并就讨论内容做了书面的记载。14.011-3号处罚决定，证明2016年10月13日昌平安监局作出该处罚决定的事实。15.送达回证，证明行政处罚决定书及处罚缴款书于2016年10月13日直接送达，送达程序合法，同时证明行政处罚告知书及听证告知书于2016年9月28日直接送达，送达程序合法。16.1号撤销决定及送达回证，证明因内容有误，昌平安监局于2017年8月11日作出撤销决定并依法送达。17.工商信息打印件，证明亿源永泰公司的法定代表人于2017年10月27日由孙六焕变更为现法定代表人沈桂新。18.询问通知书，证明昌平安监局要求孙六焕配合调查。19.011-3号听证告知书、011-3号处罚告知书、听证申请书及相关手续、听证会通知书及送达回执、听证会中申请人提交委托代理手续、听证笔录9页及听证会报告书，证明听证程序合法。20.10-3号听证告知书、10-3号处罚告知书、送达回执、听证申请书及相关手续、听证会通知书、听证笔录6页及听证报告书、内部讨论记录，证明听证会程序的合法性；第三组证据：21.亿源永泰公司“12.6”一般生产安全事故案卷宗一套，证明昌平安监局履行安全生产监管的职责及调查和结果的合法性；第四组证据：22.光盘两张，证明送达的过程及部分询问工作所录制的视频文件，证明行政执法行为的合法性。

在法定举证期限内，孙六焕向一审法院提交下列证据：1.被诉处罚决定，证明昌平安监局对孙六焕再次违法作出了行政处罚的事实。2.011-3号处罚决定，证明昌平安监局对孙六焕第一次违法做出了行政处罚决定书的事实。3.1号撤销决定，证明昌平安监局以内容有误为由，撤销了处罚决定书的事实。4.亿源永泰公司营业执照副本复印件，证明昌平安监局作出的行政处罚对象错误。

对于上述证据，一审法院经审查认为，孙六焕提交的证据1及昌平安监局提交的证据6系本案被诉行政行为，不能作为证据使用。双方提交的其他证据符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，法院予以采纳。

上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。

基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。

二审中，上诉人明确确认对一审法院的审理程序不持异议。

裁判分析过程

本院认为，安全生产法第九条第一款规定，国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。据此，昌平安监局具有对本行政区域内发生的安全生产事故进行调查处理并对相关责任人进行处罚的职权。

安全生产法第十八条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；……（五）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；……”。该法第九十二条第一项规定，生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责，导致发生一般生产安全责任事故的，由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之三十的罚款。《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第四条规定，本规定所称事故发生单位主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的上一年年收入，属于国有生产经营单位的，是指该单位上级主管部门所确定的上一年年收入总额；属于非国有生产经营单位的，是指经财务、税务部门核定的上一年年收入总额。生产经营单位提供虚假资料或者由于财务、税务部门无法核定等原因致使有关人员的上一年年收入难以确定的，主要负责人的上一年年收入，按照本省、自治区、直辖市上一年度职工平均工资的5倍以上10倍以下计算。本案中，昌平安监局在涉案事故发生后，与相关部门组成联合调查组，经调查核实并对证据材料进行综合分析判断，认定2015年12月6日事故发生时孙六焕作为涉案工程承包单位亿源永泰公司的法定代表人，其未督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；未制定安全生产责任制、安全生产管理制度以及生产安全事故应急救援预案，对该事故的发生负有领导责任，具有事实依据。昌平安监局依据上述规定对孙六焕作出被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当。

关于被诉处罚决定的处罚对象是否正确的问题。本院认为，安监部门对主要负责人的处罚针对的是生产经营单位的主要负责人未履行安全生产法规定的安全生产管理职责，导致发生生产安全责任事故的情形，本案中孙六焕作为事故发生时该企业的法定代表人，其未履行安全生产法规定的安全生产管理职责，对该事故的发生负有领导责任，故被诉处罚决定的处罚对象并无不当。孙六焕认为被诉处罚决定处罚对象错误,应该以该企业变更后的法定代表人为处罚对象的理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

关于被诉处罚决定的程序是否合法的问题。本院认为，一、关于被诉处罚决定作出期限的起算点。《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。根据该条规定，行政机关有对行政处罚决定自行纠错的职责。而关于行政机关自行纠错后重新进行调查并作出处罚决定的期限，从督促行政机关自行纠错、主动化解争议的角度，处理期限应从其主动纠错后重新开始起算。本案中，昌平安监局于2015年12月6日立案，2016年10月13日作出011-3号处罚决定，2017年8月11日作出1号撤销决定，因011-3号处罚决定有误，撤销该处罚决定，自此处罚程序期限应重新计算。二、关于被诉处罚决定是否超期的问题。《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十二条规定，行政处罚案件应当自立案之日起30日内作出行政处罚决定；由于客观原因不能完成的，经安全监管监察部门负责人同意，可以延长，但不得超过90日；特殊情况需进一步延长的，应当经上一级安全监管监察部门批准，可延长至180日。本案中，昌平区安监局于2017年8月11日作出1号撤销决定，2018年2月12日方才作出本案被诉处罚决定，超过了上述规定的法定处理期限。对于昌平安监局提出的作出1号撤销决定后，进行重新立案、经负责人同意延期、经上级机关审批延期的主张，由于其并未提供证据予以证明，本院不予支持。

综上，被诉处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，处罚幅度适当，但被诉处罚决定程序超期，鉴于对被处罚人孙六焕的权利不产生实际影响，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的行政行为程序轻微违法之情形，不影响被诉处罚决定的效力。

据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十九条第三款、第七十四条第一款第二项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销北京市昌平区人民法院（2018）京0114行初251号行政判决；

二、确认北京市昌平区安全生产监督管理局于2018年2月12日作出（昌）安监（事故）罚﹝2018﹞51号《行政处罚决定书（个人）》违法。

二审案件受理费五十元，由被上诉人北京市昌平区安全生产监督管理局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长    王春光

审 判 员    赵　锋

审 判 员    朱一峰

二Ｏ一八年十一月二十日

法官助理　肖　克

书记 员   宋　涛

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