乡镇政府对房屋实施的强制腾退行为具有可诉性｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审被告）北京市朝阳区王四营乡人民政府，住所地北京市朝阳区王四营乡王四营村。
法定代表人邢志新，乡长。
委托代理人郝晨鑫，男，北京市朝阳区王四营乡人民政府司法助理。
委托代理人罗计，北京义晨律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）曹连凤，女，1953年6月25日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人张建斌（曹连凤之子），男，1983年9月10日出生，汉族，住北京市朝阳区。
委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。
诉讼记录
上诉人北京市朝阳区王四营乡人民政府（以下简称王四营乡政府）因行政强制拆除行为一案，不服北京市朝阳区人民法院（2019）京0105行初812号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
案件基本情况
被上诉人曹连凤诉至一审法院，请求判决确认王四营乡政府强制拆除曹连凤位于北京市朝阳区王四营乡×××路×号路×院×排×号房屋行为违法。
一审法院经审理查明，2018年2月13日，北京市商业储运有限公司（以下简称××公司）作为甲方与乙方即上诉人签订《广渠路环境整治范围内北京市商业××有限公司腾退委托协议书》（以下简称《腾退委托协议书》）。协议约定，××公司作为腾退委托方，无偿委托上诉人对地块范围内的地上物实施腾退，并配合乡政府制定腾退工作方案，全部费用由上诉人承担。××公司负责认定并提供该地块委托腾退的范围、有关建筑的相关手续资料和宿舍职工的名单及面积，确保资料真实有效；协助下发相关腾退通知与公告，与被腾退户进行沟通等工作。上诉人负责筹措腾退资金并全面实施腾退地块范围内的非住宅和职工宿舍的腾退工作，负责对拆迁、评估和拆除工作实施招投标；地块完成腾退后，双方办理交接手续，由上诉人负责地块范围内的安全和环境管理及周边环境整治等事宜。
被上诉人曹连凤系××公司职工，该户承租的房屋坐落于北京市朝阳区×××路×号路×院×排×号，在前述腾退地块范围内。2018年4月6日，曹连凤在《北京市商业××有限公司职工宿舍承租人确认单》（以下简称《确认单》）上签字，对上述房屋坐落进行了确认。
2018年4月22日，北京市朝阳区王四营乡绿化隔离地区腾退工作办公室在腾退范围内张贴《公告》，告知王四营乡将按照××公司认定的后排职工进行腾退安置，并公布了腾退安置的咨询时间及奖励期。在《公告》公示的奖励期内，曹连凤未能搬迁。2019年7月16日，上诉人对包括被上诉人在内的未搬迁户居住的房屋进行了强制搬迁、拆除。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。据此，与被诉行政行为有利害关系是判断行政诉讼原告主体资格的标准。本案被诉行为系涉案房屋被强制拆除的行政行为，且在案证据证实，涉案房屋系××公司职工宿舍，为环境整治需要，上诉人与××公司达成协议应对涉案房屋的居住人即××公司职工予以腾退安置。因此，被上诉人作为××公司登记确认的居住涉案房屋的××公司职工，如其居住房屋被强制拆除，其腾退安置权必然会受到影响，因此其与被诉房屋强制拆除行为具有利害关系，具有针对该行政强制行为提起行政诉讼的原告主体资格。
