闲置土地的认定｜北京行政裁判观察

观察者不止行政裁判观察 2023-01-06

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今天推送的是被评为“北京法院2019年优秀裁判文书网上互评活动”三等奖的行政裁判文书：北京市顺义区人民法院刘琳琳 (2017)京0113行初221号。

裁判要旨

1. 国土资源主管部门具有对闲置土地作出认定的法定职权。

2. 闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。签订国有土地使用权出让合同的日期与实际交付土地的日期不能等同。

3. 当行政机关已无自由裁量空间，为了避免程序空转，法院可直接指明行政机关下一阶段应当开展的工作。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市顺义区人民法院行政判决书

案号：（2017）京0113行初221号

当事人信息

原告北京鸿宝方达工贸有限公司，住所地北京市顺义区仁和地区×村北。

法定代表人林骥，董事长。

委托代理人王菁，北京鸿宝方达工贸有限公司监事。

委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。

被告北京市规划和国土资源管理委员会，住所地北京市西城区南礼士路60号。

法定代表人张维，主任。

委托代理人贺亮，北京市规划和国土资源管理委员会干部。

委托代理人程芳，北京市玖典律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京鸿宝方达工贸有限公司（以下简称鸿宝方达公司）因要求被告北京市规划和国土资源管理委员会（原北京市国土资源局，以下简称市规土委）履行闲置土地认定及处置法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月2日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月14日公开开庭审理了本案。原告鸿宝方达公司的委托代理人王菁、路永强，被告市规土委的委托代理人贺亮、程芳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

2014年12月25日，鸿宝方达公司向市规土委邮寄《闲置土地认定和处置申请书》，申请对位于顺义区×村北，鸿宝方达公司享有国有建设用地使用权的三宗土地闲置的事实及闲置原因进行认定，作出《闲置土地认定书》，拟定《闲置土地处置方案》，对三宗闲置土地进行处置。

2017年4月20日，北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（原北京市国土资源局顺义分局，以下简称顺义分局）作出《关于北京鸿宝方达工贸有限公司要求对三宗国有土地进行处置的告知书》（以下简称《告知书》）。主要内容为：

一、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》作出闲置认定的问题。

鸿宝方达公司就名下的三宗国有土地分别于1998年10月11日、1999年9月26日、1999年10月10日与原顺义县房屋土地管理局签订《北京市国有土地使用权出让合同》，出让合同号分别为京顺房地出让〔合〕字（98补）第11号（以下简称第11号出让合同）、京顺房地出让〔合〕字（99补）第1号（以下简称第1号出让合同）、京顺房地出让〔合〕字（99补）第18号（以下简称第18号出让合同）。

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”。该土地是通过划拨土地转让后取得，并取得房屋所有权证（即建筑物合法的产权证明），在签订出让合同时已完成建筑物的建设（福禄达公司原有建筑），你公司也申请办理了原有房屋所有权转移登记手续，并取得你公司名下建筑物的《房屋所有权证》，该宗土地属划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物补办出让手续。

根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第二条对闲置土地的定义：“是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。

1.从国有建设用地使用权有偿合同约定、规定的动工开发日期来认定。

在签订出让合同时，该土地中的两宗（第11号出让合同、第18号出让合同）已完成建筑物的建设并取得《房屋所有权证》；另外一宗土地（第1号出让合同），根据出让合同第20条约定“受让方须按照城市规划要求和本合同附件一《土地使用和规划条件》使用土地”，按这一宗地已有的《建设工程规划许可证》（95顺规建字61号）规划要求，该规划是对三宗土地范围统一进行的规划，以上两宗土地范围规划有建筑物且已建成，而这一宗土地范围内没有规划建筑物，不应建任何建筑。

该土地已不具备再需建设的规划要求及再次动工开发的条件，所以在国有建设用地使用权有偿合同不会约定、规定动工开发日期，同样不符合《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定标准。

2.从已动工开发建设用地面积及已投资额来认定。

在签订出让合同时，该土地中的两宗（第11号出让合同、第18号出让合同）已完成建筑物建设，按规划要求开发建设任务和投资要求已实施完毕；另外一宗土地（第1号出让合同），按规划要求这一宗土地范围内不应建任何建筑，不存在应动工开发建设用地及投资的要求。

