强制拆除行为的合法性审查｜北京行政裁判观察

观察者不止行政裁判观察 2023-01-06

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今天推送的是被评为“北京法院2019年优秀裁判文书网上互评活动”优秀奖的行政裁判文书：北京市延庆区人民法院张晶(2018)京0119行初17号。

裁判要旨

1. 在相对人已经提供限期拆除决定书、照片等初步证据的情况下，应由有权机关举证证明强制拆除行为并非由其实施。

2. 行政机关在限期拆除决定书所载明的责令相对人自行拆除的时限，以及相对人对限期拆除决定书提起行政复议以及行政诉讼的法定期限未届满前，即实施了强制拆除行为，同时也未履行催告、未制作强制拆除决定书、未提前五日在现场公告强制拆除决定等程序，并且在拆除行为过程中也未按照规定履行制作现场笔录和财物清单等程序，以上均属于违反法定程序。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市延庆区人民法院行政判决书

案号：(2018)京0119行初17号

当事人信息

原告孙湧，男，1958年12月10日出生，住北京市延庆区。

委托代理人吴丽微，北京市拓夫律师事务所律师。

委托代理人林宇，北京市拓夫律师事务所实习律师。

被告北京市延庆区永宁镇人民政府，住所地北京市延庆区永宁镇永宁大街39号。

法定代表人陈志海，镇长。

委托代理人王文杰，北京市华联律师事务所律师。

委托代理人张铁军，北京市延庆区永宁镇人民政府规划科副科长。

诉讼记录

原告孙湧要求确认被告北京市延庆区永宁镇人民政府（以下简称永宁镇政府）强制拆除行为违法一案，于2018年1月31日向本院提起行政诉讼。本院于2018年1月31日立案后，于当日向被告永宁镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2018年3月15日、2018年10月17日公开开庭审理了本案。原告孙湧及其委托代理人吴丽微、林宇，被告永宁镇政府的委托代理人王文杰、张铁军到庭参加了诉讼。本案因进行鉴定自2018年4月17日至2018年8月14日扣除审理期限。本案现已审理终结。

案件基本情况

2017年11月29日起三天内，原告位于延庆区永宁镇西关村的建筑面积为1986平方米的二层楼房被拆除。

原告孙湧诉称，2002年6月26日，原告与延庆区永宁镇西关村委会签订了合同书，约定西关村委会将村办猪场场地租赁给原告使用50年，同意原告在承租的场区内根据自己需要进行重建、改建或扩建。合同签订后，原告一家一直在此居住。因房屋年久失修，依据合同约定，原告于2003年至2007年间对部分房屋进行了翻建并计划用于经营农家乐。新建后的房屋上下两层，共计70余间2860平方米，建房后原告对房屋进行了装修。因尚未投入经营使用，原告将大量生活、建筑、收藏物品放置在该房屋内，包括为继续装修房屋购置的建材、为经营农家乐购置的碟碗餐具、原告多年收藏的各种古董物件、原告妻子的嫁妆金银首饰等。2017年11月28日，原告收到被告作出的限期拆除决定书，责令原告两日内拆除涉案房屋。2017年11月29日凌晨六点，被告组织人员使用大型钩机对原告的房屋进行了强制拆除，并限制原告的人身自由，致使原告全部财产被埋在废墟中，给原告造成巨大经济损失。原告认为被告实施的强制拆除行为明显违法，严重侵犯了原告的合法权益。特提起诉讼，要求法院依法确认永宁镇政府对原告位于延庆区永宁镇西关村猪场内的二层楼房（面积为1986平方米）实施的强制拆除行为违法。

原告孙湧向本院提交了如下证据：1、合同、租金缴纳收据，证明原告与西关村委会签订合同及合同的相关事项；2、房屋被拆除前照片，证明涉案房屋在被拆除前实际情况；3、房屋拆除过程中及被拆除后照片，证明被告使用大型钩机将原告房屋拆除并将全部物品掩埋以及将诉争房屋夷为平地的事实；4、2017年11月28日被告作出的限期拆除决定书，证明被告实施了强制拆除行为；5、与永宁镇政府贺镇长的谈话录音光盘，证明被告实施了强制拆除行为，并给原告造成巨大损失；6、原告通话记录单；7、永宁派出所视频录音及文件整理，6-7证明2017年11月29日，原告报警以及永宁派出所工作人员出警事实，被告限制了原告人身自由，并实施了强拆行为，强拆时贺镇长在场；8、强拆时现场照片，证明被告动用上百名特警实施强拆，并限制了原告人身自由；9、强拆时部分被掩埋物品图片，证明原告保险柜及大量物品被掩埋，并非原告自愿的拆除行为。以上所有证据能够证明被告实施强拆行为，未履行相关程序，给原告造成巨大损失；10、企业查询信息，证明被告提交的证据4委托拆除协议中受托人北京军峰建筑工程有限公司在该协议签订时尚未成立，委托拆除协议无效。

