确认行为违法后再提起的行政赔偿诉讼可视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）北京国秋南后农产品种植专业合作社，住所地北京市大兴区庞各庄镇北顿垡街17号。
法定代表人杨占国，经理。
委托代理人赵鹏，北京赵鹏律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市大兴区庞各庄镇人民政府，住所地北京市大兴区庞各庄镇。
法定代表人吴浩，镇长。
委托代理人刘秉旭，北京市大兴区庞各庄镇人民政府干部。
委托代理人海阳，北京市名谦律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京国秋南后农产品种植专业合作社（以下简称国秋合作社）因诉北京市大兴区庞各庄镇人民政府（以下简称庞各庄镇政府）行政赔偿一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2019）京0115行赔初11号行政赔偿判决书，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。
案件基本情况
国秋合作社诉称，国秋合作社是2016年7月11日经北京大兴区工商局合法注册的农业合作社，经营范围包括了家畜家禽饲养，国秋合作社为了开展经营于2016年10月份在合作社注册地进行了大棚搭建、铁板围挡、阳光布、地面方砖等建设。2017年2月开始养殖牛羊及家禽。数量为牛120头、羊300头、家禽400只。经过国秋合作社一年经营合作社已经开始盈利。但2018年4月8日国秋合作社在没有接到任何书面拆迁告知情况下庞各庄镇政府工作人员对国秋合作社进行了强拆。国秋合作社于2018年针对庞各庄镇政府强制行为违法提起行政诉讼。一审法院（2018）京0115行初156号行政判决书判决确认庞各庄镇政府行政强制行为违法。庞各庄镇政府不服上诉，本院（2019）京02行终9号判决书判决维持原判。二审判决生效后，庞各庄镇政府不主动对国秋合作社进行赔偿，故依法诉至法院。国秋合作社认为庞各庄镇政府行政强制行为已确认违法，庞各庄镇政府应积极主动与国秋合作社协商赔偿事宜。但庞各庄镇政府未主动履行赔偿义务。诉讼请求：1.请求依法判决庞各庄镇政府赔偿国秋合作社大棚建设费1287540元，家具机械费用476900元，青储饲料485600元，牛羊损失503600元，土地闲置赔偿费630000元。以上费用合计3383640元；2.诉讼费由庞各庄镇政府承担。
庞各庄镇政府辩称，一、国秋合作社的起诉不符合法定起诉条件。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定起诉条件，属于行政诉讼受案范围。不符合起诉条件，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第九条第二款的规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”本案中，国秋合作社在要求确认庞各庄镇政府行政强制行为违法的行政诉讼中并未一并提起行政赔偿诉讼。现国秋合作社单独提起行政赔偿诉讼，应以先向赔偿义务机关即庞各庄镇政府提出行政赔偿申请为前提，而国秋合作社并未向庞各庄镇政府提出过行政赔偿申请。故国秋合作社的起诉不符合提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件，应当裁定予以驳回。二、庞各庄镇政府没有侵犯国秋合作社的合法权益。根据《国家赔偿法》第二条的规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”在本案中，涉案地块现状地类为基本农田，国秋合作社在涉案地块上盖有集装箱房、大棚等，用于家禽家畜的饲养，严重违反了基本农田保护条例的相关规定。庞各庄镇政府依职权对上述违建实施拆除前通知国秋合作社自行整改，但国秋合作社置之不理，庞各庄镇政府是在通知国秋合作社拆除且国秋合作社人员搬离物品的情况下进行的，只涉及拆除大棚、搬离集装箱房，没有对国秋合作社其他物品及家禽畜造成损害，国秋合作社也没有证据证明其有合法财产的损失，因此庞各庄镇政府没有侵犯其合法权益。综上，请求法院依法驳回国秋合作社的诉讼请求。
一审法院经审理查明，案外人杨XX持有土地承包经营权证书，载明其承包北顿垡村村南土地8.4亩，土地性质为耕地，承包期限自2000年9月25日起至2029年9月25日止。在杨XX承包的土地上建有集装箱房一个（面积约70平方米）、大棚四个（面积分别为：988平方米、260平方米、988平方米、260平方米，共计2496平方米），用于养殖家禽、家畜以及堆放杂物。2018年4月8日，庞各庄镇政府组织人员对杨XX承包土地上的上述大棚予以强制拆除，并将集装箱房移至其承包地西侧的道路上。
