行政机关已尽信息查找义务的证明责任｜北京行政裁判观察

裁判要旨

在政府信息公开中，申请人已提交涉案信息存在的相关线索，其有理由相信行政机关可能制作或保存了涉案信息，在此情况下，应采用更加严格的标准对信息公开答复的合法性进行审查，行政机关需提供证据证明其已尽到了全面、谨慎的查找义务。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市第四中级人民法院行政判决书

案号：（2019）京04行初141号

当事人信息

原告马石力，男，1956年7月7日出生，汉族，住北京市延庆区延庆镇。

委托代理人温海云（原告之妻），女，1957年10月6日出生，汉族，住北京市延庆区延庆镇。

委托代理人张友伶，北京京云律师事务所律师。

被告北京市延庆区人民政府，住所地北京市延庆区湖北西路1号。

法定代表人于波，区长。

委托代理人孙江涛，北京市延庆区人民政府信息和政务公开办公室科长。

委托代理人张金花，北京市延庆区司法局工作人员。

被告北京市人民政府，住所地北京市通州区运河东大街57号。

法定代表人陈吉宁，市长。

委托代理人刘彬，北京市司法局干部。

诉讼记录

原告马石力不服被告北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）作出的政府信息公开答复告知书和被告北京市人民政府（以下简称市政府）作出的行政复议决定，于2019年1月29日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月14日公开开庭审理了本案。原告马石力的委托代理人温海云、张友伶，被告延庆区政府的委托代理人孙江涛、张金花，被告市政府的委托代理人刘彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2018年11月28日，延庆区政府作出延庆区（2018）第58号一告《政府信息答复告知书》（以下简称《答复告知书》），主要内容为：因“北京市延庆区福利厂（以下简称福利厂）职工宿舍腾退方案”属于协议性内部腾退方案，没有法律规定需要区政府批准，故您申请“关于北京市延庆区福利厂职工宿舍腾退方案的批准文件”（以下简称涉案信息）的信息，我机关未制作、未获取、未保存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行，以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项“依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人”的规定，现告知您申请的信息不存在。

2019年1月22日，市政府作出京政复字[2018]1255号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），主要内容为：《政府信息公开条例》第四条规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。据此，延庆区政府具有办理政府信息公开事项的法定职责。《政府信息公开条例》第二十四条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，延庆区政府在法定期限内作出答复，办理程序符合上述法规的规定。《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，延庆区政府认为福利厂职工宿舍腾退方案属于协议性内部腾退方案，没有法律规定需要区政府批准，并以此为由告知申请人申请的信息不存在，符合上述规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持延庆区政府2018年11月28日作出的《非本机关政府信息告知书》（延庆区[2018]第58号一告）。审理过程中，市政府表示《复议决定》中存在笔误，更正为：维持延庆区政府2018年11月28日作出的《答复告知书》。

原告马石力诉称，原告是福利厂的职工，1981年根据政策原告携配偶及子女入住福利厂家属院22号院至今，因该家属院涉及拆迁需要腾退，原告向延庆区政府申请公开涉案信息。延庆区政府2018年11月28日作出《答复告知书》，但根据北京市延庆区民政局（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》和延民信答[2018]25号《北京市延庆区民政局关于福利厂职工宿舍住户马石力等十人因宿舍腾退一事的信访事项的答复》，原告有足够理由相信延庆区政府已经制作或保存了涉案信息。因此原告向市政府申请行政复议，市政府作出《复议决定》维持《答复告知书》。原告不服《答复告知书》和《复议决定》，故提起诉讼。请求：1.依法撤销延庆区政府作出的《答复告知书》，并要求延庆区政府重新作出答复；2.依法撤销市政府作出的《复议决定》；3.诉讼费用由二被告承担。

