一般性培训机构的招生行为及教育活动应由教育行政部门监管｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）杨少昆，女，1972年4月20日出生，汉族，住黑龙江省佳木斯市前进区。
被上诉人（一审被告）北京市通州区市场监督管理局，住所地北京市通州区永顺镇滨惠北二街5号。
法定代表人冯源，局长。
委托代理人曹钰，北京市通州区市场监督管理局工作人员。
委托代理人王倩倩，北京市汇佳律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市市场监督管理局，住所地北京市海淀区苏州街36号。
法定代表人冀岩，局长。
委托代理人张晓清，北京市市场监督管理局工作人员。
委托代理人张恒，北京观韬中茂律师事务所律师。
被上诉人（一审第三人）北京华卿教育科技有限公司，住所地北京市通州区宋庄文化创意产业集聚区公共服务平台681号。
法定代表人卢华卿，执行董事兼经理。
委托代理人孙睿婕，北京观曜律师事务所律师。
委托代理人张甜，北京观曜律师事务所实习律师。
诉讼记录
上诉人杨少昆诉北京市通州区市场监督管理局、北京市市场监督管理局投诉举报及行政复议案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。
案件基本情况
一审法院经审理查明，2019年10月19日，杨少昆通过12345热线电话反映北京华卿教育科技有限公司（以下简称华卿公司）让其子刘思琛退学不合理，要求协调退费赔偿事宜。2019年10月21日，北京市通州区市场监督管理局（以下简称通州市监局）执法人员对华卿公司进行现场检查，并制作现场笔录，对现场进行拍照固定，同时调取了华卿公司营业执照副本复印件、授权委托手续等材料。2019年10月22日，通州市监局下属宋庄工商所工作人员致电杨少昆，告知其将组织调解。2019年10月22日，杨少昆通过12345热线电话反映华卿公司涉嫌超范围经营及虚假宣传，并希望协调退费。10月23日，通州市监局致电杨少昆，告知其华卿公司的营业执照上有培训，面向全国没有问题；没有办学许可证的问题，不属于市场监管部门的职权范围；因华卿公司要求终止调解，故不再组织调解。后杨少昆于2019年10月28日、10月29日、11月1日、11月6日、11月13日多次通过12345热线电话反映华卿公司涉嫌超范围经营及虚假宣传以及通州市监局宋庄工商所不作为问题。同时，杨少昆提交书面投诉举报材料，投诉北京华卿画室涉嫌非法办学、超范围经营、违法收费、关于教师资质涉嫌欺诈等虚假宣传以及执法部门不解决退费赔偿等问题。通州市监局经调查，获取了华卿公司提交的《关于北京华卿教育科技有限公司营业现状的说明》、《情况说明》、《联合经营食堂协议》、《宿舍经营服务协议》、《食堂承包合同》、合营方营业执照、食品经营许可证、刘思琛学生信息表、入学协议、《北京华卿画室管理制度》、《关于刘思琛同学劝退情况说明》、《刘思琛同学在校期间请假及违纪情况汇总》、微信聊天截屏、《关于刘思琛同学劝退及后期退费处理情况说明》、教师名单、毕业证及劳动合同等材料。2019年10月29日，通州市监局经初步调查，决定不予立案，并分别于2019年10月31日、11月6日、11月13日致电杨少昆，针对其投诉举报进行解释说明，并最终告知杨少昆对其投诉不予受理。杨少昆不服通州市监局的口头不予受理答复，向北京市市场监督管理局（以下简称北京市监局）提出行政复议申请。2019年11月12日，北京市监局收到杨少昆提交的行政复议申请，并于2019年11月14日作出补正行政复议申请通知书，要求杨少昆明确复议请求。后杨少昆明确复议请求为：“确认通州市监局处理杨少昆举报的北京华卿画室过程中不作为，责令通州市监局重新作出处理。”并提交新的复议申请材料，同时附特别声明，明确举报的关于通州市监局不作为是针对该部门对杨少昆举报的关于北京华卿画室涉嫌违法办学等问题的不作为，而非通州市监局回复给12345热线的调解问题。2019年11月18日，北京市监局经审批，对杨少昆的复议申请予以受理，并于2019年11月19日向通州市监局作出行政复议答复通知书。同年11月27日，通州市监局提交行政复议答复书及相关证据材料。2020年1月15日，北京市监局作出京市监复〔2019〕1005号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持通州市监局对华卿公司的调查处理行为。杨少昆亦不服，向一审法院提起行政诉讼。