本案中，上诉人主张其受××公司委托实施腾退行为，是对《腾退委托协议书》的履行，属于民事行为而非行政行为。对此一审法院认为，首先，从行政机关行政权力运行规律看，政府部门作为国家行政机关接受民事主体委托实施腾退房屋工作有悖常理；其次，从涉案房屋腾退工作的开展看，尽管上诉人与××公司签订了形式上的委托协议，但在腾退工作中上诉人和××公司的责任是明确的。上诉人承担了腾退方案的制定、全部腾退资金的筹措、在腾退范围内发布公告等主要组织实施工作，而××公司仅仅作为职工宿舍的管理者承担提供建筑物相关手续、确认职工名单和面积等辅助性工作。因此，上诉人在本次腾退安置工作中具有较强的主导性，是腾退工作的主要组织者和负责人，其运用行政权力对涉案房屋实施的强制腾退行为具备行政行为特征，且对房屋居住人的腾退安置权利产生一定影响，因此应属于可诉的行政行为。
依法行政的基本要求是行政机关及其工作人员行使行政权力均需依照法律、法规、规章的规定，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响相对人合法权益的行为。本案中，上诉人对被上诉人一家居住的房屋进行了搬迁腾退，但并未提供有效证据证明取得了被上诉人的同意，其行为性质属于行政强制行为。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制的设定和实施作出了明确规定，实施行政强制行为必须有法律、法规的明确授权。而上诉人对涉案应予以安置补偿的房屋采取强制搬迁，并无法律、法规的明确依据，属于明显超越职权的违法行政行为，一审法院应予确认违法。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认上诉人王四营乡政府对被上诉人曹连凤居住的坐落于北京市朝阳区×××路×号路×院×排×号房屋实施强制搬迁腾退行为违法。
上诉人不服一审判决，上诉至本院，其事实和理由为：一审法院存在事实认定不清、适用法律错误的情形。一、本案不属于行政诉讼的受理范围。本案涉及的拆除行为主体不属于行政主体。拆除行为不是行政行为。涉诉房屋属于××公司单位内部建房，分配给员工居住使用。××公司有权收回房屋，该拆除行为完全是民事行为，而不是行政行为。二、涉诉行为不属于人民法院的受案范围。因单位内部建房、分房等引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围。三、一审法院认定拆除房屋影响被上诉人的腾退安置权缺少事实和法律依据。四、一审法院认定存在强制拆除行为缺少事实和法律依据。五、一审法院认定王四营乡政府名为受托人，实际为全面负责人和组织实施者，明显与《腾退委托协议书》的内容不符，与事实不符。六、一审法院认为政府部门接受民事主体的委托实施腾退房屋工作有悖常理缺少事实和法律依据。七、王四营乡政府并未运用行政权力对涉诉房屋实施强制腾退。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。
被上诉人曹连凤同意一审判决，坚持一审意见。
上诉人王四营乡政府在法定期间内向一审法院提交了以下证据材料：1.原北京市朝阳区房地产管理局于1988年12月22日为××公司颁发的《房屋所有权证》（以下简称《房屋所有权证》），证明涉案房屋并非被上诉人所有，其产权人为××公司，被上诉人对涉案房屋自始至终没有所有权。2.《北京市朝阳区土地利用现状地图集》，证明××公司占用的土地仍然是集体土地。3.《腾退委托协议书》，证明2018年2月13日，××公司委托上诉人腾退包含涉案房屋在内的其用于职工使用的地上物。该协议是民事合同，而非行政合同。对该民事合同的履行也是民事行为，涉案的腾退行为是对该民事合同的履行，故涉案的腾退行为从法律上讲是民事行为，而非行政行为。上诉人出于民生的考虑签订补偿协议，但不负责腾退，只负责资金。4.《确认单》，证明2018年4月6日，曹连凤对腾退没有异议并进行了签字确认。
被上诉人在指定期间内向一审法院提交以下证据材料：1.《确认单》，证明曹连凤的承租人身份及涉案房屋坐落。2.强拆现场照片及北京市朝阳区王四营绿化隔离地区腾退工作办公室的《公告》照片，证明曹连凤的涉案房屋被强制拆除，以及《公告》内容的相关情况。3.曹连凤与北京市公安局朝阳分局王四营乡派出所赵鑫警官谈话录音光盘及文字记录，证明警方告知曹连凤房屋是上诉人拆除的。4.韩守清、高海燕的出庭陈述，证明曹连凤涉案房屋的情况。