原告马石力于指定期限内向本院提供了以下证据：

1.《答复告知书》；

2.《行政复议申请书》；

3.《复议决定》；证据1-3证明原告因对延庆区政府信息公开答复结果不服向市政府申请行政复议，市政府作出维持决定；

4.北京市延庆区民政局（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》；

5.《北京市延庆区民政局信访事项受理告知书》；

6.延民信答[2018]25号《北京市延庆区民政局关于福利厂职工宿舍住户马石力等十人因宿舍腾退一事的信访事项的答复》；证据4—6证明原告根据北京市延庆区民政局的相关答复信息有充足理由相信延庆区政府保存有原告所申请的文件，《答复告知书》违法。

被告延庆区政府辩称，延庆区政府按照法定程序履行了依申请公开工作职责，出具的《答复告知书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，并无不当之处。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告延庆区政府于法定期限内向本院提供了以下证据：

1.《政府信息公开申请表》；

2.北京市延庆区民政局（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》；

3.马石力身份证复印件；

4.授权委托书；

5.律师身份证明；

6.EMS邮件信封及签收查询单；证据1—6证明2018年11月9日，延庆区政府收到原告的政府信息公开申请；

7.延庆区（2018）第58号一回《登记回执》；

8.EMS邮寄单及签收查询单；证据7、8证明延庆区政府于2018年11月10日向原告邮寄送达（2018）第58号一回《登记回执》；

9.档案查询截屏，证明延庆区政府对原告提出申请内容进行查询，未搜寻到原告所申请的政府信息；

10.《答复告知书》；

11.EMS邮寄单及签收查询单；证据10、11证明2018年11月28日，延庆区政府作出《答复告知书》，告知原告申请信息不存在，并于同日向原告邮高送达。

被告市政府辩称，市政府作出的《复议决定》事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法。请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告市政府于法定期限内向本院提交了以下证据：

1.《行政复议申请书》、邮寄信封及收文记录，证明市政府收到了原告的行政复议申请；

2.京政复字[2018]1255号《行政复议答复通知书》及《送达回证》，证明市政府通知延庆区政府答复；

3.《行政复议答复书》，证明延庆区政府答复的情况；

4.《复议决定》《送达回证》、邮寄查询记录，证明市政府在法定期限内作出《复议决定》并向当事人送达。

经庭审质证，本院对以上证据认证如下：原告、被告延庆区政府、被告市政府提交的证据形式上符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》提供证据的要求，具有证据的真实性、合法性，且与本案《答复告知书》《复议决定》具有关联性，可以作为本案相关事实的依据，本院予以采信。

根据上述有效证据及当事人陈述，本院查明以下事实：

2018年11月8日，原告以邮寄的方式向延庆区政府提交《政府信息公开申请表》，要求获取涉案信息。2018年11月9日，延庆区政府向原告出具了延庆区（2018）第58号一回《登记回执》，告知原告收到其提出要求获取涉案信息的申请，并将于2018年11月30日前作出书面回复，该《登记回执》次日邮寄送达原告。后延庆区政府在延庆区政府数据库中以“福利厂腾退方案”为关键词进行检索查询，在延庆区政府信息公开专栏中以“福利厂、福利厂腾退”为关键词进行检索查询，在延庆区政府门户网站上以“福利厂”为关键词进行检索查询，查询结果均为不存在。2018年11月28日，延庆区政府作出《答复告知书》，告知原告申请的信息不存在，次日送达原告。

原告不服《答复告知书》，向市政府申请行政复议，理由为北京市延庆区民政局（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》，答复原告所申请的涉案信息与北京市延庆区政府信息和政务公开办公室职责相关，建议原告和北京市延庆区政府信息和政务公开办公室联系。北京市延庆区民政局延民信答[2018]25号《北京市延庆区民政局关于福利厂职工宿舍住户马石力等十人因宿舍腾退一事的信访事项的答复》，答复“厂区及宿舍纳入腾退之后，福利厂考虑大部分住户为残疾退休职工，存在安置需求，因此，经报请区政府同意，出台了《北京市延庆区福利厂职工宿舍腾退方案》……”。市政府于2018年12月12日受理后，当日向延庆区发送了《行政复议申请书》副本及《行政复议答复通知书》，延庆区政府向市政府提交《行政复议答复书》。市政府于2019年1月22日作出《复议决定》，并送达当事人。原告不服，诉至本院。