另查，2020年2月12日，华卿公司已向杨少昆退费51280元。一审庭审中，杨少昆明确对华卿公司的食宿问题不予追究以及对退费赔偿问题不在本案中起诉。
2020年11月30日，一审法院经审理认为，结合杨少昆针对华卿公司的举报内容，主要涉及以下举报事项：一是未取得办学许可证开展教育培训，涉嫌非法经营、无证经营，二是面向全国招生涉嫌超范围经营，三是收费时间跨度超过三个月涉嫌违法收费，四是教师资质涉嫌虚假宣传。
关于未取得办学许可证开展教育培训，涉嫌非法经营、无证经营的问题。依据《中华人民共和国行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《中华人民共和国教育法》第七十五条规定：“违反国家有关规定，举办学校或者其他教育机构的，由教育行政部门或者其他有关行政部门予以撤销；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”该法第六十四条规定：“违反国家有关规定擅自举办民办学校的，由所在地县级以上地方人民政府教育行政部门或者人力资源社会保障行政部门会同同级公安、民政或者市场监督管理等有关部门责令停止办学、退还所收费用，并对举办者处违法所得一倍以上五倍以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第六十五条规定：“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。”根据上述法律的规定，教育培训属于需要取得教育行政部门行政许可后方能从事的经营活动，从事相关教育培训活动是否需要经过审批许可，是否存在未经行政许可擅自从事教育培训活动的行为，均属于教育行政部门主管范围。本案中，截至通州市监局对杨少昆的举报作出处理时止，通州市监局作为市场监督管理部门，对杨少昆举报华卿公司未取得办学许可证开展教育培训，涉嫌非法经营、无证经营的事项不具备查处的法定职权。
关于面向全国招生涉嫌超范围经营的问题。《中华人民共和国教育法》第七十六条规定：“学校或者其他教育机构违反国家有关规定招收学生的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退回招收的学生，退还所收费用；对学校、其他教育机构给予警告，可以处违法所得五倍以下罚款；情节严重的，责令停止相关招生资格一年以上三年以下，直至撤销招生资格、吊销办学许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《营利性民办学校监督管理实施细则》第四十三条规定：“教育、人力资源社会保障行政部门依据《中华人民共和国民办教育促进法》规定的管理权限，加大对营利性民办学校招生简章的监管力度，对于使用未经备案的招生简章、发布虚假招生简章的民办学校依法依规予以处理。”此外，华卿公司的设立登记时间为2017年5月16日，依据适时有效的《北京市人民政府办公厅关于印发北京市发展改革委等部门制定的<北京市新增产业的禁止和限制目录（2015年版）>的通知》（京政办发[2015]42号）中《北京市新增产业的禁止和限制目录》（2015年版）附件北京市新增产业的禁止和限制目录（一）（适用于全市范围）明确：“门类（名称）：教育；大类（名称）：（82）教育；管理措施：（829）技能培训、教育辅助及其他教育：禁止新设立面向全国招生的一般性培训机构；主管部门：市教委。”根据上述规定，教育培训机构招生工作的主管部门为教育行政部门，即一般性培训机构的招生行为及教育活动的监管部门为教育行政部门。本案中，截至通州市监局对杨少昆的举报作出处理时止，通州市监局作为市场监督管理部门，对杨少昆举报华卿公司面向全国招生涉嫌超范围经营的事项不具备查处的法定职权。
