工伤认定中重复申请的判断｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）聂忠，男，1963年4月9日出生，汉族，住河北省迁安市。
委托代理人陈剑锋，北京市常鸿律师事务所律师。
委托代理人左爵云，北京市常鸿律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市石景山区人力资源和社会保障局，住所地北京市石景山区杨庄路66号。
法定代表人齐兵，局长。
委托代理人闫晓丽，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人马晓希，北京市石景山区人力资源和社会保障局工作人员。
被上诉人（一审被告）北京市人力资源和社会保障局，住所地北京市西城区永定门西街5号。
法定代表人徐熙，局长。
委托代理人高丽，北京市人力资源和社会保障局工作人员。
委托代理人王强，北京市人力资源和社会保障局工作人员。
诉讼记录
上诉人聂忠因诉北京市石景山区人力资源和社会保障局（以下简称石景山人社局）行政告知、北京市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）行政复议一案，不服北京市西城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0102行初448号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
案件基本情况
2020年7月2日，石景山人社局工作人员电话告知聂忠：“我局于2020年6月28日收到了您的工伤认定申请。你所表述内容与你之前申请的内容完全一致。我局已于2016年7月15日做出过决定。对此次申请不再重复处理。”聂忠不服，向市人社局申请行政复议。市人社局于2020年8月20日作出京人社复决字〔2020〕71号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：“一、关于申请人第1项行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，维持被申请人于2020年7月2日对申请人的告知。二、关于申请人第2、3、4项行政复议申请，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，予以驳回。”
聂忠向一审法院诉称，聂忠在第一次申请工伤时，按照石景山人社局下达的工伤认定补正材料通知书的要求，于一年内补齐了所有认定工伤所需材料。2020年6月28日，聂忠向石景山人社局递交了工伤认定申请。2020年7月2日，石景山人社局工作人员电话（68812020）告知聂忠，此次工伤申请与上次完全一致，已处理完毕不再受理。石景山人社局作出的京石人社工伤认（1070F0308551）号《不予认定工伤决定书》（以下简称1070F0308551号决定书）中以受伤害职工不能提供交通事故责任认定书为由作出的不予认定工伤决定，是无效的行政行为。理由是：一、该行政行为严重违反法定程序。1.石景山人社局没有资格在补正材料期限未满前，作出任何理由的行政行为；2.变更时间聂忠有知情权；3.聂忠只收到一次补正材料通知书，有效期为一年（2015年5月21日至2016年5月20日）；4.没有取得相关部门证据和法律依据前，石景山人社局无权作出不予认定工伤结论。二、石景山人社局在未取得司法机关或有关行政主管部门的结论前，无权认定聂忠在事故中负主要责任。综上，请求：l.撤销市人社局作出的被诉复议决定；2.请求依法对石景山人社局作出的京石人社工认补[2015]第0075067号补正工伤材料通知书(1)享受补正材料起止时间确认、(2)提供能够违反最低限度程序规定的法律依据和理由、(3)《工伤保险条例》第20条规定其职权为时限中止、(4)在未取得法律依据前无权进行下一步的任何行政行为；3.基于(2)请求对石景山人社局在没有交通管理部门法律规定的依据前作出的1070F0308551号决定书确认无效；4．请求判令聂忠2020年的工伤申请非重复申请，按照法定程序恢复工伤认定；5.诉讼费由石景山人社局、市人社局承担。
石景山人社局一审辩称：我局于2016年2月1日针对聂忠2015年5月21日事故作出1070F0308551号决定书并依法送达，履行法定职责完毕。行政决定经复议机关、司法机关审理已有生效法律文书。聂忠在权利充分救济情况下，仍就同一事件重复申请，要求认定工伤，缺乏法律依据及事实依据。我局已于2020年7月2日对申请人进行告知，请求驳回聂忠的诉讼请求。
市人社局一审辩称，一、市人社局作为石景山人社局的上一级主管部门，具有作出行政复议决定的法定职责；二、2020年7月9日，市人社局收到聂忠提交的行政复议申请。2020年8月20日，市人社局作出被诉复议决定并送达，市人社局依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定作出的被诉复议决定程序合法；三、经复议审查，石景山人社局已于2016年2月1日作出1070F0308551号决定书，对聂忠的工伤认定申请不予认定。聂忠对该决定不服，可以在法定期限内提起行政复议。2020年6月25日，聂忠再次提出工伤认定申请，属于重复申请。综上，石景山人社局于2020年7月2日对其作出告知并无不当，依法应予维持。聂忠提起的其他复议请求均与1070F0308551号决定书相关，已超出法律规定的复议申请时限，不符合行政复议受理条件。综上，市人社局作出的被诉复议决定事实认定清楚、程序合法，法律适用正确，请求法院依法驳回聂忠的诉讼请求。
