标签瑕疵仅指标签中不足以使消费者产生错误认知的轻微过失情形｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
原告正生营养科技（北京）有限公司，住所地北京市朝阳区。
法定代表人李晓荣，执行董事。
委托代理人王亮，男，1983年2月3日出生，汉族，住北京市丰台区。
委托代理人戴睿，北京市东元律师事务所律师。
被告北京市朝阳区市场监督管理局，住所地北京市朝阳区霄云路霄云里**。
法定代表人刘立新，局长。
委托代理人刘文利，男，北京市朝阳区市场监督管理局干部。
委托代理人蔡锟，北京达晓律师事务所律师。
诉讼记录
原告正生营养科技（北京）有限公司（以下简称原告）不服被告北京市朝阳区市场监督管理局（以下简称被告）食品监督处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月20日公开开庭审理了本案。原告委托代理人王亮、戴睿，被告委托代理人刘文利、蔡锟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
案件基本情况
被告于2019年8月28日作出（京朝）市监食罚[2019]120694号《行政处罚决定书》（以下称《处罚决定书》），认定原告销售未标注左旋肉碱含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比的“草莓奶昔固体饮料”的行为违反了《预包装食品营养标签通则》GB28050-2011（以下称《预包装食品营养标签通则》）第4.3项“使用了营养强化剂的预包装食品，除4.1的要求外，在营养成分表中还应标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比”的规定。该行为违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下称《食品安全法》）第六十七条第一款第（九）项的规定，依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项的规定，决定给予原告以下行政处罚：1、没收违法所得2391.2元；2、没收用于违法生产经营的预包装食品：桶装“草莓奶昔固体饮料”112桶，盒装“草莓奶昔固体饮料”93盒；3、罚款52043元。
原告诉称，原告于2019年8月29日收到被告送达的《处罚决定书》，原告认为该处罚决定书存在明显的适用法律错误，应责令其重新作出从轻处罚或者免于处罚。理由如下：一、处罚决定存在明显的适用法律错误。原告生产的是食品而非单纯的食品添加剂。“草莓奶昔固体饮料”为产品的名称，其中添加的左旋肉碱为添加剂，与草莓奶昔相混合组成固体饮料，对外宣示的是一款固体饮料产品，在区分上，该产品只能被认定为食品，因原告未在标签上标注添加后的食品热量，且现有证据完全能够证明原告产品确实是标签错误，根本就不适合被告的处罚条件。故，应该适用“生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导”的规定。二、原告处置妥当并未造成任何损害结果。1、原告被投诉的产品规格为400g的“草莓奶昔固体饮料”生产总产量为266盒（桶），实际销售61盒（桶），销售数量较少，并未造成广泛传播和恶劣社会影响。2、由于产品配料在左旋肉碱被国家批准为营养强化剂之前已研发，且左旋肉碱在《预包装食品营养标签通则》中没有规定营养素参考值（NRV），原告研发人员对此项规定理解有误，故未第一时间发现该产品营养标签存在瑕疵问题。左旋肉碱为人体代谢所必需被认为是一种类维生素的营养物质。但左旋肉碱在植物食品中含量极少或无，许多人左旋肉碱摄入不足，所以需要在本产品里面进行营养强化。根据《食品营养强化剂使用标准》GB14880-2012规定，左旋肉碱在固体饮料中使用量需在6000mg/kg-30000mg/kg，本产品左旋肉碱使用量为8000mg/kg，合乎国家规定，不存在任何质量相关问题。产品盒侧标注了每天的产品食用量为1至2勺，配套的勺子为标准的l5g，因此该标签问题并不影响食品安全且并未对消费者造成误导和实际损害。3、原告是一家主要从事线上食品销售的小微公司，人数不足十人，一直规范经营，此次标签瑕疵问题属于首犯，且影响范围极小，应该属于标签瑕疵的处罚范围。综上所述，原告认为被告处罚决定适用法律错误，虽经原告提交书面答辩意见，但被告依然错误适用法律。三、本案系职业打假人购买产品并要求原告赔偿被拒后，向各地食药监管部门举报投诉案件。最初济南市食药监局认为产品的标签标注有问题，但并没有准予赔偿。后该投诉人再次向新疆昌吉州食药监局投诉，经确定，亦不符合赔偿处罚规定，后投诉人向原告注册地北京市市场监督管理局进行投诉，被告立案查处，该案件并非出于维护消费者合法权益引发。综上，原告提起诉讼，请求法院判决撤销被告作出的《处罚决定书》，责令其从轻或者免除处罚。