关于收费时间跨度超过三个月涉嫌违法收费的问题。《中华人民共和国教育法》第七十八条规定：“学校及其他教育机构违反国家有关规定向受教育者收取费用的，由教育行政部门或者其他有关行政部门责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。”《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）第（九）项规范收费管理部分，要求严格执行国家关于财务与资产管理的规定，收费时段与教学安排应协调一致，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。《北京市民办教育培训机构办学标准（暂行）》第二十五条规定：“（收费）面向中小学生的校外培训机构收费时段与教学安排应协调一致，不得一次收取时间跨度超过3个月的费用。”本案中，截至通州市监局对杨少昆的举报作出处理时止，相关法律法规并未明确规定市场监督管理部门对于收取时间跨度超过3个月费用的行为具有法定的查处职权，故通州市监局对于杨少昆举报华卿公司违法收费的事项不具备查处的法定职权。
关于教师资质涉嫌虚假宣传的问题。本案中，通州市监局在对华卿公司进行调查的过程中，取得了华卿画室的教师名单、毕业证、学位证及劳动合同等材料。通州市监局根据调查情况，认为华卿公司不存在教师资质涉嫌虚假宣传的行为，认定事实并无不当。
综上，通州市监局收到杨少昆的举报后，开展调查，后经审批作出不予立案决定，并电话告知杨少昆举报事项办理结果，符合法律规定，并无不当。北京市监局在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。鉴此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回杨少昆的全部诉讼请求。
上诉人杨少昆不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，判令被上诉人依据事实和法律履行法定职责。主要理由有：1.被上诉人发放营业执照违反法定程序、渎职。根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第四条、第七条第五项，《企业经营范围登记管理规定》第四条、第十三条，《民办学校分类登记实施细则》第三条、第六条、第九条，《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》《关于营利性民办培训机构审批登记有关问题的函》等法律规范的规定，教育培训机构申请登记必须持有审批部门的批准，在审批部门批准并发放办学许可证后方可到工商管理部门申请登记，登记机关审查合格后，才能给申请企业发放营业执照。上诉人多次举报华卿公司无证办学，被上诉人称“确认华卿公司合法取得了营业执照”“通州市监局作为市场监督管理部门，不具备对华卿公司是否存在未经审批从事教育活动进行调查及认定的职权”“已依法履职，程序合法”。上诉人认为，被上诉人通州市监局接到举报后对华卿公司的调查取证工作并没有针对无证经营的非法经营行为进行仔细核查。北京市监局致北京市教育委员会的函中明确了书画培训等项目的营业执照不合法。被上诉人通州市监局在华卿公司没有经过审批部门审批、没有办学许可证、不符合登记条件的情况下发放了营业执照，不按规定程序办理登记、监督管理和审核，存在违法行为。2.被上诉人不履行法定职责。根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》第二十八条、第二十九条、第三十条，《无证无照经营查处办法》第二条、第三条、第八条、第九条、第十一条、第十二条、第十五条的规定，市场监管部门作为国家规定的查处部门，对违反国家法律从事无证无照经营的企业有依法履职、查处的职权。被上诉人在上诉人提供了法律法规的情况下仍以上诉人重复举报为由，拒绝受理上诉人的举报，明显错误。被上诉人对于实名举报应该进行核查，发现违法行为要依法依规对违法单位进行查处，对华卿公司无证经营的违法行为通报相关教育部门，对上诉人的举报告知处理结果并依法公示。被上诉人对上诉人的举报应该是查处而不是调解。被上诉人在调查过程中已查明华卿公司没有办学许可证，却认为“是否未经许可擅自从事教育培训活动的行为均属于教育行政部门的主管范围，对上诉人举报华卿公司未取得办学许可证开展教育培训，涉嫌无证非法经营、无证经营的事项不具备查处的法定职权”，是推诿扯皮、不作为的枉法、渎职行为。综上，一审判决采纳证据错误、认定事实不清、适用法律错误。
