行政机关因违法强拆承担的赔偿责任不应低于协议拆迁应支付的补偿对价｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告北京市西清清洁服务中心，住所地北京市西城区百万庄南路园甲8号。
法定代表人李双新，经理。
委托代理人刘国起，北京刘国起律师事务所律师。
被告北京市昌平区东小口镇人民政府，住所地北京市昌平区东小口镇中滩村。
法定代表人戈娜，镇长。
出庭应诉行政机关负责人姚文勇，副镇长。
委托代理人吴萌萌，北京市尚公律师事务所律师。
第三人北京百邑纪元房地产开发有限公司，北京市昌平区东小口镇贺村。
法定代表人万玉龙，总经理。
委托代理人程东，北京市高朋律师事务所律师。
第三人北京腾宇拆迁工程有限责任公司，北京市海淀区丹棱街16号海兴大厦C座605室。
法定代表人王文胜，经理。
诉讼记录
原告北京市西清清洁服务中心（以下简称西清服务中心）诉被告北京市昌平区东小口镇人民政府（以下简称东小口镇政府）要求行政赔偿一案，向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，向被告东小口镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京百邑纪元房地产开发有限公司（以下简称百邑纪元公司）、北京腾宇拆迁工程有限责任公司（以下简称腾宇公司）与本案有利害关系，本院依法通知他们作为第三人参加本案诉讼。本院分别于2019年3月5日、2019年11月29日公开开庭审理了本案，原告西清服务中心法定代表人李双新及其委托代理人刘国起，被告东小口镇政府委托代理人吴萌萌，第三人百邑纪元公司委托代理人程东到庭参加诉讼。被告东小口镇政府副镇长姚文勇作为行政机关负责人出庭应诉。第三人腾宇公司经法庭合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
原告西清服务中心诉称，北京市昌平区东小口镇贺村XXX号院土地使用权由贺家村转让给原告使用，解决环卫设备维修场地的问题。1988年12月22日环卫二队与贺村签订《关于有偿转让土地使用协议书》，将贺村东原砂石厂使用的一块非耕地合28亩4分有偿转让归环卫二队永久使用。此后，原告在该宗地上围墙建房，先后建起了修理车间、仓库、水泵房、办公生活用两层楼房、传达室等生产生活用房以及附属地上物，定期派人生产、存储、维修西城区环卫设备。原告是贺村XXX号院内房屋及附属物的所有权人，也是该宗土地的合法使用权人。因该厂区属于公益设施，依法依规应当迁建或者重建，或以产权调换的方式补偿原告并且给予相应的拆迁补偿。2014年5月19日清晨，被告在没有与原告签订厂区迁建或重建协议，没有支付拆迁补偿费，也没有事先通知原告的情况下，组织人员将原告的房屋、附属物、围墙等拆除，将原告的设备予以扣押，并圈占土地，使原告不能再次正常生产经营，给原告造成巨大经济损失。被告东小口镇政府没有依法组织拆迁，并扣押原告的财产，均构成违法行政。原告依据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）的规定于2017年9月12日向被告提交了《行政赔偿申请书》，但被告至今没有作出赔偿决定，为此原告向法院起诉，请求依法判令被告赔偿原告房屋拆迁补偿款、损失赔偿款32651349.01，利息损失4834150.23元（2014年5月20日至2017年9月12日），2017年9月13日起至被告支付上述款项为止期间的利息损失，返还或者置换28亩4分建设用地使用权（东小口镇范围内）给原告，并返还违法扣押原告的其他财产。
原告具体的赔偿损失为：
一、共计35559265.55元，包括：
1.房屋重置成新价办公楼350.6平方米，共1008480元；
仓库、车间、水泵房、传达室591.92平方米，共1657572元；
砖瓦平房160平方米，384000元；
厕所及其他附属物1273.67平方米，3056808元；
砖石围墙562米，共106780元。
2.硬化路面吊车平台现浇264000元。
3.大门楼2400元。
4.装饰补偿19433865元。