所以该土地的国有建设用地使用权有偿合同不会约定建设任务，同样不符合《闲置土地处置办法》对闲置土地的认定标准。

综上所述，该土地不符合《闲置土地处置办法》对闲置土地的定义，不适用闲置土地相关处理条款。

二、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置的问题。

因三宗国有土地不构成闲置土地的条件，故不能按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置。

如遇公共利益和城市建设的需要，需征收你公司该土地的，按相应法律法规另行研究处置。

鸿宝方达公司诉称：鸿宝方达公司是台商投资企业，于1999年4月27日成立，成立的目的就是为了建设海伦老年活动中心。鸿宝方达公司取得涉案国有土地建设用地使用权后，因土地办理手续不合规及规划修改的原因至今不能开发建设海伦老年活动中心，且以后也不可能再使用该土地开发建设上述项目。涉案土地已经闲置多年，给鸿宝方达公司及投资人造成巨大损失。根据《闲置土地处置办法》第二条、第二十二条第二款之规定，涉案土地应认定为闲置土地。顺义分局作出的《告知书》对涉案三宗土地不属于闲置土地的认定错误。具体事实和理由如下：一、《告知书》审查事实不清。1.认定其中两宗土地（第11号出让合同、第18号出让合同）已完成建筑物的建设存在认定错误。鸿宝方达公司购买土地的目的在出让合同的附件上明确载明，出让土地的用途是新建海伦老年服务中心项目，并且北京市顺义区计划委员会于2000年9月4日作出的《关于海伦老年活动中心的批复》也能证明上述目的。因此，即使在出让土地时，该地上存有部分建筑物，也不能否认出让合同签订即鸿宝方达公司取得土地的目的是为了建设海伦老年服务中心一、二、三期工程项目。而出让合同对土地用途的约定并未实现。因此事实上存在未按合同开发的问题。《告知书》中认定以上两宗土地范围规划有建筑物且已建成存在认定错误。2.认定其中一宗土地（第1号出让合同）不应建任何建筑存在认定事实错误。根据该宗土地出让合同的约定，合同中出让所涉的3000平方米宗地上，应当建设“海伦老年服务中心三期工程”，而非如顺义分局所说不应建任何建筑。由上述事实可知，在鸿宝方达公司签订的出让合同中有明确的建设要求，而要达成该要求也必须动工开发，顺义分局认定该土地已不具备再需建设的规划要求及再次动工开发的条件存在认定错误。对此情况《闲置土地处置办法》第二十二条第二款有明确规定。二、《告知书》适用法律错误。部分土地上已建有建筑物，《告知书》即认定“已完成建筑物建设，按规划要求开发建设任务和通知要求已实施完毕”存在误区，从鸿宝方达公司的角度来讲，出让合同约定的建设任务，鸿宝方达公司并未实施。而从北京市顺义区福禄达出租汽车公司（以下简称福禄达公司）的角度来讲，也并未按建设用地批准书的要求将建设任务实施完毕。但因为是鸿宝方达公司签订的出让合同，所以从适用法律上来看，应从出让合同及鸿宝方达公司的角度出发来认定“已动工开发建设面积”，即鸿宝方达公司按出让合同动工开发的建设面积。因此从这一点上来说，《告知书》存在适用法律错误。三、《告知书》认定涉案三宗土地不属于闲置土地，该认定错误。1.对于第1号出让合同所涉3000平方米宗地，认定不属于闲置土地错误。根据第1号出让合同所涉宗地，合同约定的宗地面积3000平方米，土地规划用途为“商服业用地”。该出让合同附有顺义区规划局图纸，图纸列明“鸿宝方达公司海伦老年服务中心三期工程占地4.5亩”。而该宗土地因政府部门及规划修改的原因，鸿宝方达公司至今未能开发建设合同约定的“海伦老年服务中心三期工程”。根据《闲置土地处置办法》第二条、第二十二条第二款之规定，属于闲置土地。2.对于第11号出让合同、第18号出让合同明确约定规划用途为“商服业用地”，且所附顺义区规划局图纸亦列明“鸿宝方达公司海伦老年服务中心一期工程占地8亩”、“鸿宝方达公司海伦老年服务中心二期工程占地9亩（其中建设用地8.04亩）”，由此可见，合同约定的用途是建老年服务中心，建设用地面积为16.04亩（10693.39平方米）。同样，对该二宗土地，由于政府部门行为及规划修改的原因，鸿宝方达公司一直未能开发建设出让合同约定的老年服务中心一、二期工程。根据《闲置土地处置办法》第二条、第二十二条第二款之规定，属于闲置土地。综上，《告知书》审查事实不清，对土地是否属于闲置定性错误。如不认定为闲置土地，将使土地资源不能合理利用，造成土地资源的浪费。综上，请求：1.撤销市规土委的派出机构顺义分局于2017年4月20日作出的《告知书》；2.诉讼费由市规土委承担。