被上诉人通州市监局同意一审判决，请求予以维持。
被上诉人北京市监局同意一审判决，请求予以维持。
被上诉人华卿公司同意一审判决，请求予以维持。
在法定举证期限内，杨少昆向一审法院提交了下列证据：1.2017国民经济行业分类注释，拟证明华卿公司行业一栏注明为“科技推广和应用服务业”，其注册经营范围中培训等项目不符合国家行业登记注册范围标准；2.华卿公司、杭州大象艺术培训有限公司、杭州老鹰文化艺术有限公司三家大型美术培训机构工商信息对比，拟证明后两者行业一栏为“教育”，其注册经营范围符合国家行业登记注册范围标准，为规范行业审批单位；3.国家市场监督管理总局网站互动平台上关于申办艺术培训公司须经过教育行政部门按国家规定权限审批的回复，拟证明华卿公司未经过教育部门审批、无办学许可证，却进行实质性教育培训，属于非法经营、无证经营、超范围经营；4.《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号）文件；5.《北京市教育委员会、北京市民政局、北京市人力资源和社会保障局、北京市工商行政管理局关于印发校外培训机构专项治理行动实施方案的通知》（京教民〔2018〕3号）文件，以上证据拟证明认定华卿公司无证经营、非法经营的依据；6.北京市通州区人民政府发布的通州首批校外培训机构“白名单”，拟证明合格单位中没有华卿公司；7.《教育部、人力资源社会保障部、工商总局关于印发<营利性民办学校监督管理实施细则>的通知》，拟证明该通知第一章第四条规定审批机关、工商行政管理部门和其他相关部门在职责范围内，依法对营利性民办学校行使监督管理职权；8.华卿公司官网、微信公众号发布的部分消息截图以及《中华人民共和国消费者权益保护法》，拟证明该公司未经过教育部门审批、无办学许可证、无教育资质，却以虚假信息误导家长及学生，以此招生，欺诈意图明显；9.北京市监局行政复议材料签收单、被诉复议决定、杨少昆递交给北京市监局的特别声明及复议申请书、行政复议申请附带的华卿公司违法行为的陈述说明、杨少昆递交给北京市监局的录音文字说明，拟证明杨少昆申请行政复议的情况。
在法定举证期限内，通州市监局向一审法院提交下列证据：1.北京市非紧急救助服务中心电话登记单及投诉举报人现场举报材料，拟证明杨少昆多次重复投诉举报的事实及内容；2.现场笔录及被投诉举报方营业执照复印件，拟证明通州市监局依职权对华卿公司的相关资质进行现场检查；3.通州市监局取证的华卿公司营业现状的说明、情况说明、联合经营协议及合营方证照资料，拟证明通州市监局依职权针对华卿公司没有开办住宿、食堂资质的举报问题展开的调查取证工作，依法履行了法定职责；4.通州市监局取证的华卿公司老师名单、毕业证及劳动合同，拟证明通州市监局针对华卿公司涉嫌虚假宣传的问题展开的调查取证工作，依法履行了法定职责；5.通州市监局取证的华卿公司与杨少昆签订的入学协议、学生信息表及华卿画室的管理制度；6.华卿公司出具的《关于刘思琛同学劝退情况说明》、刘思琛考勤表、与刘思琛家长的微信聊天记录打印件、调解解决方案，以上证据拟证明通州市监局依法履职对杨少昆与华卿公司展开调解工作；7.不予立案审批表，拟证明通州市监局依法作出不予立案决定；8.通州市监局回复投诉举报人电话录音，拟证明通州市监局对杨少昆回复情况，符合法定程序。
在法定举证期限内，北京市监局向一审法院提交下列证据：1.杨少昆提交的复议申请、证据材料、补正通知书、补正后的复议申请材料及快递底单，拟证明杨少昆提出的复议请求、事实及理由；2.行政复议有关事项审批表，拟证明北京市监局依法受理杨少昆提起的行政复议申请；3.《行政复议答复通知书》及送达回证，拟证明北京市监局依法通知通州市监局进行答复，程序合法；4.通州市监局提交的《行政复议答复书》及证据材料，拟证明北京市监局收到的通州市监局提交的复议答复材料；5.被诉复议决定、快递底单、快递妥投记录及送达回证，拟证明北京市监局依法作出被诉复议决定并向当事人依法送达，程序合法。