5.停产停业综合补助费2331260元，（宗地建筑面积2331.26平方米乘以1000元）。
6.设备搬迁安装费58281.5元。
7.搬家补助费34968.9元。
8.易地安置补助费30000元。
9.外出维修环卫设备费2356699.92元。
10.利息损失4834150.23元。
二、要求返还或者置换28亩4分建设用地使用权（东小口镇范围内）给原告。
三、返还违法扣押原告的切割机、龙门吊等设备共计3102423元。
四、原告于2019年3月5日增加诉讼请求：1.维修费赔偿金额13693.69元；2.房屋拆迁补偿款1912540元。
原告在举证期限内向本院提交了如下证据：
第一组证据：证据1.（2015）昌行初字第117号《行政判决书》，证据2.（2016）京01行终1058号《行政判决书》；证明法院生效判决已经确认被告于2014年5月19日拆除原告位于东小口镇贺家村12号院内房屋的行为违法，被告扣押原告财产的行为和法院认定被告实施的强制拆除行为是一个整体，原告可在判决生效后继续主张权利；原告西清服务中心系西城环卫二队，判决生效的时间是2017年1月22日，赔偿请求的起算点应从该时间起算。
第二组证据：证据3.《行政赔偿申请书》，证据4.《中国邮政特快专递邮递单》，证据5.《中国邮政特快专递邮件妥投单》；证明原告于2017年9月12日向被告邮寄行政赔偿申请，被告于2017年9月13日收到，申请书要求被告赔偿原告房屋拆迁补偿款、损失赔偿款30725115.32、利息4834150.23元和28亩4分建设用地使用权、返还原告被扣押的其他财产，原告的行政赔偿申请符合国家赔偿法的规定且在法定期限内。
第三组证据：证据6.《关于有偿转让土地使用协议书》，证据7.《北京市国土资源局昌平分局集体土地调查类案卷号14-112-14-0031》；证明原告通过政府协调并签订土地使用权转让协议取得该宗28亩4分建设用地使用权，国土局地籍调查档案记载了原告是该宗地使用权人。
第四组证据：证据8.西城区环卫局与东小口建筑工程队1990年3月5日签订的东小口乡贺村东卫生设备厂仓库施工合同《北京市建筑安装市政工程合同》，证据9.西城区环卫局与东小口建筑工程队于1990年3月5日签订的位于东小口乡贺村东卫生设备厂生活业务房施工合同《北京市建筑安装市政工程承包合同》，证据10.1988年至1992年期间涉案院内建设的车间、仓库、生活办公用房、水泵房、传达室、围墙、大门楼的工程设计图，证明厂区内车间190平方米、仓库311.7平方米、水泵房17.62平方米、传达室32.67平方米、办公生活楼二层305.6平方米、厕所附着物构筑物1273.67平方米、砖石围墙562米、大门楼一个。证据11.西城区环卫局与东小口建筑工程队《建筑安装市政工程承包合同》，证明原告厂区内的生活楼前硬化路面面积400平方米、吊车场平台现浇1200平方米。证据12.贺村XXX号院厂区内被拆除前的照片6张，证据13.昌平电视台2014年5月19日播出的昌平新闻中的拆除原告该厂区的现场视频。证据14.2014年5月19日现场拆除原告厂区时的另一现场录像和现场照片，证明被告组织百邑纪元公司和拆除公司人员对原告厂区厂房进行拆除，同时证明被告聘请的评估机构北京昌房房地产评估有限责任公司的评估人员也在现场，被告的强制拆除行为导致原告厂区内房屋被拆除、设施设备被扣押。证据15.西清服务中心（东小口厂区）《西清中心资产明细》，证明原告位于厂区的固定资产。第四组证据共同证明原告在厂区建设房屋及附属物、构筑物情况，还有固定资产等。
第五组证据：证据16.《环卫设备维修费发票》，证明自2015年1月至2017年8月15日原告因贺村维修厂区被拆除无法维修环卫设备只能委托其他维修厂家而实际发生的费用2356699.92元。
第六组证据：证据17.《北京市规划和自然资源委员会昌平分局关于对昌平区东小口镇贺村中滩村组团A地块重点村旧村改造项目征求意见函的答复意见》，证明根据项目规划，对拆除建设用地的被拆迁人应当进行置换或者产权交换，不应当只有货币补偿一种补偿方式。证据18.北京市招投标信息平台公示《昌平区东小口镇贺村中滩组团土地储备开发项目拆迁拆除及拆迁评估机构中标公示》，证明委托的评估公司为北京昌房房地产评估有限责任公司及拆迁补偿方案。