另查，北京市延庆区民政局于2018年11月6日向原告作出北京市延庆区民政局（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》，告知原告所申请的涉案信息与北京市延庆区政府信息和政务公开办公室职责相关，建议原告和北京市延庆区政府信息和政务公开办公室联系，一并告知原告北京市延庆区政府信息和政务公开办公室办公地址及联系电话。2018年11月30日向原告等人作出延民信答[2018]25号《北京市延庆区民政局关于福利厂职工宿舍住户马石力等十人因宿舍腾退一事的信访事项的答复》，载明“厂区及宿舍纳入腾退之后，福利厂考虑大部分住户为残疾退休职工，存在安置需求，因此，经报请区政府同意，出台了《北京市延庆区福利厂职工宿舍腾退方案》……”。

裁判分析过程

本院认为，根据《信息公开条例》第四条第一款规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。第十三条规定，除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。故被告延庆区政府具有针对原告马石力提交的政府信息公开申请作出答复的法定职责。

具有政府信息公开职责的行政机关在收到公民、法人或者其他组织提交的政府信息公开申请后，应当依法履行法定告知或者说明理由义务。本案中，原告提交的证据显示，北京市延庆区民政局作出（2018）第2号一非本《非本机关政府信息告知书》，告知原告所申请的涉案信息与北京市延庆区政府信息和政务公开办公室职责相关，并建议其与北京市延庆区政府信息和政务公开办公室联系。且北京市延庆区民政局向原告作出的延民信答[2018]25号《北京市延庆区民政局关于福利厂职工宿舍住户马石力等十人因宿舍腾退一事的信访事项的答复》中明确记载了《北京市延庆区福利厂职工宿舍腾退方案》的出台是经报请延庆区政府同意的，原告已提交涉案信息存在的相关线索，故原告有理由相信延庆区政府可能制作或保存了涉案信息。在此情况下，本院应采用更加严格的标准对《答复告知书》的合法性进行审查。首先，本案中延庆区政府在检索涉案信息时使用的关键词为“福利厂腾退方案”、“福利厂、福利厂腾退”，并未以批准文件为关键词进行检索，不足以证明查找范围已经准确指向“关于北京市延庆区福利厂职工宿舍腾退方案的批准文件”；其次，延庆区政府所采用的搜索方式亦不足以证明完全覆盖涉案信息可能存在的范围，在本单位进行检索涉案信息的同时，并未向有关单位发函要求协助查找或提供信息；最后，在原告已经在行政复议程序中提出了上述涉案信息可能存在的相关线索后，延庆区政府亦未向复议机关进行解释说明。综合上述意见，本院认为延庆区政府在本案中提供的证据尚不能证明其尽到了全面、谨慎的查找义务，《答复告知书》陈述的理由不足以消除本案存在的合理怀疑。故延庆区政府作出的《答复告知书》主要证据不足，本院依法应予撤销。延庆区政府应在重新调查核实后，对原告申请公开涉案信息的请求重新作出答复。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十五条第一款规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。本案中，由于原告在《行政复议申请书》中向市政府提出了上述涉案信息可能存在的相关线索，但市政府所作《复议决定》对《答复告知书》存在的问题未予审查，故市政府作出的《复议决定》主要证据不足，本院亦应撤销。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一百三十五条之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告北京市延庆区人民政府2018年11月28日作出的延庆区（2018）第58号一告《政府信息答复告知书》；

二、撤销被告北京市人民政府2019年1月22日作出的京政复字[2018]1255号《行政复议决定书》；

三、责令被告北京市延庆区人民政府于本判决生效之日起法定期限内对原告马石力重新作出政府信息公开答复。

案件受理费50元，由被告北京市延庆区人民政府、北京市人民政府负担（于本判决生效后7日内交纳）。

如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。

审判长    张立鹏

审判员    王   斌

人民陪审员    张桂荣

二〇一九年六月二十八日

法官助理    李振凡

书记员    牛   然

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