被告永宁镇政府辩称，根据《城乡规划法》第六十五条及《北京市禁止违法建设若干规定》第四条，被告有权对辖区内的违法建设进行制止和查处。2016年8月被告在执法检查工作中发现原告在永宁镇西关村有违法建设行为，对原告的建房行为依法进行了核实，原告认可违建行为表示自行将2860平方米的违法建设拆除，2016年8月原告签订了书面委托协议，并交于被告备案接受监督，当年拆除了其中的874平方米违法建设，尚有1986平方米未拆除，未能通过国土部审验核查，2017年11月28日被告作出了限期拆除决定书要求原告2日内完成剩余违法建设的拆除工作，原告未在限定期限内完成，依据书面委托协议被告督促被委托人及原告在2017年11月30日完成了剩余违法建设的拆除工作，因此原告违法建设的房屋被拆除是基于自愿行为，并非被告的具体行政行为所致。综上，根据《行政诉讼法》第十二条规定，行政诉讼必须是由具体行政行为引起的纠纷。本案中原告房屋被拆除的事实，不是被告的具体行政行为的结果，而是原告自己行为所致。因此本案不属于行政案件受案范围，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

被告永宁镇政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据：1、北京市规划委员会延庆分局关于孙湧在永宁镇西关村西所建房屋规划审批情况的函，证明原告建设没有取得规划许可；2、对西关村主任杨四胖的询问笔录，证明原告所建房屋是违法建设；3、现场检查勘验笔录，证明被告工作人员到原告处进行现场勘查的情况；4、《委托拆除协议》，证明原告对违法建设事实、面积均认可，承诺2016年9月21日前对违法建设拆除完毕，但实际履行当中只拆除了一部分；5、《限期拆除决定书》，证明被告督促原告两日内拆除完毕；6、银行存根；7、支出凭单；8、收条，6-8证明原告已经从被告处领取40余万元的补偿款。

被告永宁镇政府在庭审过程中提交了证据9、《违建自拆协议》，证明涉案房屋系违法建设以及房屋系协议拆除的事实。

经庭审质证，对于原告提交的证据，被告表示证据1真实性认可，但与本案没有关联性；证据2认可；证据3、4证明目的不认可；证据5原告取证方式不合法，证明目的不认可；证据6-9合法性、证明目的均不认可。被告有责任进行监督，保障拆除过程的安全，原告提交的证据不能证明是被告实施的拆除行为，被告是基于协议参与而不是行政行为；证据10不予认可。

对于被告永宁镇政府提交的证据，原告表示证据1真实性认可，证明目的不认可，仅凭该函件不能认定诉争房屋为违法建设，原告是对原有建筑物的翻建，经过村委会的许可，符合合同约定；证据2真实性、关联性、合法性均不认可，询问对象与本案不具有关联性；证据3真实性、关联性、合法性均不认可，被检查人签名并非原告所签；证据4不认可，签名并非原告所签，双方之间不存在委托拆除协议；证据5真实性认可，可以证明拆除主体是被告；证据6-8未出示原件，真实性不认可，但原告确认于2016年10月领取了45万元。证据9真实性予以认可，该协议是针对874平方米房屋进行的补偿。

在本案审理过程中，原告孙湧要求对被告永宁镇政府提交的证据4《委托拆除协议》进行笔迹鉴定。2018年8月10日，北京华夏物证鉴定中心出具鉴定意见：1、检材一、检材二上“孙湧”签名字迹是直接书写形成；2、无法得出检材一、检材二上“孙湧”签名字迹与样本上“孙湧”签名字迹是否为同一人所写的明确意见。对该鉴定结论，原告认可该鉴定结论的真实性、合法性、关联性，无法证明原告与北京军峰建筑工程有限公司签订委托拆除协议，不存在协议拆除的事实。被告对该鉴定结论也表示认可。

上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告孙湧提交的证据1能够证明原告从西关村委会、经济合作社租赁村办猪场场地，对其证明目的本院予以采信；证据2能够反映涉案房屋情况，本院予以采信；证据3拆除照片具有真实性，但是否能够证明被告将原告全部物品掩埋的证明目的尚需审查，且该情况不属于本案的审查范围，故对于原告的该证明目的本院不予采信；证据4限期拆除决定书系由永宁镇政府作出，本院予以采信；证据5被告不予认可，但被告永宁镇政府认可拆除当天永宁镇政府贺镇长在场，对该事实本院予以采信；证据6、7无法达到原告的证明目的，本院不予采信；证据8具有真实性，反映了拆除过程的相应情况，本院予以采信；证据9照片中物品是否被掩埋尚需进一步审查，且不属于本案的审查范围，本院对此不予审查；证据10与本案无关联性，本院不予采信。