国秋合作社不服，于2018年5月31日向一审法院提起诉讼，该案审理过程中，案外人杨XX称其以上述承包地出租给国秋合作社，并称涉案地块大棚系国秋合作社建设。同时，国秋合作社及庞各庄镇政府均称涉案地块土地性质为基本农田。一审法院于2018年10月29日作出（2018）京0115行初156号行政判决书，确认庞各庄镇政府对国秋合作社位于北京市大兴区庞各庄镇北顿垡村村南土地上的大棚及集装箱房实施的强制拆除行为违法。庞各庄镇政府不服，向本院提起上诉，本院于2019年1月25日作出（2019）京02行终9号行政判决书，判决驳回庞各庄镇政府的上诉，维持一审判决。后国秋合作社向一审法院提起本次诉讼。
国秋合作社在庭后向法院提交的财产损失清单载明：一、大棚建设费合计1287540元；二、家具机械费用合计476900元；三、青储饲料费用485600元；四、牛羊损失合计503600元；五、土地闲置赔偿费630000元，共计3383640元。庞各庄镇政府提交实施强制拆除行为当日的视频光盘中，显示拆除现场有国秋合作社的工作人员，并在搬离部分物品。
另查，在（2018）京0115行初156号案件中，国秋合作社诉称庞各庄镇政府工作人员在强拆过程中造成了其办公用品及家禽家畜的大量损失，其中牛丢失8头，羊丢失12只，家禽全部丢失；其在本案中提交的清单显示，牛丢失8头，羊丢失14只，鸡鹅丢失50只。对于财产损失清单中的财产，国秋合作社未向法院提交购买时的票据和相关证明材料。
庭审中，国秋合作社就其被拆除的大棚及集装箱房是否取得规划许可手续未提供证据。
一审法院认为，本案争议的焦点问题是：一、国秋合作社在未向庞各庄镇政府申请行政赔偿前，是否有权直接向法院起诉行政赔偿案件。二、国秋合作社主张的大棚建设费、家具机械费、青储饲料费用、牛羊损失、土地闲置赔偿费应否得到赔偿及赔偿数额如何确定。
一、国秋合作社在是否有权直接向法院起诉行政赔偿案件。根据《国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在行政复议或提起行政诉讼时一并提出。对于上述规定中设置的两种求偿途径，赔偿请求人可以自行选择，赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，这表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的求偿途径，而是选择人民法院解决其行政赔偿问题。在此种情形下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上取消了赔偿请求人在行政赔偿程序上的选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道，也不符合制定和修改国家赔偿法的立法目的。因此，对于已通过行政诉讼程序确认行政行为违法，后续提起的行政赔偿诉讼案件，可以视为提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的情形予以处理。庞各庄镇政府对国秋合作社位于北京市大兴区庞各庄镇北顿垡村村南土地上的大棚及集装箱房实施的强制拆除行为已经生效判决确认违法，故国秋合作社直接向法院提起行政赔偿诉讼，于法有据，庞各庄镇政府的该项抗辩意见，不予采信。
二、国秋合作社主张的大棚建设费、家具机械费用、青储饲料、牛羊损失、土地闲置赔偿费应否得到赔偿及赔偿数额如何确定。第一，关于大棚建设费是否应予支持。《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件。本案中，双方均确认涉案土地属于基本农田，虽然庞各庄镇政府实施的强制拆除涉诉房屋的行为被确认违法，但国秋合作社未提供证据证明其所建涉诉房屋和附属设施取得合法的规划审批手续，无法证明其所建房屋及其附属设施具有合法性，故国秋合作社要求庞各庄镇政府赔偿大棚建设费损失不具有法律依据，不予支持。第二，关于家具机械费用、青储饲料、牛羊损失是否应予支持。《国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”本案中，从庞各庄镇政府提交的视频资料中，可以显示庞各庄镇政府在实施强制拆除当日，现场有国秋合作社的工作人员在场，亦可以显示国秋合作社的工作人员在搬离相关物品，而国秋合作社未就其主张的物品损失提供相应证据，且其陈述的丢失家畜数量在前案及本案中均不一致，国秋合作社应就其主张的上述损失提供相应证据，国秋合作社还主张系庞各庄镇政府的原因导致其无法就损害情况举证，对此国秋合作社亦应提供证据予以证明。国秋合作社未提供相应证据证明其损失，故对其主张的家具机械费用、青储饲料、牛羊损失，不予支持。第三，关于土地闲置赔偿费是否应予支持。《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，国家赔偿中财产损失的赔偿范围应仅限于直接损失。因本案国秋合作社所主张的土地闲置赔偿费不属于直接损失的范畴，故国秋合作社的上述赔偿请求缺乏法律依据，不予支持。综上，依照《国家赔偿法》第二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回国秋合作社的赔偿请求。