为查明案件事实，本院要求原告西清服务中心补充提交证据15中要求返还设备及电器的票据材料。原告西清服务中心在2019年8月26日补充提交了要求返还设备及电器的购置票据。同时，西清服务中心另行提交了一份西清服务中心（东小口厂区）《西清中心资产明细》。
被告东小口镇政府辩称：一是原告提出的行政赔偿请求无事实依据。现原告在提起行政赔偿时未就赔偿明细及数额来源、赔偿事项属于国家赔偿法保护的合法权益及该赔偿事项系由被告行政行为造成损失提供任何证据，仅提出赔偿事项及总额，其赔偿请求无事实依据。二是原告的赔偿申请已超过法定期限，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。
被告东小口镇政府在法定期限内未向本院提交证据。
第三人百邑纪元公司陈述称，百邑纪元公司是涉案项目的建设单位。对原告主张的涉案的土地和房屋，原告没有提供相关部门的权属证明，原告也没有向法庭提供用地建房手续，且原告主张的建筑物的面积存在矛盾。从原告提供的证据来看，涉案的房屋都是简易的，原告没有相关证据证明房屋的真实用途。因此，请求法庭依法核实，驳回原告的诉讼请求。
第三人百邑纪元公司向法庭提交了京建昌拆许字[2011]第45号《房屋拆迁许可证》及后续拆迁许可证延期批复。
庭审质证中，被告对原告提交证据的质证意见为：证据1、2的真实性认可，关联性和证明目的不认可。证据3-5真实性、关联性和证明目的均不认可，被告没有收到原告的赔偿申请书，且原告赔偿申请书的落款时间超过了法定的期限。证据6、7真实性认可，关联性和证明目的不认可，证据8-10真实性不认可。证据11-18真实性、关联性以及证明目的均不认可。证据19真实性认可，证明目的不认可。对原告补充提交的票据材料和另行提交的《西清中心资产明细》均不认可。第三人对原告提交证据的质证意见同被告的质证意见一致，对原告补充提交的票据材料和另行提交的《西清中心资产明细》关联性不认可，且认为即使按照原告的主张，这些设施设备时代久远，都已经摊销折旧了，已经残值很低，原告按照发票原值主张没有依据。
原告西清服务中心对第三人百邑纪元公司提交的证据材料的真实性、合法性均不认可；被告东小口镇政府对第三人百邑纪元公司提交的全部证据材料无异议。
在诉讼过程中，原告西清服务中心向本院提交调取证据申请书，请求调取北京昌房房地产评估有限责任公司在贺村XXX号院房屋拆迁报告及相关材料。本院出具《委托调查函》，原告代理律师刘国起据此向北京昌房房地产评估有限责任公司调取证据，并向本院提交了贺村XXX号院房屋的《北京市房屋估价表》表一、表二的复印件作为证据19。
本院依法从北京昌房房地产评估有限责任公司调取了2012年对贺村XXX号院房屋的《北京市房屋估价表》表一、表二、表三。2019年8月22日，本院向各方当事人出示了该《北京市房屋估价表》，各方当事人对估价表上的内容认可，并同意以估价表为基础对西清服务中心的房屋进行评估。同日，东小口镇政府向本院提交评估申请书。本院依法委托中瑞国际房地产土地资产评估（北京）有限公司进行评估。2019年11月26日，中瑞国际房地产土地资产评估（北京）有限公司出具中瑞国际房评字[2019]第00434号《房地产估价报告》，主要内容为：贺村XXX号院中西清服务中心的房屋面积共计1725.76平方米，评估金额1022940元；院墙和院地评估金额为30389元；上述评估金额总计1053329元。经庭审质证，原告西清服务中心对《房地产估价报告》不认可，认为应当参照国有土地上的房屋征收标准进行估价。被告东小口镇政府、第三人百邑纪元公司对评估报告无异议。
经庭审质证，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》并综合当事人的质证意见及当庭陈述，进行如下确认：原告提交的证据16、17与本案审查的内容没有关联性，原告于2019年8月26日另行提交的《西清中心资产明细》系原告归纳的材料，与原告提交的证据15不一致，不符合法律规定，对上述证据本院不予采纳。原告提交的其他证据、第三人百邑纪元公司提交的全部证据均符合提供证据的形式要求，具有内容真实性、来源合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。