被告永宁镇政府提交的证据1规划委员会延庆分局回函能够证明原告建房未取得规划许可，证据3现场检查笔录、证据5《限期拆除决定书》可以证明永宁镇政府开展相应工作情况，以上证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的证据要求，具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。证据2询问笔录系对西关村村委会主任制作，并非对原告孙湧制作，本院对其不予采信；证据4《委托拆除协议》与本案被诉行为无关联性，本院不予采信，具体理由本院在后文予以论述。证据6-8能够证明原告领取了45万元的补偿款，但该领取款项事宜与本案涉案建设无关联性，本院不予采信；证据9《违建自拆协议》具有真实性，但无法达到涉案房屋系协议拆除的证明目的，本院对该证明目的不予采信。

北京华夏物证鉴定中心出具的鉴定结论本院予以采信。

本院根据以上有效证据及当事人当庭陈述认定以下事实：2002年，永宁镇西关村经济合作社、西关村村委会（甲方）与孙湧（乙方）签订了合同书，甲方将村办猪场场地租赁给孙湧使用。孙湧承租后，在涉案土地上建设了二层楼房共计2860平方米。2016年8月，永宁镇政府在执法检查工作中发现孙湧有违法建设行为，经向北京市规划委员会延庆分局了解规划审批情况，2016年8月12日，北京市规划委员会延庆分局出具《关于孙湧在永宁镇西关村西所建房屋规划审批情况的函》，载明：“你镇提出的西关村西建设二层楼房，建设人为孙湧，建筑面积约为2860平方米。经我分局调查核实，该建筑至今为止未经规划行政许可。”

2016年10月27日，孙湧和永宁镇政府签订了《违建自拆协议》，协议内容如下：孙湧对其在永宁镇西关村原猪场搭建违法建设的行为予以认可，并对行政执法机关对其搭建违法建设行为立案调查的事实、执法程序、法律法规适用均无异议，同意拆除其在永宁镇西关村原猪场搭建的违法建设。现就以下事项达成拆除协议：一、拆除要求：2015年新增建的二层楼房全部拆除，地基挖出，地上物全部清理干净、恢复原貌。二、孙湧在永宁镇西关村原猪场搭建违法建设总面积为874平方米，对违法建设自拆帮拆补偿标准500元／平方米，计437000元，另付镇帮拆及道路房屋损坏补贴13000元，共计45万元，由永宁镇人民政府承担；三、因拆除行为产生的一切法律后果由孙湧承担；…。依据该《违建自拆协议》，孙湧在原猪场场地内建设的874平方米建设被拆除，孙湧领取了45万元补偿款。

此后因建设未拆除彻底，2017年11月28日，永宁镇政府作出延永镇限拆字【2017】第035号《限期拆除决定书》，载明：“2016年8月，延庆区永宁镇人民政府工作人员在执法检查中发现孙湧有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，孙湧于2014年、2015年在北京市延庆区永宁镇西关村村南建设的建筑面积2860平方米的砖混结构房屋行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款和第四十一条第三款的规定，属于违法建设行为。2016年，经与区国土沟通，永宁镇对上述其中874平方米违法建设进行了拆除，现经国土部审验核查，认为违法建拆除不彻底，还有1986平方米未拆除。以上事实现场检查（勘验）笔录、现场照片等证据材料为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令你于2日内拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除上述建设，本行政机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项的规定实施强制拆除。”原告孙湧于2017年11月28日当天看到了张贴在涉案建设大门处的限期拆除决定书。

自2017年11月29日起三天内，涉案建设被实施强制拆除。

永宁镇政府向本院提交一份2016年9月17日孙湧与北京军峰建筑工程有限公司签订的《委托拆除协议》，委托人为孙湧，被委托人为北京军峰建筑工程有限公司，以证明涉案建设系协议拆除，并非被告实施的行政行为。协议内容主要为：“委托人对其在搭建违法建设的行为予以认可，并对行政执法机关对其搭建违法建设行为立案调查的事实、执法程序、法律法规适用均无异议，同意拆除其在搭建的违法建设。但因原因，委托人无法自行拆除其在搭建的违法建设，特委托代为履行拆除义务，现就以下事项达成委托拆除协议：一、经委托人授权同意，被委托人于2016年9月21日对委托人在搭建的违法建设2860平方米进行拆除；二、委托人于2016年9月20日20时前将存放于该违法建内的物品清理完毕；…五、被委托方由于委托方的原因未能实施拆除，将恢复强制执行…。”

