社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。而当劳动事实清楚，可以认定存在劳动关系时，社会保险行政部门如以双方对于劳动关系存在争议为由，建议当事人向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，中止工伤认定程序的，则一方面徒增当事人申请工伤认定的成本，另一方面也没有从根本上解决是否应当认定为工伤之问题，应属主要证据不足，适用法律错误。
上诉人（一审被告）北京市延庆区人力资源和社会保障局，住所地北京市延庆区高塔路53号。委托代理人张长虹，北京市延庆区人力资源和社会保障局工作人员。被上诉人（一审原告）杨春英，女，1966年7月2日出生，汉族，农民，住北京市延庆区。一审第三人北京君信康餐饮管理有限公司，住所地北京市延庆区大榆树镇姜家台村南10号4幢。
上诉人北京市延庆区人力资源和社会保障局（以下简称延庆人社局）因履行法定职责一案，不服北京市延庆区人民法院（2019）京0119行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2019年9月16日公开开庭审理了本案，上诉人延庆人社局的委托代理人张长虹、赵建宇，被上诉人杨春英及其委托代理人杜超，一审第三人北京君信康餐饮管理有限公司（以下简称君信康公司）的委托代理人王玉龙到庭参加了诉讼。本察现已审理终结。
2019年7月8日，一审法院作出判决，查明如下事实：杨春英于1966年7月2日出生，户口性质为农业户口。2018年2月24日，杨春英与君信康公司签订《劳务合同》，开始为该公司提供体力劳动。2018年11月30日，杨春英向延庆人社局提交工伤认定申请，自称其于2018年7月27日在君信康公司餐饮部给公司领导送餐时，从出入口处摔伤。2018年12月5日，延庆人社局对杨春英的工伤认定申请予以受理，分别向杨春英、君信康公司送达了受理决定书、调查通知书等材料，进行立案调查。君信康公司向延庆人社局提交了答辩意见，称杨春英与其公司签订的系《劳务合同》，签署合同时，杨春英年龄已经超过社保缴纳年龄和企业女职工法定退休年龄，并非是原企业返聘人员，双方系劳务关系，不属于劳动法调整范围。2018年12月21日，延庆人社局向杨春英调查，制作调查笔录，杨春英陈述其于2018年2月24日到君信康公司工作，双方签订了劳务合同。2019年1月8日，延庆人社局向杨春英作出京延人社工中字第0002092号《工伤认定中止通知书》，载明“本机关于2018年12月5日受理的关于杨春英的工伤认定申请材料，因发现劳动关系存在争议且无法确认，请向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。依据《工伤保险条例》第二十条第（三）款规定，决定中止工伤认定。”一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条之规定，“国务院社会保险行政部门负责全国的工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。”延庆人社局作为延庆区社会保险行政部门，对本行政区域内企业职工的工伤认定申请，具有审查认定的职责。根据延庆人社局的调查及庭审各方陈述，杨春英到君信康公司工作时已经年满50周岁，对此各方均不持异议。本案的争议焦点为延庆人社局中止工伤认定是否正确，其是否应当继续履行认定工伤的法定职责。根据[2009]行他字第12号《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》之规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。（2010）行他字第10号《最高人民法院行政审判庭关于超过法定退休年龄的进城务工农民因工伤亡的，应否适用《工伤保险条例》请示的答复》规定，对于用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。本案中，延庆人社局受理杨春英的工伤认定申请后，在调查过程中杨春英与君信康公司之间就双方是否存在劳动关系存在争议，根据以上规定，延庆人社局具有就双方之间是否存在劳动关系以及杨春英是否符合认定工伤之情况进行审查的职责，而延庆人社局以双方对于劳动关系存在争议为由，建议杨春英向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，中止工伤认定程序，一方面徒增当事人申请工伤认定的成本，另一方面也没有从根本上解决是否应当认定为工伤之问题，因此，杨春英要求延庆人社局继续履行法定职责之主张具有法律依据，法院应予支持。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决责令延庆人社局自判决生效之日起在法定期限内对杨春英的工伤认定申请继续进行处理。上诉人延庆人社局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，驳回杨春英的一审诉讼请求。其主要上诉理由为：一审判决适用法律有误，延庆人社局的做法完全符合法律规定。首先，工伤认定应该基于双方存在劳动关系，如果不是劳动关系，雇员应该通过民事诉讼来维护自身的权益。