根据上述有效证据及当事人陈述，本院可以查明以下事实：
原告西清服务中心注册的住所地为北京市西城区百万庄南路园甲8号。1988年12月份，西清服务中心的前身北京市西城区环境卫生管理局二队（以下简称西城环卫二队）与原昌平县东小口乡贺村达成协议，将贺村东的一块土地合28.4亩有偿转让给西城环卫二队使用。此后，西城环卫二队在该土地上围墙建房，形成贺村XXX号院。
2014年5月19日，贺村XXX号院内的房屋被强制拆除。2015年5月8日，原告西清服务中心向本院提起了行政诉讼，请求确认被告东小口镇政府强制拆除原告位于东小口镇贺村XXX号院房屋及附着物并扣押原告财产的行为违法。2016年9月26日，本院作出（2015）昌行初字第117号《行政判决书》，判决“确认被告东小口镇政府于2014年5月19日拆除原告西清服务中心位于北京市昌平区东小口镇贺村XXX号院内房屋的行为违法。”东小口镇政府提起了上诉。2017年1月22日，北京市第一中级人民法院作出（2016）京01行终1058号《行政判决书》，维持了本院作出的（2015）昌行初字第117号《行政判决书》。2017年9月12日，原告西清服务中心向东小口镇政府提出行政赔偿申请。东小口镇政府收到申请后未予以答复。2017年12月5日，原告提起了本案行政赔偿诉讼。
另查明，2011年11月15日，百邑纪元公司取得《房屋拆迁许可证》，许可其在东小口镇贺村旧村改造项目贺村相关区域内进行拆迁。贺村XXX号院属于非住宅房屋。百邑纪元公司与原告西清服务中心未达成拆迁补偿协议。
再查明，东小口镇政府在拆除涉案的贺村XXX号院时，未对涉案贺村XXX号院内的房屋以及设备情况进行清登，未查明被强拆房屋的状况。根据《房地产估价报告》，贺村XXX号院中西清服务中心的房屋面积共计1725.76平方米。经了解，贺村XXX号院被拆除之后，土地现状为贺村集体土地，已纳入北京市平原造林计划中，东小口镇政府并未占有使用涉案的土地。
裁判分析过程
本院认为，国家赔偿法第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第四项规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，东小口镇政府拆除西清服务中心涉案房屋的行为已被法院确认违法，故东小口镇政府对该拆除行为造成的西清服务中心的财产权损失应依法承担赔偿责任。
本院注意到，贺村XXX号院属于贺村拆迁范围内的非住宅房屋，原告西清服务中心因涉案非住宅房屋被拆迁本应获得相应补偿。根据2015年第四期《最高人民法院公报》登载的（2014）行监字第148号最高人民法院《行政裁定书》确定的裁判规则，拆迁人因违法实施拆迁给被拆迁人合法权益造成损失，双方无法达成拆迁补偿协议的，拆迁补偿问题可纳入行政赔偿途径，拆迁人应承担行政赔偿责任。故上述非住宅房屋拆迁补偿问题应纳入行政赔偿的调整范围。考虑到这一背景，本院确定的东小口镇政府所承担之赔偿责任不应低于因涉案非住宅房屋被拆迁应支付的补偿对价。此外，本院在确定东小口镇政府的赔偿责任时，还应考虑其他已签约同样情况获得补偿的比较正义问题。
昌政发〔2011〕5号《北京市昌平区人民政府关于进一步做好集体土地上非住宅房屋拆迁补偿补助工作的意见》规定，本区域非住宅房屋拆迁实行一次性货币补偿，包括被拆迁非住宅房屋重置成新价补偿，停产停业综合补助费，搬迁补助费和其他费用。
一、关于原告主张的拆除房屋和地上附属物损失的赔偿。本案中，经中瑞国际房地产土地资产评估（北京）有限公司评估，贺村XXX号院中西清服务中心的房屋面积共计1725.76平方米，房屋和附属物重置成新价共计1053329元。东小口镇政府应当支付原告西清服务中心非住宅房屋和附属物重置成新价人民币1053329元。