一审法院经审理认为：《工伤保险条例》第五条规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。因此石景山人社局作为石景山区社会保险行政部门，对本行政区域内企业职工的工伤认定申请，具有审查并作出认定的职责。市人社局作为石景山人社局的上一级主管部门，具有对石景山人社局作出的行政行为进行复议的法定职责。
关于聂忠认为被诉复议决定采用证据错误、适用法律错误及超出申请人请求范围的主张，一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出”本案中，市人社局接到聂忠的复议申请后，对聂忠的复议申请事项进行甄别，认为聂忠提出的“2.请求对京石人社工伤补[2015]第0075067号工伤补正材料通知书的有效期限予以确认；3.请求对被申请人作出京石人社工伤认（1070F0308551）号不予认定工伤决定书中的证据和法律依据进行审查；4.请求按照《工伤保险条例》第14条第6项特殊情形下被申请人是否有直接作出行政行为的主体资格进行审查？并确认无效”复议申请事项与1070F0308551号决定书相关，针对聂忠本次申请理由，石景山人社局已于2016年2月1日作出不予认定工伤的结论并于同年2月15日向聂忠当面送达。聂忠对该决定书不服，应当在法定期限内提起行政复议或行政诉讼。市人社局经审理认为聂忠的2、3、4项复议申请不符合行政复议受理条件，作出的复议结论事实清楚、法律适用正确，故予以支持。
关于聂忠认为石景山人社局无权作出1070F0308551号决定书，对其2020年6月提出的工伤认定申请应予重新认定的主张，一审法院认为，聂忠本次提出的工伤认定申请理由与1070F0308551号决定书一致，鉴于石景山人社局已作出工伤认定结论，且相关事实、证据已经过法院生效判决确认，因此，石景山人社局于2020年7月2日对聂忠作出“对此次申请不再重复处理”告知，对其合法权益不产生实际影响，应当裁定驳回起诉。
综上，石景山人社局收到聂忠的申请后，将处理结果向其进行告知，履职程序合法。市人社局在收到聂忠的行政复议申请后，进行全面审查，作出的复议结论正确。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，判决驳回聂忠的诉讼请求。
聂忠不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，责令被上诉人提供作出行政行为时的证据及适用的法律条款；判决确认1070F0308551号决定书无效；本案诉讼费用由石景山人社局、市人社局承担。聂忠的上诉理由如下：一、一审法院未经其同意，擅自将石景山人社局列为被告，侵犯其诉讼权利；二、一审法院未审查1070F0308551号决定书的合法性，属适用法律错误；三、其诉请确认1070F0308551号决定书无效，依现行法律及司法判例，确认无效之诉不受起诉期限的限制。
石景山人社局、市人社局同意一审判决，请求予以维持。
在法定答辩期限内，石景山人社局向一审法院提交如下证据材料并当庭出示：
1.1070F0308551号决定书及送达回证；
2.2020年7月2日电话告知录音。
在答辩期限内，市人社局向一审法院提交并当庭出示了如下证据材料：
1．聂忠提交的行政复议申请材料；
2.《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》及送达材料；
3.石景山人社局提交的行政复议答复材料及证据；
4.被诉复议决定及送达回证。
在举证期限内，聂忠向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：
1.京石人社工认补[2015]第0075067号《工伤认定申请补正材料通知书》；
2.1070F0308551号决定书；
3.首钢矿业公司关于对聂忠受伤一事未上报工伤的情况说明；
4.北京市公安局内保局大企支队十一中队交通队出具的《证明》；
5.被诉复议决定。
经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：聂忠、市人社局提交的被诉复议决定，系本案被诉行政行为，不作为证据使用。对聂忠提交的证据材料1-4用以证明1070F0308551号决定书违法的证明目的，不予采信，但上述证据与本案查明事实具有关联性，予以接纳。石景山人社局及市人社局提交的其他证据材料形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，可以证明被诉行政行为的履职调查等情况，与本案被诉的行政行为具有关联性，予以采信。
一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。