鸿宝方达公司在举证期限内向本院提供了以下证据：

第一组证据:

1.《告知书》，证明市规土委的派出机构顺义分局作出具体行政行为及该行为与鸿宝方达公司具有利害关系。

2.京顺国用（1999出）字第0069号、京顺国用（1999出）字第0070号、京顺国用（1999出）字第0071号《国有土地使用证》，证明：被诉具体行政行为与鸿宝方达公司有利害关系；鸿宝方达公司享有涉案土地的国有建设用地使用权；取得土地使用权方式的为出让，日期为1999年。

3.EMS邮寄单（1098958411512），证明鸿宝方达公司认为市规土委是闲置土地认定的合法主体。

4.第18号、第11号、第1号出让合同及附带的土地使用和规划条件、附图，证明：鸿宝方达公司享有建设用地使用权；出让合同约定用途为商服用地，是建设老年活动中心项目；土地取得方式为“协议出让”；合同出让土地为“生地”；出让时间与立项批复时间相对应，立项在先，出让合同在后。

5.京顺国用（1999出）字第0069号、京顺国用（1999出）字第0070号、京顺国用（1999出）字第0071号《北京市城镇土地使用权登记申请、审批表》，证明：土地使用证及相关手续都是由顺义区发改委代鸿宝方达公司办理的；取得使用权的方式是出让。

6.顺义区发改委领导苏德济签字的出让合同申领表，证明土地使用证和相关手续都是由顺义区发改委代鸿宝方达公司办理的。

7.《关于复印〈北京市国有土地使用权出让合同〉的协议》，证明：买卖的是土地，不是房屋；土地出让手续是顺义区发改委代为办理的；土地交易的实际主体是原顺义区计划委员会和鸿宝方达公司。

8.《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条（网页截图），证明市规土委观点错误，划拨土地必须先办理出让（受让人为划拨使用权人）再转让，不能直接出让。

9.国土资源部专家对《闲置土地处置办法》的解释（网页截图），证明《闲置土地处置办法》出台前，带房出让的情况很普遍。既然属于正常出让，就会存在闲置问题。

第二组证据:

10.《关于海伦老年活动中心的批复》；

11.《建设工程设计合同（一）》及设计费票据。

证据10、11证明鸿宝方达公司损失。

12.国务院《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》；

13.《关于兴建“海伦老年服务中心”的批复》（顺计基字〔1997〕第526号）、《关于兴建“海伦老年服务中心”二期工程的批复》（顺计基字〔1998〕第492号）、《关于兴建“海伦老年服务中心”三期工程的批复》（顺计基字〔1999〕第171号）。

证据12、13证明鸿宝方达公司发现顺义区发改委代为办理的国有土地出让手续和立项手续可能存在“化整为零”，变相扩大批准权限的情形。证明鸿宝方达公司在取得土地之后发现土地不能建不让建的原因。