经庭审质证，一审法院对以上证据作如下确认：一、关于曹连凤提交的证据：1.曹连凤提交的证据1与上诉人提交的证据相同，一审法院不予重复认证；2.曹连凤提交的证据2、3，能够证明涉案房屋被拆除现场，以及曹连凤与王四营派出所民警沟通的情况，一审法院予以采纳；3.曹连凤提交的证据4与本案待证事实不具有关联性，一审法院不予采纳。二、关于上诉人提交的证据：1.《房屋所有权证》《北京市朝阳区土地利用现状地图集》能够证明涉案房屋的所有权人为××公司及土地的相关情况，但针对房屋腾退行为提起行政诉讼的曹连凤并非仅限定为房屋所有权人，故该证据不具有否定曹连凤本次行政诉讼主体资格的证明力；2.关于《腾退委托协议书》，尽管该协议的名称为“委托协议”，但不能仅凭协议名称判断协议双方当事人的法律地位，更不能据此判定被诉腾退行为的性质，而应根据协议书的实质内容予以判定。依协议约定可以认定，协议的形式体现为××公司委托上诉人实施腾退，但腾退工作的目的是为落实北京市总体规划和环境治理工作。××公司和上诉人在腾退工作中的责任约定明确，即××公司无需支付委托费用，只配合上诉人共同制定腾退工作方案、协助下发相关腾退通知与公告等工作，其最主要的责任是负责认定并提供被腾退地块上有关建筑的相关手续和宿舍职工的名单及面积。而上诉人负责腾退资金的筹措并全面实施腾退工作。综上，无论从此次腾退工作的目的、腾退工作的组织实施还是资金的筹措，都可以看出上诉人名为受委托人但实为此次腾退工作的全面负责人和组织实施者，××公司名为委托人但实为腾退工作协助者，系因被腾退房屋为该单位职工宿舍从而负有协助腾退责任；3.关于《确认单》，其内容是曹连凤对该家庭租住房屋的坐落等事项的确认，并不具有证明曹连凤对腾退行为不持异议的证明力。
一审法院已将当事人提交的证据随案移送本院。经审查，本院认为一审法院的认证意见正确，予以确认。
经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。本案中，涉案房屋系××公司职工宿舍，曹连凤系××公司登记确认的居住涉案房屋的××公司职工，其居住房屋被强制拆除，腾退安置权必然受到影响，因此，曹连凤与本案被诉房屋强制拆除行为具有利害关系，针对该行政强制行为提起的行政诉讼具有原告主体资格。
针对上诉人主张的其受××公司委托实施的腾退行为，系依据《腾退委托协议书》实施的民事行为而且行政行为。本院认为，上诉人虽与××公司签订了委托协议，但其在腾退安置工作中具有较强的主导性，系腾退工作的主要组织者和负责人，其运用行政权力对涉案房屋实施的强制腾退行为具备行政行为特征，对被上诉人曹连凤的腾退安置权利产生了一定影响，系可诉的行政行为。
行政机关及其工作人员在行使行政权力时要严格依照法律、法规、规章的规定，没有法律、法规、规章的规定，不得作出影响相对人合法权益的行为。本案中，结合在案证据，上诉人实施拆迁腾退工作，并无有效证据证明其取得了被上诉人曹连凤的同意，其行为的性质属于行政强制行为。上诉人所实施的行政强制行为，并没有《中华人民共和国行政强制法》中规定的法律、法规的明确授权，属于明显超越职权的违法行政行为，应确认违法。关于其他问题，本院同意一审法院的认定意见。
据此，一审法院判决确认上诉人王四营乡政府实施强制搬迁腾退行为违法正确，本院应予维持。上诉人的上诉请求不成立，应予驳回。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人北京市朝阳区王四营乡人民政府负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 王文涛
审 判 员 韩 勇
审 判 员 王 伟
二〇二〇年十二月二十一日
法官助理 宋 凯
法官助理 李 崇
书 记 员 高 原
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