行政赔偿、补偿案件中的举证责任｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）张永生，男，1987年1月8日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。
委托代理人谢彩营，北京顶言律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市顺义区南彩镇人民政府，住所地北京市顺义区府前东街延长线47号。
法定代表人夏自景，镇长。
出庭负责人郭拥军，副调研员。
委托代理人李岩，北京朗空律师事务所律师。
委托代理人闫丽群，北京朗空律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人张永生因诉被上诉人北京市顺义区南彩镇人民政府（以下简称南彩镇政府）行政赔偿一案，不服北京市顺义区人民法院（以下简称一审法院）（2020）京0113行赔初3号行政赔偿判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年9月9日公开开庭审理了本案，上诉人张永生及其委托代理人谢彩营，被上诉人南彩镇政府的副调研员郭拥军及委托代理人李岩、闫丽群到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
张永生向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判决南彩镇政府赔偿因违法强制拆除行为给张永生造成的财产损失共计4964800元，包括2170．4平方米建筑物损失4340800元，室内物品损失444000元以及建筑材料残值损失180000元。
一审法院经审理查明，2003年9月25日，张永生、案外人姚×、杨××、崔××（乙方）与顺义区南彩镇后俸伯村村民委员会（甲方）签订《顺义区农村个体民营占地承包合同》，合同约定：“一、承包项目：养鱼占地22亩，四至东道，西道，南道，北道。二、承包期限：从2000年1月1日起至2030年1月1日止，承包期为30年……乙方承包经营甲方提供非耕地22亩，搞养殖业……”。
张永生称其本人在上述承包地内进行相关建设，就建设的地上建筑物的具体情况，其陈述如下：“1．北边一排砖混结构的正房24间，约500平方米；院子最南侧一个砖混结构岩棉顶子的大库房，约700多平方米；院子东侧一排15、16间的砖混岩棉顶的房屋；院子西侧一排10间砖混岩棉顶的房屋，约220平方米；院子中间有11间水泥预制房；西南角有一个砖混结构的厕所。上述房屋由张永生自2004年10月份秋天开始建设，至2005年7、8月份建完。2．涉诉被拆除的建筑物位于后俸伯村养殖小区西侧。3．其在建设上述建筑物时未取得乡村建设规划许可证等相关审批手续。4．上述建筑物建设完毕后，最开始张永生家自用，用于存放自家车队的货车，后因经营不当，张永生将货车出售，并在上述建筑物内自住。后张永生家将涉案场地及建筑物对外出租，强制拆除前都是租户在使用涉案场地和建筑物。”
2019年1月22日，北京市规划和自然资源委员会向南彩镇政府出具京规顺执函[2019]第23号《关于后俸伯养殖小区内房屋规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于后俸伯养殖小区内的砖混结构建筑物3栋，总建筑面积40000平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”
2019年1月23日，南彩镇政府作出[2019]第71号《限期拆除通知书》，主要内容为：“张永生：经规划部门确认，你（单位）于后俸伯村养殖小区所建的砖混结构，建筑面积为120平方米建筑物、构筑物在乡、村庄规划区内未取得北京市规划行政主管部门的许可手续进行建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，责令你（单位）于2019年1月26日之前自行拆除，逾期未整改，将依法组织拆除。一切拆除费用及造成的损失将由你本人承担。”