证据14.鸿宝方达公司代表王菁向王庆芸、周福军的一封信（2001年11月6日）；

15.鸿宝方达公司代表王菁向王庆芸、周福军的一封信（2001年11月19日）；

16.鸿宝方达公司代表王菁向王庆芸的一封信（2002年3月25日）。

证据14、15、16证明鸿宝方达公司取得土地手续后发现存在违法情况，开始向各个部门反映情况解决问题的过程，最终顺义区发改委主任对土地的合法性做出了确认和承诺。

17.鸿宝方达公司代表王菁向北京市人民政府递交的信访材料（2002年6月26日）；

18.鸿宝方达公司代表王菁向北京市人民政府递交的信访材料（2002年7月26日）；

19.向北京市台湾事务办公室的陈情书（2002年8月29日）；

20.顺义区人民政府台湾事务办公室的回函（2004年6月11日）；

21.刑事控告书（2004年7月9日）及不予立案通知书；

22.说明。

证据17至22证明鸿宝方达公司发现有化整为零的情况后采取的信访等活动过程。

23.建设项目申请报告；

24.说明（2006年7月4日）；

25.林骥向北京市人民政府提交的《陈情书》（2006年7月20日）；

26.建设项目申请报告（2006年8月9日）。

证据23至26证明鸿宝方达公司向规划部门申请建设项目规划手续，但一直没有得到回复，之后鸿宝方达公司向各有关部门反映问题，并终于在2014年3月24日第一次得到正式答复。

27.建设项目申请报告（2014年1月10日）；

28.规划意见复函（2014年3月24日）；

29.北京市规划委员会答复意见（2015年3月3日）；

30.固定资产投资计划任务书。

证据27至30证明鸿宝方达公司的建设计划已经经过审批，市规土委所说“不应建任何建筑”与事实不符。

市规土委辩称：根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条，涉案三宗土地是鸿宝方达公司通过划拨土地转让后取得，并取得房屋所有权证（即建筑物合法的产权证明），且在签订出让合同时已完成建筑物的建设（福禄达公司原有建筑）。鸿宝方达公司的三宗土地不符合《闲置土地处置办法》对闲置土地的定义，不适用闲置土地相关处理条款。请求人民法院依法驳回鸿宝方达公司的诉讼请求。

市规土委在举证期限内向本院提供了以下证据：

1.厂房买卖协议及申请，证明鸿宝方达公司申请以买卖形式取得涉诉土地上的房屋所有权。

2.《关于鸿宝方达公司购置福禄达公司闲置厂房的请示》，证明北京市顺义区房屋土地管理局同意办理房地产交易手续，并向顺义区人民政府请示，同时说明鸿宝方达公司履行转让手续，取得房地产权。

3.规划图，证明鸿宝方达公司取得涉诉土地时提交的建设规划设计方案与该地块在办理出让时已完成建设的地上建筑形态相符，该土地已完成开发建设。

4.建设工程规划许可证附件，证明涉诉三宗土地系按一宗土地规划的。

5.《告知书》，证明市规土委履行了告知职责。

经庭审质证，鸿宝方达公司对市规土委证据的质证意见是：证据1，真实性无法确认，不认可证明目的；证据2，真实性无法确认，不认可证明目的，与本案不具有关联性；证据3，与本案无关；证据4，不认可真实性、关联性；证据5，真实性认可，不认可证明目的。市规土委对鸿宝方达公司证据的质证意见是：证据1，真实性认可；证据2-7及证据10、12、13，同意（2016）京0113行初198号行政判决书的认定意见；证据8、9、11及证据14-29，关联性不认可；证据30，真实性认可，不认可证明目的。

本院对上述证据认证如下：鸿宝方达公司、市规土委提交的《告知书》系本案审查内容之一，该证据本身不具有证明被诉行为合法的效力，但能够证明市规土委针对鸿宝方达公司的申请履行了告知义务，本院予以采纳。鸿宝方达公司提交的证据2、3、4、5、6、10、11、13、28、29、30客观真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明鸿宝方达公司用地、项目开发等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。鸿宝方达公司提交的证据7、证据14-27与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。鸿宝方达公司提交的证据8系行政法规，证据9系行政机关工作人员对《闲置土地处置办法》的解读，证据12系国务院文件，对上述证据本院均不作评价。市规土委提交的证据1、2、3、4能够证明本案所涉土地的来源、基本情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。