二、关于原告主张的停产停业综合补助费、设备搬迁安装费、搬家补助费等其他损失。根据国家赔偿法第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人或其他组织的财产权造成损害的，一般按照直接损失的原则给予赔偿。以此为标准，西清服务中心所主张的诸如停产停业、设备搬迁补助费、异地安置补助费等损失，均非因违法拆除行为产生的直接损失，而系因其非住宅房屋被拆迁而产生的补偿利益，在行政赔偿诉讼中难以得到支持。但鉴于本案特殊的非住宅房屋拆迁背景，本院所确定的西清服务中心应获之赔偿不应低于同等条件下已签约的非住宅房屋拆迁人所获得之补偿，故结合昌平区非住宅房屋拆迁政策及西清服务中心所主张的相关损失与违法拆除行为之间因果关系的紧密程度，本院对上述损失主张酌情予以支持：
1.关于停产停业综合损失补助费。昌政发〔2011〕5号文规定，停产停业综合补助费可按被拆迁非住宅房屋拆迁前三年在本区的纳税总额确定，但补助总额最高不得超过实际经营面积×800元/平方米。纳税总额低于实际经营面积×500元/平方米的，可按照实际经营面积×500元/平方米给予补助。结合原告西清服务中心的房屋面积、纳税情况和其在贺村XXX号院内的生产经营情况，本院酌情确定东小口镇政府应当支付西清服务中心停产停业综合补助费用共计862880元。
2.关于搬迁补助费。原告主张了设备搬迁安装费和搬家补助费，昌政发〔2011〕5号文规定，拆迁非住宅房屋，其设备和安装费用按照被拆迁正式房屋建筑面积乘以25元/平方米计算。西清服务中心在涉案12号院中的房屋经评估共计面积1725.76平方米，本院酌情确定东小口镇政府补偿西清服务中心搬迁补助费43144元。
3.关于原告主张的异地安置补助费、设备外出维修费、利息损失。因为被拆除房屋系拆迁范围的非住宅房屋，异地安置补助费、设备外出维修费、利息损失并非因违法拆除行为产生的直接损失，也非本地区非住宅房屋拆迁补偿的范围，原告的主张没有依据，本院不予支持。
三、关于原告主张的返还全部扣押的设施设备问题。国家赔偿法第三十六条第四项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，原告主张返还的设施设备已经灭失。原告提交了证据15中西清服务中心（东小口厂区）的《西清中心资产明细》及相关的票据，被告东小口镇政府没有提供在强制拆除中对设备进行清登的证据和相反证据，本院结合原告提交的《西清中心资产明细》及相关的票据情况，酌情确定赔偿数额为人民币130100元。
四、关于原告提出的要求返还或者置换28亩4分建设用地的问题，（2015）昌行初第117号《行政判决书》确认被告东小口镇政府于2014年5月19日拆除原告西清服务中心位于北京市昌平区东小口镇贺村XXX号院内房屋的行为违法，并没有确认被告东小口镇政府强制收回或占用了土地。东小口镇政府实际也没有占有使用原告主张的28.4亩土地，因此原告要求返还或者置换建设用地的诉讼请求，本院不予支持。关于土地使用权的问题，原告可以另行通过其他途径解决。
本院注意到涉案贺村XXX号院于2014年5月19日被拆除，至今已逾四年，原告的非住宅房屋拆迁补偿问题一直没有得到解决，为弥补西清服务中心的损失，并敦促行政机关依法行政，本院另行酌定东小口镇政府赔偿西清服务中心人民币100000元。
综上，依照国家赔偿法第二条、第四条第四项、第三十二条第一款、第三十六条第四项、第八项，最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：
裁判结果
一、被告北京市昌平区东小口镇人民政府赔偿原告北京市西清清洁服务中心非住宅房屋和附属物重置成新价人民币一百零五万三千三百二十九元，停产停业综合补助费人民币八十六万两千八百八十元，搬迁补助费人民币四万三千一百四十四元，赔偿设备损失人民币十三万零一百元，四项赔偿金合计人民币二百零八万九千四百五十三元。
二、被告北京市昌平区东小口镇人民政府赔偿原告北京市西清清洁服务中心其他损失十万元。
三、驳回原告北京市西清清洁服务中心的其他赔偿请求。
案件评估费人民币一万五千元，由被告北京市昌平区东小口镇人民政府负担（已交纳）。
如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。
审 判 长 安晓华
人民陪审员 李桂云
人民陪审员 李宝英
二〇一九年十二月二十三日
书 记 员 李劲松
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