2019年1月23日，南彩镇政府作出《拆除违法建设公告书》，主要内容为：“张永生，你（单位）未经规划部门批准，在后俸伯村养殖小区建设的房屋，违反了《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款的规定，限你在7天内自行拆除该处违法建设。逾期不改的将进行强制拆除。如不服本决议，可以在收到本决定书之日起六十日内，向顺义区人民法院提起行政诉讼或行政复议，此期间不停止本决定的执行。拆除后当事人应尽快清理残值，否则政府将依法处理。如果当事人需要违建残值的，应在行政机关强制拆除前向行政机关声明，并确保在强拆后规定期限内处理，未声明或未在合理规定期限内及时处置完毕的，当事人提出的相应赔偿请求不予支持。”
2019年1月27日，南彩镇政府作出[2019]第76号《催告书》，主要内容为：“张永生：因你（单位）在后俸伯村养殖小区建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款之规定，属违法建设。本镇政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，于2019年1月23日对你（单位）作出《限期拆除通知书》（2019年71号），要求你（单位）于2019年1月26日前自行拆除你单位所建违法建设，而你（单位）至今未履行。现告知你（单位）如下事项：1．请于本催告书送达之日起3日（限拆到期后，根据实际情况决定3-5天）内履行上述义务；如对履行任务有陈述、申辩意见，请在前述期限内向本机关提出。2．无正当理由，逾期仍不履行任务，本机关将依法决定行政强制执行。”
2019年2月15日，南彩镇政府作出[2019]第77号《拆除通知书》，主要内容为：“张永生：2019年1月23日，南彩镇已向你（单位）送达《限期拆除通知书》，要求你（单位）在2019年1月26日之前自行拆除位于后俸伯村养殖小区所建的砖结构，建筑面积为120平方米建筑物、构筑物。经复查，你（单位）逾期未拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，将于2019年2月17日后依法组织拆除。”
南彩镇政府称其于2019年1月23日向张永生直接送达上述《限期拆除通知书》，于2019年1月23日以张贴于行政相对人大门的方式向张永生送达《拆除违法建设公告书》，于2019年1月27日向张永生直接送达上述《催告书》，于2019年2月15日向张永生直接送达上述《拆除通知书》。张永生称其虽然看到了《限期拆除通知书》《拆除违法建设公告书》的内容，但南彩镇政府未向其直接送达，而仅是张贴在大门上，且南彩镇政府并未向其送达《催告书》《拆除通知书》。
2019年2月20日，南彩镇政府将张永生在后俸伯养殖小区内所建建筑物予以强制拆除。强拆前，南彩镇政府通知张永生到场。强拆时，张永生在现场。张永生称未等其收拾室内物品，南彩镇政府即实施强制拆除，导致室内物品被埋，且拆除后南彩镇政府亦不让其进入拆除现场内部捡拾废铁垃圾等物品。南彩镇政府在强拆时未摄制录像未制作笔录。南彩镇政府称因强拆现场张永生室内已经没有物品，故未制作物品清单。南彩镇政府称在拆除现场曾告知张永生会将建筑材料放置三天，让张永生自行清理，张永生并未清理。对此，南彩镇政府并未提供相关证据予以证明，张永生对此亦予以否认。后南彩镇政府将拆除后的建筑材料进行清运。
因不服南彩镇政府实施的强制拆除行为，张永生于2019年4月1日向一审法院提起行政诉讼，请求确认南彩镇政府于2019年2月20日对张永生位于北京市顺义区南彩镇后俸伯村养殖小区西侧的建筑物实施强制拆除的行为违法。2019年6月25日，一审法院作出（2019）京0113行初164号行政判决书，以南彩镇政府实施的强制拆除行为违反法定程序为由，确认南彩镇政府于2019年2月20日强制拆除张永生位于北京市顺义区南彩镇后俸伯村养殖小区西侧建筑物的行为违法。双方当事人均未上诉，该判决书已经发生法律效力。
2019年9月底，张永生向南彩镇政府邮寄了《行政赔偿申请书》，要求南彩镇政府赔偿建筑物损失、内部装饰损失、企业搬迁费用及企业停产停业损失共计6200000元。南彩镇政府收到张永生的赔偿申请后，于2019年10月28日作出（2019）南彩行赔字第7号《行政不予赔偿决定书》，并于当日向张永生邮寄送达。2019年10月29日，张永生收到该决定书，后依法向一审法院提起涉案赔偿之诉。