经审理查明：

（一）涉案三宗土地及地上物的基本情况

涉案三宗土地位于北京市顺义区×村北。1996年11月8日，福禄达公司对涉案三宗土地办理了城镇土地使用权登记申请，其土地权属来源为“征用”、权属性质为“国有”、地上物类别为“房屋”。同年11月，福禄达公司取得了三宗土地的《国有土地使用证》。后,福禄达公司取得了《房屋所有权证》（京房权证顺国字第×号），对上述三宗土地上总面积为1091平方米的41间房屋享有合法产权。

针对本案所涉三宗土地，鸿宝方达公司与福禄达公司签有两份协议。双方在2000年3月1日签订的《协议书》中约定：鸿宝方达公司以470万人民币的价格购买福禄达公司位于顺义镇×村北的土地及地上物，地上物为现有的院墙及所有建筑物。双方在签订的《厂房买卖协议》（签订时间不详）中约定：鸿宝方达公司以470万元人民币的价格购买福禄达公司位于×地区办事处×村北的厂房及附属物；福禄达公司厂房及附属物可占地为国有土地；福禄达公司负责办理该厂房所占用土地的国有土地使用证；该国有土地使用证注明的土地用途须是双方经过协商确定的用于社区服务中心项目，年限为50年；由于上述土地市政设施不配套，福禄达公司协助鸿宝方达公司办理市政设施报批手续，所需费用由鸿宝方达公司负担。

1998年10月11日、1999年9月26日、1999年10月10日，国土资源主管部门作为出让方与鸿宝方达公司针对涉案三宗土地分别签订第11号出让合同、第18号出让合同、第1号出让合同，合同约定土地出让方式为“协议”，土地规划用途为商服业用地，合同未约定动工开发日期，合同附图中对鸿宝方达公司海伦老年服务中心一期、二期、三期工程的占地面积进行了记载。1999年9月10日，鸿宝方达公司申请办理顺义区×村北侧的41间房屋（即原归福禄达公司所有，总面积为1091平方米的房屋）的所有权登记，后鸿宝方达公司取得京房权证顺国移字第×号《房屋所有权证》。该41间房屋位于第11号出让合同、第18号出让合同所涉土地范围内，第1号出让合同所涉土地为空地。同年9月，鸿宝方达公司申请办理涉案三宗土地的国有土地使用权登记。1999年10月30日，鸿宝方达公司取得三宗土地的《国有土地使用证》【证号分别为：京顺国用（1999出）字第0069、0070、0071号】，使用证中记载三宗土地的使用权类型均为出让，使用权面积分别为5370平方米、5343平方米、2974.30平方米。

1997年6月13日，原北京市顺义县计划委员会作出《关于兴建“海伦老年服务中心”的批复》（有效期一年），答复鸿宝方达公司：原则同意鸿宝方达公司兴建“海伦老年服务中心”；建设地址拟在×村北侧，鸿宝方达公司院内；该中心总建筑面积3000平方米，该工程计划分三期建设，其中一期建筑面积1500平方米；项目总投资估算为500万元，一期工程投资260万元。1998年9月20日，原北京市顺义县计划委员会作出《关于兴建“海伦老年服务中心”二期工程的批复》（有效期一年），答复鸿宝方达公司：原则同意鸿宝方达公司兴建“海伦老年服务中心”二期工程；建设地址拟在×村北侧，鸿宝方达公司院内；二期工程建筑面积1000平方米；该项目总投资估算为130万元。1999年9月21日，原北京市顺义区计划委员会作出《关于兴建“海伦老年服务中心”三期工程的批复》（有效期一年），答复鸿宝方达公司：原则同意鸿宝方达公司兴建“海伦老年服务中心”三期工程；建设地址拟在×村北侧，鸿宝方达公司院内；该工程建筑面积为500平方米；该项目总投资估算为110万元。2000年9月4日，原北京市顺义区计划委员会作出《关于海伦老年活动中心的批复》（有效期一年），答复鸿宝方达公司：原则同意鸿宝方达公司兴建“海伦老年活动中心”；建设地址在×村北侧，鸿宝方达公司院内；该中心总建筑面积8000平方米，总投资估算为1000万元。2000年11月8日，鸿宝方达公司与中机中电设计研究院就海伦老年活动中心工程签订《建设工程设计合同（一）》，后鸿宝方达公司预付设计费90000元。