根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条的规定，申请工伤认定必须提交证明存在劳动关系的材料。根据人力资源社会保障部出台的人社部发[2016]29号文件第二条关于“达到或者超过法定退休年龄，但未办理退休手续或者未依法享受城镇职工基本养老待遇，继续在原用人单位工作期间受到事故伤害或患职业病的，用人单位依法承担工伤保险责任。用人单位招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，如招用单位已按项目参保等方式为其缴纳工伤保险费的，应适用《工伤保险条例》。”的规定，只有对于这两种特殊劳动关系的人员，社会保险行政部门有权依法进行工伤认定。而君信康公司明确表示，在招用时杨春英已经超过退休年龄，另外想为其缴纳工伤保险，现行政策也不允许，杨春英的情况不符合该文件规定的特殊劳动关系的情况。因此，延庆人社局只能依据权威机关作出劳动关系认定后才能继续进行工伤认定。其次，人社部发[2013]34号人力资源社会保障部《关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见》（以下简称34号文）第五条明确规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条也明确规定确认劳动关系属于劳动仲裁的范畴。《工伤认定办法》第二十条规定：社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。”根据上述规定，延庆人社局所作的中止决定，是完全按照法律规定履行自己的职责。请求二审法院查明事实，依法改判。被上诉人杨春英同意一审判决，请求法院维持一审判决，驳回延庆人社局的上诉请求。一审第三人君信康公司认为一审判决适用法律错误，请求撤销一审判决，驳回杨春英的一审在法定举证期限内，杨春英向一审法院提交如下证据材料：1.工伤认定中止通知书，证明延庆人社局收到杨春英工伤认定申请材料后作出中止工伤认定的材料。2.[2009]行他字第12号《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》，证明延庆人社局在工伤认定过程中具有认定企业职工与单位是否存在劳动关系的职权，不需要通过仲裁或诉讼。在法定举证期限内，延庆人社局向一审法院提交如下证据：1.《工伤认定申请表》、《工伤认定申请材料清单》以及清单所列部分材料，证明杨春英于2018年11月30日提出工伤认定申请，并提交了相应的材料；2.《工伤认定申请受理决定书》及送达回证，证明延庆人社局依法受理了工伤认定申请；3.君信康公司收到工伤认定申请受理决定书、工伤认定调查通知的送达回证；4.《立案调查表》，证明延庆人社局依法对申请人提供的证据进行调查核实；5.君信康公司提供的关于杨春英工伤认定事宜的答辩意见以及营业执照复印件，证明君信康公司提出与杨春英不存在劳动关系的意见；6.对杨春英制作的调查笔录，证明杨春英于2018年2月份到君信康公司工作，其参加工作的时候就已经达到退休年龄；7.《工伤认定中止通知书》及送达回证，证明延庆人社局告知杨春英劳动关系存在争议，应先向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，工伤认定暂时中止。上述证据均经庭审质证，一审法院认为，杨春英提交的证据1具有真实性，能够证明延庆人社局受理杨春英工伤认定申请后作出《工伤认定中止通知书》，法院对该事实予以采信；杨春英提交的证据2系相关依据，不属于证据范畴。延庆人社局提交的证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求，与本案具有关联性，法院予以采信。经审查，本院同意一审法院的认证意见，并对一审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，延庆人社局作为社会保险行政部门，在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。根据34号文件规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。本案中，杨春英与君信康公司于2018年2月24日签订《劳务合同》、当时杨春英已满50周岁的事实是清楚的，延庆人社局据此是可以认定杨春英与君信康公司之间是否存在劳动关系，延庆人社局以劳动关系存在争议且无法确认、需通过劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁为由，中止工伤认定，主要证据不足，适用法律错误，一审法院判决责令延庆人社局在法定期限内对杨春英的工伤认定申请继续进行处理正确，本院应予维持。延庆人社局的上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：二审案件受理费50元，由上诉人北京市延庆区人力资源和社会保障局负担（已交纳）。工伤认定程序中的证明责任和证明标准｜北京行政裁判观察
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