一审庭审中，张永生明确其要求南彩镇政府赔偿的各项损失包括：1．2170．4平方米建筑物损失4340800元；2．室内物品损失444000元，包括暖气供暖设备1套，暖气管道1300平米，暖气片35套，壁挂空调15套，房屋吊顶2000平米，房屋LED灯70套，房屋瓷砖2000平米，房屋窗户35套，房屋铝合金门35套，铁艺大门1套，床5套，柜子5套，桌子5套，沙发5套，自来水疏通管1套，网络交换机4套；3．建筑材料残值损失180000元。其中，相关室内物品购置于2006年。
一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，虽然南彩镇政府实施的强制拆除行为被确认违法，但因张永生在本案中未提交证据证明其所建建筑物构筑物附属物的合法性，故张永生要求南彩镇政府赔偿2170．4平方米建筑物、暖气管道、房屋吊顶、房屋瓷砖、自来水疏通管等损失缺乏法律依据，一审法院不予支持。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。据此，对于张永生要求南彩镇政府赔偿拆除后残值损失的问题，一审法院认为，因拆除后的建筑材料属于张永生的合法财产，虽然张永生未提交证据证明拆除后建筑材料残值损失的具体情况，但南彩镇政府的强制拆除行为因违反法定程序已被生效判决确认违法，其亦不能证明尽到了合理的拆除义务，且南彩镇政府在强拆前未在相关文书中限定张永生自行清理建筑残值的明确时间，亦不能证明其在拆除后为张永生提供了自行处置的机会，进而导致拆除后的建筑材料灭失。因此，对于该部分损失，南彩镇政府应当承担相应的赔偿责任。鉴于上述建筑材料已经灭失，且双方提交的证据均不能证明建筑材料残值的具体情况，故一审法院将结合涉案建筑物的面积、形成时间等情况，就建筑材料残值部分酌情确定赔偿数额。
张永生的合法财产应受法律保护。本案中，因现有证据不能证明南彩镇政府实施强制拆除时已将涉诉建筑物内张永生的合法财产腾空并妥善处置，故南彩镇政府应当对张永生主张的合法财产损失予以赔偿。鉴于张永生主张的合法财产已经灭失，双方提交的证据均不能证明该部分损失的具体数额，故一审法院结合现有证据、当事人陈述以及生活常识，酌情确定合法财产的赔偿数额。
综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（四）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、南彩镇政府于判决生效之日起十日内赔偿张永生因强制拆除行为造成的拆除后建筑材料残值损失三万五千元；二、南彩镇政府于判决生效之日起十日内赔偿张永生因强制拆除行为造成的室内物品损失二千一百元；三、驳回张永生的其他赔偿请求。
张永生不服一审判决，向本院提起上诉，其主要事实和理由为：一、一审判决认为上诉人未提交证据证明其建筑物的合法性，故不支持赔偿建筑物、暖气管道、房屋吊顶、房屋瓷砖，自来水管道损失明显错误。二、一审法院根据结合涉案建筑的面积、形成时间等情况就建筑材料残值部分确定赔偿数额，判决被上诉人赔偿上诉人建筑材料残值损失35000元，认定事实不清，认定残值数额明显太低。三、关于建筑物的设备都是可回收利用的属于建筑物可回收残值，上诉人对这些建筑设备要求赔偿的数额也是合法合情合理的，这些都是因为被上诉人的违法强拆给上诉人造成的经济损失，被上诉人应当赔偿，一审法院没有将该损失计算在赔偿范围内错误。四、一审法院认定上诉人建筑物内物品损失2100元明显认定数额太低，不合理不合情。现上诉请求二审法院判令撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。
南彩镇政府同意一审判决，请求维持原判。
张永生在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1．（2019）京0113行初164号行政判决书，证明南彩镇政府强制拆除张永生房屋的行为违法，应当给予张永生赔偿。
2．（2019）南彩行赔字第7号《行政不予赔偿决定书》，证明张永生向南彩镇政府提出行政赔偿请求，南彩镇政府不予赔偿。
3．光盘、涉案房屋平面图，证明张永生房屋面积为2170．4平方米。
南彩镇政府在举证期限内向一审法院提交了以下证据：
1．（2019）京0113行初164号行政判决书，证明涉案建筑物未取得乡村建设规划许可证，是违法建设的事实，南彩镇政府具有查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证即进行建设的法定职权。