此后，由于种种原因，鸿宝方达公司在涉案三宗土地上未进行任何开发建设。

（二）申请、答复及复议、诉讼情况

1.申请内容

2014年12月25日，鸿宝方达公司向市规土委邮寄《闲置土地认定和处置申请书》，申请：“1.对位于顺义区×村北，鸿宝方达公司享有国有建设用地使用权的三宗土地【国有土地使用证证号分别为：京顺国用（1999出）字第0069、0070、0071号】闲置的事实及因政府部门的行为及城乡规划修改的原因不能按《国有土地使用权出让合同》约定的商服业用地用途建设海伦老年服务中心的闲置原因进行认定，并作出《闲置土地认定书》；2.按《闲置土地处置办法》第十二条第一款第（五）项置换土地的方式拟定《闲置土地处置方案》，对三宗闲置土地进行处置。”

2.第一次答复、诉讼情况

2015年3月5日，顺义分局针对鸿宝方达公司2014年12月25日的《闲置土地认定和处置申请书》作出《告知书》。主要内容为：一、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》作出闲置认定的问题。鸿宝方达公司名下的三宗国有土地分别于1998年10月11日、1999年9月26日、1999年10月10日与原顺义县房屋土地管理局签订《北京市国有土地使用权出让合同》，分别为第11号出让合同、第1号出让合同、第18号出让合同，办理出让手续时地上建筑已存在，属于现状出让项目。该项目属现状出让项目，在办理出让手续（前）已完成地上物的建设，故不再适用闲置土地相关处理条款。二、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置的问题。因三宗国有土地不属于闲置土地，故不能按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置。

鸿宝方达公司对此不服，于2015年9月向北京市东城区人民法院提起行政诉讼，后北京市东城区人民法院将案件移送本院审理。本院于2015年11月13日立案后，于2015年12月29日作出（2015）顺行初字第211号行政判决书，以“目前相关法律、法规、规章并未明确规定现状出让项目不适用闲置土地相关处置条款，顺义分局《告知书》的第一项内容缺乏法律依据。因根据《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地处置以闲置土地认定为前提，故被诉《告知书》的第二项内容亦缺乏成立基础”为由，判决撤销了2015年3月5日的《告知书》，并责令市规土委在法定期限内针对鸿宝方达公司的《闲置土地认定和处置申请书》依法重新作出行政行为。

3.第二次答复、复议、诉讼情况

2016年3月10日，顺义分局重新作出《告知书》。主要内容为：一、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》作出闲置认定的问题。鸿宝方达公司名下的三宗国有土地分别于1998年10月11日、1999年9月26日、1999年10月10日与原顺义县房屋土地管理局签订《北京市国有土地使用权出让合同》，分别为第11号出让合同、第1号出让合同、第18号出让合同。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第四十五条：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。该土地通过划拨土地转让后取得，并取得房屋所有权证（即：地上建筑物、其他附着物合法的产权证明），在办理出让手续时已完成地上物的建设（福禄达公司原有建筑），你公司也申请办理了原有房屋所有权转移登记手续，并取得你公司名下地上物的《房屋所有权证》，该宗土地属划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物补办出让手续，出让合同中不会约定动工开发日期和建设任务。根据《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）第二条对闲置土地的定义：“是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。1.从国有建设用地使用权有偿合同约定、规定的动工开发日期来认定。该土地因在办理出让手续时已完成地上物的建设并取得《房屋所有权证》，已不存在再需要建设的相关要求及再次动工开发条件，所以在国有建设用地使用权有偿合同中不会约定、规定动工开发日期。2.从已动工开发建设用地面积及已投资额来认定。该土地已完成地上物建设，相关建设要求和开发任务已实施完毕，所以国有建设用地使用权有偿合同不会约定建设任务。综上所述，该土地不符合《闲置土地处置办法》对闲置土地的定义，不适用闲置土地相关处理条款。二、请求对三宗国有土地按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置的问题。因三宗国有土地不属于闲置土地，故不能按《闲置土地处理[置]办法》相关条款进行处置。你公司取得三宗土地后，如增建、改建、新建，需经相关部门审批并申请签订《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，进行地价评估补交土地出让金。