原告在指定期限内向本院提交了以下证据：1、《食品经营许可证（副本）》，证明原告食品经营许可情况；2、《购销合同》，证明涉案产品经营事实情况，双方约定结算总金额的80％为货款实际结算金额；3、《北京市增值税专用发票》，证明草莓奶昔己结算货值金额；4、销售台账，证明产品草莓奶昔实际销售数量及总货值金额（包含未结算）；5、《情况说明》，证明原告提供给劲松食药所的情况说明书；6、《处罚决定书》，证明被告给予的行政处罚决定书；7、《北京市非税收入一般缴款书》，证明原告缴纳该处罚决定罚款的情况。
被告辩称，被告于2019年4月13日收到举报，称作为委托生产商的原告销售的“草莓奶昔固体饮料”未标注左旋肉碱含量，不符合食品安全标准，涉嫌违法。后被告于4月16日对原告进行现场检查，未发现涉案产品。但因原告未建立进货查验记录制度，被告认为其违反了《食品安全法》第五十三条的规定，依据该法第一百二十六条第一款第（三）项对其作出了当场行政处罚决定。2019年5月6日，被告决定立案。立案后，被告先后于2019年5月9日、5月28日、6月18日、7月5日、8月5日、8月13日六次向原告进行询问、调查、取证等行政程序。为进一步核实案件，被告分别于2019年7月15日和7月31日向涉案产品的受托生产商所在地和终端销售商所在地发送协查函，并分别于同年8月2日、8月9日收到回函。因案情复杂，被告于2019年8月4日决定延长案件办理期限三十日。2019年8月14日，被告向原告送达了行政处罚事先告知书，原告进行了陈述申辩。经案件调查终结，2019年8月28日，被告作出《处罚决定书》并送达原告。被告于2019年8月30日对原告作出责改通知，要求其立即停止生产经营涉案产品。一、被告作出的《处罚决定书》具有法定职权。根据《食品安全法》第六条、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条的规定，被告作为北京市区县一级食品药品监督管理部门，依法具有对本行政区域内食品安全进行监督管理，并对涉案举报予以处理的法定职权。二、被告作出处罚决定程序符合法律规定。根据《食品安全法》第五十七条规定，被告于2019年5月6日立案，后依法进行了询问调查、协查等程序，因案情复杂，被告于2019年8月4日决定延长案件办理期限三十日。后经案件调查终结、处罚事先告知、陈述申辩等程序，被告于2019年8月28日作出处罚决定。三、被告作出处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，裁量合理。根据被告调查及《预包装食品营养标签通则》规定，涉案产品的配料表中明确标注其使用了左旋肉碱这一营养强化剂。涉案产品作为预包装食品理应在其营养成分表中标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。但涉案产品未依据上述规定进行标识，因此其违反了《食品安全法》第六十条第一款第（九）项规定，被告依据该法第一百二十五条第一款第（二）项对原告作出行政处罚，事实认定清楚，适用法律正确。另查，涉案产品的货值金额为10408.6元，被告依据上述规定，并结合原告积极主动配合及其改正行为，对其作出货值金额五倍的罚款52043元。因此，被告在行政处罚中已经依据最低罚款额度对其进行了从轻处罚，不存在原告认为的从重处罚的情形。四、涉案产品的问题不属于瑕疵，原告的诉讼理由不能成立。被告认为，《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，食品标签存在瑕疵、不影响食品安全、不会对消费者造成误导这三个要件同时满足，才可适用该条。涉案产品未依据食品安全标准对营养强化剂进行标识，属于严重侵害消费者知情权的行为，消费者无从获知其含量，进而对消费者产生了误导性。此外，在当前食品标签的执法实务中，标签瑕疵一般仅指错别字、繁体字、标点符号使用不规范、单位不标准等标签形式上的错误，对此，原北京市食品药品监督管理局《食品类相关案件处理指导意见（一）》亦进行了相应列举。本案并不属于前述列举的情况范围，因此，涉案食品的标识问题也不属于标签瑕疵的范畴。因此，本案之情形不适用《食品安全法》第一百二十五条第二款规定。综上所述，原告的起诉缺乏事实依据及法律依据，被告作出处罚决定具有法定职权，符合法定程序，认定事实清楚，适用法律法规正确，内容并无不当。因此，请求人民法院驳回原告的起诉或诉讼请求。
被告在法定期限内向本院提交了如下证据：1、《案件来源登记表》、《立案审批表》，证明被告收到案件举报信息并立案；2、2019年4月16日《现场笔录》及现场照片、《当场行政处罚决定书》；3、2019年5月9日《询问笔录》及原告提交的相关证照、《授权委托书》、《加工委托书》、《检测报告》；4、2019年5月28日《询问笔录》及原告提交的《购销合同》；5、2019年6月18日《询问笔录》及原告提交的销售记录、《情况说明》；6、2019年7月5日《询问笔录》及原告提交的涉案产品照片、《请求意见书》；7、《实施行政强制措施审批表》、《实施行政强制措施决定书》、送达回证、扣押财物清单及照片；8、2019年7月15日被告向受托生产商所在地的监管部门发送的《协助调查函》及相关材料、8月2日收到的《协助调查回复函》及相关材料；9、2019年7月31日被告向涉案产品终端销售商所在地的监管部门发送的《协助调查函》及相关材料、8月9日收到的《关于<北京市朝阳区市场监管局协助调查函>的复函》及相关材料；10、2019年8月2日《延长实施行政强制措施期限审批表》、《延长实施行政强制措施期限决定书》及送达回证；11、《延长办案期限审批表》；12、2019年8月5日《询问笔录》及原告提交的《情况说明》等材料；13、2019年8月13日《询问笔录》及原告提交的《供货合同》等材料；14、《行政处罚告知书》及送达回证；15、《案件调查终结报告》；16、原告提交的《行政处罚答辩书》；以上证据2—16用以证明被告对原告进行了充分调查，事实认定清楚，程序并无不当；17、《行政处理决定审批表》、《处罚决定书》、《责令改正通知书》、送达回证；证明被告依法作出处罚决定并送达。