国秋合作社不服一审判决，向本院提起上诉，提出一审判决认定事实及适用法律错误，其要求赔偿的是无土建养殖大棚，并未主张房屋建筑费用及附属物，一审判决将大棚认定为违建是错误的；由于庞各庄镇政府的强拆行为导致涉案大棚无法进行评估，其亦无法提供票据，故该举证据责任应由庞各庄镇政府承担；国秋合作社所建大棚不需要进行审批建设规划，且实际用于农用用途，故请求撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。
庞各庄镇政府同意一审判决，请求予以维持。
在一审诉讼期间，国秋合作社向法院提交了以下证据：
1.（2018）京0115行初156号行政判决书，证明一审法院已经确认庞各庄镇政府行政行为违法。
2.（2019）京02行终9号行政判决书，证明一审确认的庞各庄镇政府行政行为违法，二审已经维持。
在一审诉讼期间，庞各庄镇政府向法院提交了以下证据：
1.《大兴区2017年年度卫片图斑情况明细表》及图例、照片、《关于2017年度卫片426号图斑情况说明》，证明庞各庄镇政府拆除的系涉案地块上的违法建设，没有侵害国秋合作社合法权益。
2.视频资料，证明实施拆除前3日已当面告知要求其自行整改、清理物品及不整改将由政府拆除的后果；拆除当日情况，现场有国秋合作社人员及负责人，拆除是在国秋合作社人员搬离物品的情况下进行的，只涉及拆除大棚、搬离集装箱房，没有对国秋合作社其他物品及家禽家畜造成损害；国秋合作社违反基本农田的使用性质，进行家畜家禽的饲养、硬化地面。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：国秋合作社及庞各庄镇政府提交的全部证据，具备真实性、合法性、关联性，予以采纳。
一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。
一审法院根据上述被认定为合法有效的证据材料认定的案件事实是正确的，本院作相同认定。
裁判分析过程
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由此可见，公民、法人和其他组织取得国家赔偿需具备三个条件：一是国家机关和国家机关工作人员存在行使职权的行为；二是该行使职权的行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益；三是行使职权的行为与公民、法人和其他组织的合法权益受损二者之间存在因果关系。
结合国秋合作社上诉所提意见，本案的焦点问题是庞各庄镇政府于2018年4月8日对国秋合作社位于北顿垡村村南土地上的大棚及集装箱房实施的强制拆除行为是否侵犯了国秋合作社的合法权益及损失的认定。首先，国秋合作社主张对大棚建设费进行赔偿，其应当先证明该设施的建设具有合法性。杨XX持有的土地承包经营权证书载明其承包的土地性质为耕地，在诉讼中，国秋合作社及庞各庄镇政府双方均确认涉案土地属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国对于耕地及基本农田实行严格的保护制度。国秋合作社在涉案地点建设大棚及集装箱房，用于家禽家畜的饲养，违反了上述法律的规定，且其未提供证据证明所建上述设施取得合法的规划审批手续，无法证实上述设施具有合法性，故其提出应对此予以赔偿的主张缺乏法律依据。其次，针对国秋合作社主张对家具机械费用、青储饲料、牛羊损失进行赔偿一节，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，通过庞各庄镇政府提供的视频资料可以显示，在庞各庄镇政府实施强制拆除当日，国秋合作社的工作人员在场，并搬离了相关物品，且国秋合作社未提供证据证实上述物品损失，故对该项主张亦不予支持。综上，一审法院判决驳回国秋合作社的赔偿请求正确，本院应予维持。国秋合作社的上诉请求缺乏相应的事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘彩霞
审 判 员 周建忠
审 判 员 杨 波
二〇二〇年九月三十日
法官助理 徐 蕾
书 记 员 高 欢
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