鸿宝方达公司不服该《告知书》，向原国土资源部提出复议申请。2016年8月1日，原国土资源部作出《行政复议决定书》（国土资复议〔2016〕1397号），维持了顺义分局于2016年3月10日作出的《告知书》。

鸿宝方达公司不服，向本院提起行政诉讼。2016年12月28日，本院作出（2016）京0113行初198号行政判决书，以“三宗土地中只有二宗有建筑物，一宗土地为空地，但市规土委的派出机构顺义分局于2016年3月10日作出的《告知书》认定三宗土地在办理出让手续时已完成地上物的建设并取得《房屋所有权证》，属于认定事实不清，其据此进而作出的《告知书》主要证据不足”为由，判决：一、撤销顺义分局于2016年3月10日作出的《告知书》；二、撤销原国土资源部于2016年8月1日作出的国土资复议〔2016〕1397号行政复议决定书；三、市规土委自本判决生效之日起在法定期限内针对鸿宝方达公司的《闲置土地认定和处置申请书》依法重新作出行政行为。市规土委不服，提起上诉。2017年2月23日，北京市第三中级人民法院作出（2017）京03行终160号终审判决，驳回上诉，维持一审判决。

4.本次答复、诉讼情况

2017年4月20日，顺义分局作出本案被诉《告知书》。鸿宝方达公司不服，提起涉案之诉。

诉讼过程中，鸿宝方达公司称：涉案三宗土地实际交付时间为2000年3月22日；交付后至今，因向规划部门申请得知，建设不符合规划，故未进行任何开发建设。市规土委称：不清楚涉案三宗土地的实际交付时间，交付时间应以签订三宗土地出让合同的时间为准，土地交付时未签订交地确认书；涉案三宗土地出让时已经取得建设工程规划许可证，原土地使用方福禄达公司已经按照规划要求建设完成；出让合同签订时三宗土地已不具备动工开发条件，所以出让合同未约定开工日期和建设任务。

另查一：2014年3月24日，原北京市规划委员会顺义分局针对本案所涉三宗土地向鸿宝方达公司出具2014规（顺）复028号规划意见复函，告知鸿宝方达公司：依据《顺义新城规划》和《航空货运大通关基地（物流基地）控制性详细规划》，鸿宝方达公司用地规划性质为绿化用地；按照相关规定，在绿化用地内的国有土地，只允许房屋出现安全隐患时，不超过原规模进行翻建工程建设……

另查二：2015年3月3日，原北京市规划委员会以信访答复方式向鸿宝方达公司出具答复意见，主要内容为：1999年，按照北京市相关工作部署，顺义区对辖区内违法占地情况进行清理核查（包括化整为零等情况），顺义区发改委（即原顺义区计委）下属企业福禄达公司用地为其中之一。因属于违法占地补办手续，我局当时对该违法占地的四至范围及用地面积进行了认定并出具附图，但并未针对福禄达公司出具关于该幅土地的用地性质、容积率等规划指标，也未办理相应的建设用地规划许可证。后该幅土地如何出让给鸿宝方达公司名下非我局职责范围，我局也并不知晓，也未出具和办理过任何规划手续……

裁判分析过程

本院认为：

本案属于依申请履行法定职责类案件。结合鸿宝方达公司的申请内容，本案的焦点问题是：市规土委是否应当将鸿宝方达公司拥有使用权的三宗土地认定为闲置土地，并进行处置。

（一）职权依据

对于闲置土地的认定，《闲置土地处置办法》第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。据此，市规土委作为本市国土资源主管部门，具有对闲置土地作出认定的法定职权。

（二）市规土委不予认定闲置土地的理由能否成立

本案中，市规土委的派出机构顺义分局在《告知书》中告知鸿宝方达公司不予认定闲置土地的主要理由是：涉案三宗土地中的两宗土地上已完成建筑物的建设，并取得《房屋所有权证》；另一宗土地按已有的《建设工程规划许可证》（95顺规建字61号）规划要求，不应建任何建筑。即涉案三宗土地不具备再需建设的规划要求及再次动工开发的条件，因此，国有建设用地使用权有偿合同中不会约定动工开发日期，不会约定建设任务，同样不符合闲置土地的认定标准。