根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2015年12月14日，聂忠向石景山人社局提交工伤认定申请，自述：2015年5月21日17时45分左右，聂忠在驾驶摩托车上班途中由于道路狭窄湿滑导致摔伤。石景山人社局于当日作出京石人社工认补［2015］第0075067号《工伤认定申请补正材料通知书》。石景山人社局于2015年12月22日受理了聂忠的工伤认定申请，于2016年2月1日作出1070F0308551号决定书，主要内容为：受伤害职工聂忠不能提供交通事故责任认定书，根据国务院《工伤保险条例》（国务院令第586号）第三章第十四条（六）“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”之规定，此情形不符合工伤认定依据。聂忠同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤认定的情形，决定不予认定工伤或视同工伤。……。2016年2月15日，石景山人社局将1070F0308551号决定书向聂忠当场送达。2020年6月25日，石景山人社局收到聂忠邮寄的工伤认定申请，要求认定聂忠2015年5月21日受到的伤害为工伤。在《工伤认定申请表》“受伤害经过简述”一栏，聂忠填写“……特向贵局申请恢复认定工伤程序”；在“申请事项”一栏中，聂忠填写“依据《工伤保险条例》第18条3款，本人申请工伤认定”；在《工伤认定申请书》中，聂忠写明“……请求依法作出工伤认定为盼”。2020年7月2日，石景山人社局向聂忠电话进行告知。
聂忠不服，向市人社局申请行政复议。2020年7月10日，市人社局受理了聂忠的行政复议申请，并于同日向石景山人社局作出行政复议答复通知。2020年7月23日，石景山人社局向市人社局提交行政复议答复及相关证据材料。2020年8月20日，市人社局作出被诉复议决定并送达聂忠。聂忠不服，向一审法院提起行政诉讼。
经一审法院当庭询问，聂忠明确其诉讼请求为：对1070F0308551号决定书进行审理；撤销被诉复议决定。
结合当庭各方陈述意见，另查明，2016年5月20日，聂忠以从事与工作有关预备性工作受到事故伤害为由，再次向石景山人社局提交工伤认定申请。2016年7月15日，石景山人社局作出京石人社工伤认（1070F0317641）号《不予认定工伤决定书》（以下简称1070F0317641号决定书）载明：“我局根据调查核实和单位举证材料，确认聂忠不符合《工伤保险条例》第三章第十四条（二）之规定，不予认定工伤。聂忠同志受到的伤害，不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条认定工伤或者视同工伤的情形，现决定不予认定或视同工伤。……。”聂忠不服，向北京市石景山区人民法院提起行政诉讼。北京市石景山区人民法院作出（2016）京0107行初84号行政判决书，驳回聂忠的诉讼请求。聂忠不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院于2017年3月1日作出（2016）京01行终1153号行政判决书认为：“《工伤保险条例》第十四条规定，职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；（四）患职业病的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。本案中，在案证据不能证明聂忠所受伤害属于上述应当认定为工伤之情形，聂忠在向石景山人社局提交的《工伤认定申请书》中亦明确承认其2015年5月21日所受伤害是其本人骑摩托车在上班途中自行摔倒所致。……石景山人社局认定聂忠所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条之认定工伤或者视同工伤的情形，不予认定或视同工伤，该认定结论并无不当。……”判决驳回上诉，维持一审判决。
再查，聂忠不服上述判决，向北京市人民检察院提起申诉。北京市人民检察院作出京检行监[2018]110XXXXXXXX号行政抗诉书，向北京市高级人民法院提出抗诉。北京市高级人民法院作出（2019）京行抗2号行政裁定书，指令北京市第一中级人民法院再审。2019年11月19日，北京市第一中级人民法院作出（2019）京01行再6号行政判决书，判决维持（2016）京01行终1153号行政判决，其中载明：“聂忠所受伤害并不符合《工伤保险条例》第十四条第（二）项所规定的情形。结合本案事实，聂忠所受伤害亦不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的其他应当认定为工伤或视同工伤的情形。……。”
裁判分析过程
本院认为，依据《工伤保险条例》第五条之规定，石景山人社局作为石景山区社会保险行政部门，对本行政区域内企业职工的工伤认定申请，具有审查并作出认定的职责。市人社局作为石景山人社局的上一级主管部门，具有对石景山人社局作出的行政行为进行行政复议的法定职责。