在法定举证期限内，华卿公司向一审法院提交下列证据：1.入学协议及华卿画室管理制度，拟证明华卿公司与杨少昆系合同关系，作为监护人的杨少昆及作为学员的刘思琛于2019年6月5日与华卿公司签订相关协议；2.刘思琛家长与画室沟通情况；3.《关于刘思琛同学劝退情况说明》，以上证据拟证明刘思琛在校多次违纪、不服从学校管理，最终华卿公司与杨少昆达成一致，刘思琛退学，双方终止合同；4.杨少昆与华卿工作人员关于双方协商一致退费情况的微信聊天记录；5.退费核算单及退费审批单；6.上海浦发银行业务凭证回单，以上证据拟证明杨少昆提交行政诉讼状之前，华卿公司已经与其协商一致解除合同关系，并按照合同约定，扣除杨少昆之子刘思琛合同期间实际消费金额以后返还杨少昆合同项下所有剩余费用；7.华卿公司教师资料，拟证明华卿公司不存在虚假宣传问题。
对于上述证据，一审法院认为，通州市监局、华卿公司提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，法院予以采信。北京市监局提交的证据5中的被诉复议决定系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；北京市监局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，法院予以采信。杨少昆提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，与本案具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采信。
上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。
基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。
裁判分析过程
本院认为，杨少昆针对华卿公司的举报内容，主要涉及四项举报事项：一是未取得办学许可证开展教育培训，涉嫌非法经营、无证经营；二是面向全国招生涉嫌超范围经营；三是收费时间跨度超过三个月涉嫌违法收费；四是教师资质涉嫌虚假宣传。关于杨少昆投诉事项的前三项，即华卿公司未取得办学许可证开展教育培训、面向全国招生涉嫌超范围经营、涉嫌违法收费的问题。根据相关法律法规规定，对上述涉嫌违规办学等问题的监管部门为教育行政部门，截至通州市监局对杨少昆的举报作出处理时止，相关法律法规并未明确规定市场监督管理部门对于上述投诉事项具有法定的查处职权，故通州市监局对于杨少昆的上述举报事项不具备查处的法定职权。关于杨少昆举报的华卿公司教师资质涉嫌虚假宣传的问题。通州市监局对华卿公司进行了调查，取得了华卿画室的教师名单、毕业证、学位证及劳动合同等材料，并根据调查情况，认为华卿公司不存在教师资质涉嫌虚假宣传的行为，认定事实并无不当。通州市监局收到杨少昆的举报后，开展调查，后经审批作出不予立案决定，并电话告知杨少昆举报事项办理结果，并无不当。北京市监局在行政复议过程中，亦履行了行政复议的相应程序，复议决定亦无不当。一审判决对上述问题的认定正确，本院予以支持。
关于杨少昆提出的通州市监局为华卿公司违法发放营业执照且未对华卿公司无证无照经营行为履行查处职责的上诉理由。杨少昆投诉华卿公司涉嫌违规办学的问题与通州市监局为华卿公司颁发营业执照是否违法的问题属于不同的法律关系，颁发营业执照是否违法不属于本案审查范围，应通过其他法律途径解决，故对其相关上诉主张本院不予支持。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人杨少昆提出的要求撤销一审判决等上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人杨少昆负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 赵 锋
审 判 员 王春光
审 判 员 魏浩锋
二〇二一年四月二十七日
法官助理 肖 克
书 记 员 宋 涛
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