对于上述理由，本院不予认同。理由如下：

1.市规土委将原国有建设用地使用权人对土地的开发利用作为认定现国有建设用地使用权人未闲置土地的理由缺乏明确法律依据。

根据业已查明的事实，鸿宝方达公司签订国有土地使用权出让合同后，其作为现国有建设用地使用权人在涉案三宗土地上未进行任何开发建设。虽然第11号出让合同、第18号出让合同所涉土地范围内有1091平方米的房屋，但上述房屋的建设者并非鸿宝方达公司。在现有法律、法规、规章未作出规定的情况下，市规土委将原国有建设用地使用权人与现国有建设用地使用权人加以混同不当。

2.市规土委认定涉案三宗土地上不应再建任何建筑缺乏事实依据。

本案中，鸿宝方达公司针对三宗国有土地与国土资源主管部门分别签订了三份出让合同，其中约定的土地规划用途均为商服业用地，合同附件中对鸿宝方达公司拟建的海伦老年服务中心一期、二期、三期工程的占地面积进行了记载，且相关部门当时对上述工程的建设亦作出了批复。现市规土委认定鸿宝方达公司取得涉案三宗土地的使用权后不应再建任何建筑明显缺乏事实依据。

基于以上几点，本院认为市规土委不予认定闲置土地的理由不能成立，其所作《告知书》主要证据不足，应予撤销。

（三）涉案三宗土地是否属于闲置土地

《闲置土地处置办法》第二条第一款规定，本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。该办法第二十二条规定，国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。……因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

本案中，国土资源主管部门与鸿宝方达公司就涉案三宗土地所签订的出让合同中未约定、规定动工开发日期，且双方未签订交地确认书。鸿宝方达公司称三宗土地的实际交付时间为2000年3月22日，市规土委就此未提交反驳证据，应由其承担举证不能的法律后果。因涉案三宗土地出让合同签订的日期并不相同，且签订出让合同的日期与实际交付土地的日期不能等同，故市规土委关于实际交付土地的日期应以签订三宗土地出让合同的时间为准的意见缺乏法律依据。基于此，本院认定三宗土地的交付时间为2000年3月22日。由于时至今日，鸿宝方达公司未在三宗土地上进行任何开发建设，故涉案三宗土地属于《闲置土地处置办法》第二条第一款规定的闲置土地。

（四）市规土委下一阶段应当如何履行职责

如前所述，市规土委具有认定闲置土地的法定职责。为了充分尊重市规土委的自由裁量权，本院此前已两次判令其针对鸿宝方达公司的申请重新作出行政行为。考虑到本案在闲置土地认定问题上市规土委已无自由裁量空间，为了避免程序空转，本院在上文对此予以评述。在此前提之下，市规土委下一阶段应当开展如下工作：

1.依据《闲置土地处置办法》第九条、第十条的规定，向鸿宝方达公司下达《闲置土地认定书》，对三宗土地闲置的原因作出认定。

2.按照《闲置土地处置办法》第十二条等规定，针对三宗土地闲置的原因选择不同的方式进行后续处置。

综上所述，鸿宝方达公司的诉讼理由成立，市规土委构成不履行闲置土地认定、处置法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十二条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销被告北京市规划和国土资源管理委员会的派出机构北京市规划和国土资源管理委员会顺义分局（原北京市国土资源局顺义分局）于二〇一七年四月二十日作出的《关于北京鸿宝方达工贸有限公司要求对三宗国有土地进行处置的告知书》；

二、责令被告北京市规划和国土资源管理委员会在法定期限内针对原告北京鸿宝方达工贸有限公司的《闲置土地认定和处置申请书》作出《闲置土地认定书》，并依法予以处置。

案件受理费五十元，由被告北京市规划和国土资源管理委员会负担，于本判决生效之日起七日内交纳。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。

审判长刘琳琳

人民陪审员马淑贤