原告孙湧对于该《委托拆除协议》中的孙湧签字不认可，要求进行笔迹鉴定，申请内容为：对《委托拆除协议》中第一页和第二页中的“孙湧”签名字迹是否为手写形成，以及该两处“孙湧”签名字迹与其提供的样本上的“孙湧”签名字迹是否为同一人所写进行鉴定。经摇号确定鉴定机构为北京华夏物证鉴定中心。2018年8月10日，北京华夏物证鉴定中心出具鉴定意见：1、检材一、检材二上“孙湧”签名字迹是直接书写形成；2、无法得出检材一、检材二上“孙湧”签名字迹与样本上“孙湧”签名字迹是否为同一人所写的明确意见。

裁判分析过程

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十八条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条第一款的规定，本案被告永宁镇政府有权查处辖区范围内的违法建设。

《北京市城乡规划条例》第二十三条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。本案原告在其承租的场地内进行建设行为，未取得相关规划许可手续，被告永宁镇政府据此依据相关法律法规认定其属于违法建设行为并无不当。原告提供的其与西关村经济合作社、西关村委会签订的合同书只能说明原告取得了涉案土地的使用权，并不能得出其建设行为合法的结论，因此原告称其进行建设行为已经经过村委会同意，并不属于违法建设的意见没有事实和法律依据，本院不予采信。

本案的争议焦点在于涉案违法建设被拆除是否系永宁镇政府依据其行政职权实施的强制拆除行为。被告永宁镇政府称涉案建设拆除系基于原告与北京军峰建筑工程有限公司签订的《委托拆除协议》，房屋拆除系出于原告自愿，并非永宁镇政府的行政行为。本院认为，涉案违法建设被拆除系永宁镇政府基于其行政管理职能实施的强制拆除行为，理由如下：

永宁镇政府提交《委托拆除协议》，证明涉案建设并非由永宁镇政府实施强制拆除，系原告自愿拆除。但该委托拆除协议首先原告对其本人签名不予认可，经鉴定机构出具鉴定意见，不能得出与孙湧提供的样本是否为同一人所写的明确意见。因此对于该委托拆除协议的委托人签字是否为孙湧本人所签，并不明确。其次，即便该委托拆除协议确系孙湧本人所签，根据该协议中约定的第一项内容“经委托人同意，被委托人于2016年9月21日对委托人在搭建的违法建设2860平方米进行拆除”，以及第五项“被委托方由于委托方的原因未能实施拆除，将恢复强制执行”之规定，该委托拆除协议明确约定委托拆除时间为2016年9月21日，并载明未能实施拆除的，将恢复强制执行。该份委托拆除协议对委托拆除的时间做出明确约定，而本案涉案建设于2017年11月29日进行拆除，时间上已经晚于委托拆除协议约定的拆除时间一年有余，因此涉案建设的拆除并非依据该委托拆除协议进行，永宁镇政府提交的该份委托拆除协议与本案涉案建设的拆除并无关联性。此外，2017年11月28日，永宁镇政府向孙湧作出限期拆除决定书，载明2016年对孙湧在位于西关村的874平方米违法建设进行了拆除，但违法建设拆除不彻底，还有1986平方米未拆除，因此作出《限期拆除决定书》，责令孙湧将违法建设彻底拆除。据此可以认定永宁镇政府因孙湧的违法建设未拆除彻底，因此行使其行政管理职能，对该处违法建设继续开展查处工作。在永宁镇政府作出该限期拆除决定书后的第二天，涉案违法建设即被拆除，在本案审理过程中永宁镇政府亦表示拆除当天永宁镇政府副镇长等工作人员在现场。综合以上种种，原告已经提供限期拆除决定书、照片等初步证据的情况下，应由被告永宁镇政府举证证明拆除行为并非由其实施，根据现有证据无法证明拆除行为系基于原告签订的委托拆除协议而实施的协议拆除，因此本院认定涉案违法建设系由永宁镇政府实施的强制拆除行为。

行政机关应当按照法律规定的程序行使行政职权。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。本案被告在《限期拆除决定书》所载明的责令当事人自行拆除的时限未届满前，并且当事人对《限期拆除决定书》提起行政复议以及行政诉讼的法定期限未届满前，同时也未履行催告、未制作强制拆除决定书、未提前五日在现场公告强制拆除决定等程序即实施了强制拆除行为，并且在拆除行为过程中也未按照规定履行制作现场笔录和财物清单等程序，以上均属于违反法定程序。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

确认被告北京市延庆区永宁镇人民政府对原告孙湧位于延庆区永宁镇西关村的建筑面积为1986平方米的二层楼房实施的强制拆除行为违法。

案件受理费五十元，由被告北京市延庆区永宁镇人民政府负担，于本判决生效后七日内交纳。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。

审判长张晶

人民陪审员郑书琴

人民陪审员辛德双

二〇一八年十月二十九日

书记员杨光

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