被告提交的规范性依据如下：1、《食品安全法》；2、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》；被告以上述依据说明其适用法律正确。
经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、原告提交的证据符合法定要求，能够证明涉案产品销售量、被告作出处罚决定及原告缴纳相应罚款的情况，但不具有证明被告所作处罚决定违法的效力；2、被告提交的证据符合法定形式要求，与本案具有关联性，能够证明针对涉案产品开展调查、履行行政程序并根据调查结果作出处罚决定的情况，本院予以采纳。
根据上述有效证据以及当事人当庭陈述，本院经审理查明，2019年4月13日，被告接到群众举报反映原告销售的草莓奶昔未标注左旋肉碱含量。2019年4月16日，被告到北京市朝阳区东三环南路58号1号楼16层1915进行现场检查，未发现涉案产品。因未建立食品进货查验记录，被告作出《当场行政处罚决定书》，决定对原告给予警告的处罚。2019年5月6日，被告经审批决定予以立案。2019年5月9日，被告对原告委托代理人王铭丰进行询问并制作《询问笔录》，该笔录记载其陈述，涉案产品系原告委托新疆正生营养研究院（有限公司）生产的，其销售给了山东的一个药房。同时，原告向被告提交了《营业执照（副本）》、《食品经营许可证（副本）》、《授权委托书》、《加工委托书》、新疆正生营养研究院（有限公司）《营业执照（副本）》及该公司名称变更查询记录、《检测报告》等材料。2019年5月28日、2019年6月18日、2019年7月5日被告先后三次对原告委托代理人王铭丰进行询问并制作《询问笔录》，三份笔录载明其陈述，原告向山东健康优选大药房连锁有限公司销售涉案产品，其委托新疆正生营养研究院（有限公司）生产桶装“草莓奶昔固体饮料”173桶，从该公司购进盒装“草莓奶昔固体饮料”93盒，销售桶装“草莓奶昔固体饮料”61桶，全部销售给山东健康优选大药房连锁有限公司，销售金额为2379元。涉案产品在配料表里添加的左旋肉碱是营养强化剂，使用量为8000mg/kg，未标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。在上述期间，原告向被告提交了《购销合同》、销售记录及数据汇总、《关于草莓奶昔包含“左旋肉碱”的情况说明》、涉案产品照片、《请求意见书》等材料。2019年7月5日，被告经审批作出《实施行政强制措施决定书》，将涉案产品予以扣押并制作财物清单。为进一步核实案件，被告分别于2019年7月10日、2019年7月26日作出《协助调查函》并向昌吉州市场监督管理局、济南市高新区市场监督管理局发送，昌吉州市场监督管理局、济南市高新区市场监督管理局分别于7月25日、8月5日作出回函。因案情复杂，被告于2019年8月2日作出《延长行政强制措施期限决定书》将行政强制措施的期限延长至2019年9月3日。2019年8月5日，8月13日被告两次对王铭丰进行询问对涉案产品的销售数量、销售价格等予以核实，期间原告向被告提交了《正生营养关于在山东代理商销售草莓奶昔订单的情况说明》、淘宝网订单截图、退货单据、《供货合同》等材料。2019年8月14日，被告作出并向原告送达了《行政处罚告知书》，告知拟对原告作出处罚的认定事实、法律依据等。同日，被告作出《案件调查终结报告》。次日，原告向被告提交《行政处罚答辩书》进行了陈述、申辩。经审批，2019年8月28日，被告作出《处罚决定书》并送达原告。被告于2019年8月30日对原告作出责改通知，要求其立即停止生产经营标签不符合规定的涉案产品。原告不服该处罚决定，遂提起本次诉讼。
裁判分析过程
本院认为，《食品安全法》第六条第二款规定,县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第六条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上市场监督管理部门管辖。法律、行政法规另有规定的除外。据此，被告作为朝阳区食品监督管理部门，对其行政区域内的食品安全违法行为具有调查、核实并根据调查结果作出处理的法定职权。