2．（2019）南彩行赔字第7号《行政不予赔偿决定书》、邮件交寄单（收据），证明张永生向南彩镇政府提起行政赔偿，南彩镇政府收到该申请后，于2019年10月28日作出行政不予赔偿决定书并邮寄送达。
3．《证明》，证明涉案场地内无物品。
经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：张永生提交的证据1、2、证据3中的光盘以及南彩镇政府提交的证据1、2形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明强制拆除行为被确认违法、张永生向南彩镇政府提出赔偿申请以及南彩镇政府不予赔偿等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。张永生提交的证据3中的涉案房屋平面图系张永生自行制作，且南彩镇政府不予认可，一审法院对此不予接纳。南彩镇政府提交的证据3不能证明其证明目的，对其证明目的，一审法院不予采纳。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院，经审查，本院认为一审法院的认证意见并无不当，并对一审法院经审理查明的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。即公民取得国家赔偿应以其合法权益受到国家机关和国家机关工作人员行使职权行为的侵害为前提条件。
《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款的规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。但此处两种举证责任在证明目的、证明对象、不利后果等方面并非完全一致，具体而言，对于运用逻辑推理和生活经验无法认定的巨额损失是否存在，原告仍应承担初步证明责任，否则主张消极事实的被告将无从举证。而对于损失数额，被告穷尽举证手段仍无法确定的，人民法院应当综合案件实际情况，运用逻辑推理和生活经验，结合当事人诉求合理酌情确定，并判决行政机关承担相应赔偿责任，而非直接支持原告所有赔偿请求。
本案中，生效法律文书中已经认定“原告称建房行为发生在2004年至2005年，即《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，但根据建房行为发生时有效的《中华人民共和国城市规划法》《北京市城市规划条例》的相关规定，原告建房时应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，其建房时未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施后，涉诉建筑物持续存在，原告亦未按法律规定补办乡村建设工程规划许可证，涉案建设的违法状态一直持续，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》对其行为进行定性并查处并无不当”。根据生效法律文书，本院可以认定涉案建设并非合法建设，且张永生在本案中未提交证据证明其所建建筑物构筑物附属物的合法性，故张永生要求南彩镇政府赔偿2170．4平方米建筑物、暖气管道、房屋吊顶、房屋瓷砖、自来水疏通管等损失缺乏法律依据，本院不予支持。
关于涉案建筑被拆除后的残值问题，因拆除后的建筑材料属于张永生的合法财产，虽然张永生未提交证据证明拆除后建筑材料残值损失的具体情况，但南彩镇政府的强制拆除行为因违反法定程序已被生效判决确认违法，其亦不能证明尽到了合理的拆除义务，且南彩镇政府在强拆前未在相关文书中限定张永生自行清理建筑残值的明确时间，亦不能证明其在拆除后为张永生提供了自行处置的机会，进而导致拆除后的建筑材料灭失。因此，一审法院认为对于该部分损失，南彩镇政府应当承担相应的赔偿责任。并结合涉案建筑物的面积、形成时间等情况，就建筑材料残值部分酌情确定赔偿数额的认定，本院不持异议。关于张永生主张其他财产损失，本院同意一审法院认定意见。因此，一审判决处理结果并无不当，本院应予维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文涛
审 判 员 韩 勇
审 判 员 冯秋丽
二〇二〇年九月十日
法官助理 陈金涛
法官助理 王曼斐
书 记 员 高 原
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