本案中，聂忠以2015年5月21日上班途中摔伤的同一事实，分别于2015年12月14日、2016年5月20日，持不同理由，两次向石景山人社局提出工伤认定申请，要求认定其所受伤害为工伤。石景山人社局在2016年2月1日作出的1070F0308551号决定书及2016年7月15日作出的1070F0317641号决定书中，分别认定聂忠不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，及第十四条第（二）项“工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的”之规定，同时，上述两份决定书中，亦明确认定聂忠所受伤害不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的其他应当认定为工伤或视同工伤的情形。此结论在（2016）京01行终1153号行政判决及（2019）京01行再6号行政判决中，亦得到法院支持。综上可知，尽管聂忠两次申请工伤时认定所持理由不同，但石景山人社局对聂忠所提工伤认定申请的处理，系从《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定出发，对聂忠所受伤害是否符合认定工伤及视同工伤的所有情形所进行的全面审查。聂忠将1070F0317641号决定书诉至法院后，案件历经一审、二审及再审，法院仍持相同意见，且认定聂忠所受伤害不符合应当认定工伤或视同工伤的任一情形。在（2019）京01行再6号行政判决于2019年生效后，聂忠于2020年6月再次提起工伤认定申请，请求认定其2015年5月21日所受伤害为工伤，且未提供新的证据及依据。在此情况下，聂忠此次申请与2015年、2016年所提申请并无本质区别。石景山人社局认定其所提此次申请系重复申请，具有事实依据，本院予以认可。
关于聂忠所持其2020年6月所提此次申请，系要求石景山人社局依据《工伤保险条例》第十八条第三款之规定，重新恢复工伤认定程序，而非再次提出工伤认定申请之诉讼意见，本院认为，综合聂忠2020年6月填写的《工伤认定申请表》及《工伤认定申请书》来看，聂忠此次申请事项存在模糊之处。但以《工伤认定申请表》中“申请事项”一栏填写内容及《工伤认定申请书》内容判断，石景山人社局认定聂忠此次所提事项系认定工伤申请，并无不妥。
退一步而言，即便石景山人社局认定聂忠此次申请内容系于补正材料后要求恢复工伤认定程序，其请求亦无法得到支持：聂忠获取北京市公安局内保局大企支队十一中队2016年4月26日出具的《证明》后曾向石景山人社局提交，并于2016年5月20日向石景山人社局提出第二次工伤认定申请。后石景山人社局于2016年7月15日作出1070F0317641号决定书。在聂忠针对该决定书所进行的（2016）京0107行初84号、（2016）京01行终1153号行政诉讼中，该《证明》已作为证据向法院提交并经过法院审查。至此，在石景山人社局及法院已针对聂忠申请工伤认定事项进行全面审查的情况下，该《证明》在聂忠工伤认定事项中的证据效力已有生效判决作出结论，聂忠以其曾向石景山人社局提交《证明》等补充材料为由，要求恢复2015年的工伤认定程序，缺乏事实根据及法律依据。故石景山人社局未恢复工伤认定程序并不违反《工伤保险条例》之规定，本院对此不持异议。
关于聂忠此次复议所提第2、3、4项复议请求，本院认可一审法院的处理意见。此三项请求与1070F0308551号决定书相关，不符合行政复议的受理条件。市人社局驳回此三项复议请求，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，本院对其合法性予以认可。
关于聂忠所持一审法院未对1070F0308551号决定书进行实体审理的意见，本院认为，聂忠在向市人社局申请行政复议时，曾将确认1070F0308551号决定书无效作为复议请求之一，后此项请求被市人社局以不符合行政复议受理条件为由驳回。在提起本案诉讼时，聂忠以石景山人社局无权在补正材料通知书确定的补正期内作出1070F0308551号决定书为由，请求确认1070F0308551号决定书无效。经审查，1070F0308551号决定书并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大明显违法情形。聂忠所述石景山人社局在补正期内无权作出1070F0308551号决定书的诉讼意见，实质仍系对1070F0308551号决定书认定事实、作出程序等方面的质疑。一审判决对此已有回应，不存在遗漏其诉讼请求的情形。聂忠此项诉讼意见无事实根据，本院不予支持。
综上，一审法院判决驳回聂忠的诉讼请求是正确的，本院应予维持。聂忠所持上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由聂忠负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 杨 波
审判员 周建忠
审判员 刘彩霞
二Ｏ二一年四月二十三日
法官助理 朱彬彬
书记员 范 维
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工伤认定申请人应当对职工符合申请资格、待遇享受条件承担基本的举证责任｜北京行政裁判观察