本案在案证据足以证实，原告存在销售未标注左旋肉碱含量值及其占营养素参考值（NRV）百分比的涉案产品的行为，且涉案产品销售所得2391.2元，尚存未销售产品桶装“草莓奶昔固体饮料”112桶，盒装“草莓奶昔固体饮料”93盒，本院对该事实依法予以确认。原告对上述事实亦予以认可，但其主张违法行为属于食品标签瑕疵的情形，应适用《食品安全法》第一百二十五条第二款，故本案焦点在于被告针对上述违法事实适用《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定予以处罚是否正确。对此，本院认为：
首先，《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定，生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。《预包装食品营养标签通则》第4.3项规定，使用了营养强化剂的预包装食品，除4.1的要求外，在营养成分表中还应标示强化后食品中该营养成分的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比。《食品营养强化剂使用标准》GB14880-2012表A.1营养强化剂的允许使用品种、使用范围及使用量中明确，左旋肉碱（L-肉碱）在固体饮料类食品中的使用量为6000mg/kg—30000mg/kg。本案中，涉案产品系固体饮料类食品，其中添加的营养强化剂左旋肉碱使用量为8000mg/kg。根据《预包装食品营养标签通则》第4.3项规定，涉案产品所张贴的标签上本应在营养成分表中明确标示左旋肉碱的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比，但原告所生产、销售的涉案产品并未标明上述数值，违反了《食品安全法》第六十七条第一款第（九）项，标签应当标明食品安全标准规定应当标明的其他事项的规定。故，被告认定原告生产经营标签不符合《食品安全法》规定的食品并依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定予以处罚，具有相应的事实根据。
其次，《食品安全法》第一百二十五条第二款规定，生产经营的食品、食品添加剂的标签、说明书存在瑕疵但不影响食品安全且不会对消费者造成误导的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正；拒不改正的，处二千元以下罚款。根据该规定，第一百二十五条第二款的适用条件为：标签存在瑕疵，不影响食品安全，不会对消费者造成误导。关于违法事实是否属于标签存在瑕疵情形，本院认为，“瑕疵”的概念在该法文本中并无明确解释，但从文义上分析，“瑕疵”在《现代汉语词典》中的释义为“微小的缺点”。标签存在瑕疵应指向在产品张贴的标签所标明的事项中仅存在极其微小的错误。就形式而言，该错误不应占据标签的显著位置，体积不应超过合理范畴，数量不应超过极小的限度；就程度而言，该瑕疵不能出于生产者故意或明显的过失，亦不应对消费者造成误导。因此，标签瑕疵仅指向标签中出现错别字、繁体字、标点符号不规范、标示单位不规范等不足以使消费者产生错误认知的轻微过失情形。本案涉案产品系未标注左旋肉碱含量值及其占营养素参考值（NRV）百分比，无论从形式或程度进行判断，其均已明显超出标签瑕疵的范畴。关于违法行为是否能够对消费者造成误导，本院认为，食品安全立法的本意是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。标签所标明的事项作为衡量食品安全与否的重要指标，其真实性、客观性、完备性直接影响食药监管部门、消费者对食品安全与否的认知及判断。在未标明左旋肉碱的含量值及其占营养素参考值（NRV）的百分比的情况下，消费者无从得知涉案产品添加营养强化剂左旋肉碱的含量值，亦无法得知其占营养素参考值（NRV）百分比，进而无从判断该产品是否符合食品安全标准，是否符合自身的消费需求。该行为已经对消费者造成重大误导，严重侵害了消费者的知情权，不具有与该条款规定情形违法程度相当的可免责性。故，原告的违法情形并不适用《食品安全法》第一百二十五条第二款规定。
因此，被告依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第（二）项规定作出处罚适用法律正确，本院予以支持。
被告在作出处罚决定前，履行了调查核实、告知延期、听取陈述申辩等义务，其所作处罚决定符合《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》的相关规定，其履行程序合法，本院亦予以支持。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
裁判结果
驳回原告正生营养科技（北京）有限公司的全部诉讼请求。
案件受理费50元，由原告正生营养科技（北京）有限公司负担（已交纳）。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。
审判长 寇天功
人民陪审员 高亚立
人民陪审员 陆向军
二Ｏ一九年十一月二十八日
法官助理 徐 翔
书记员 韩彩英
往期相关链接
动物性水产制品的标签未注明食用方法不属于标签瑕疵情形｜北京行政裁判观察