未参保劳动者工伤认定地区的确定｜北京行政裁判观察
裁判要旨
裁判文书
文书标题及案号
当事人信息
上诉人（一审原告）建峰建设集团股份有限公司，住所地北京市怀柔区杨宋镇北凤翔科技开发区五号。
法定代表人庄大刚，总经理。
委托代理人张强，黑龙江顾德律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市东城区社会保险基金管理中心，住所地北京市东城区朝阳门内大街192号。
法定代表人孙明明，主任。
委托代理人蒲越，北京市东城区社会保险基金管理中心干部。
委托代理人杨婧，北京市兰台律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）北京市东城区人力资源和社会保障局，住所地北京市东城区长青园路1号办公楼。
法定代表人王佑明，局长。
委托代理人马景泉，北京市东城区人力资源和社会保障局干部。
委托代理人杨婧，北京市兰台律师事务所律师。
一审第三人李玉全，男，1970年8月18日出生，汉族，住黑龙江省。
委托代理人李凯（李玉全之子），1988年9月2日出生，汉族，住黑龙江省。
诉讼记录
上诉人建峰建设集团股份有限公司（以下简称建峰公司）因诉北京市东城区社会保险基金管理中心（以下简称东城社保中心）、北京市东城区人力资源和社会保障局（以下简称东城人社局）工伤保险待遇认定及行政复议一案，不服北京市东城区人民法院（以下简称一审法院）所作（2021）京0101行初39号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
案件基本情况
建峰公司向一审法院提起行政诉讼，请求撤销东城人社局作出的东人社复决字〔2020〕1号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），撤销东城社保中心作出的拒绝将李玉全纳入工伤保险基金的行政行为。
一审法院经审理查明，2014年11月2日，建峰公司雇佣的农民工李玉全在该公司于黑龙江哈尔滨承包的工程中发生事故。经建峰公司申请，哈尔滨市人力资源和社会保障局于2015年4月24日作出《认定工伤决定书》（编号：1411020501），认定李玉全为工伤。2015年11月18日，哈尔滨市劳动能力鉴定委员会作出哈劳鉴字［2015］第S1523号《劳动能力鉴定结论通知书》，评定李玉全为伤残一级，完全护理依赖。建峰公司未给李玉全参加工伤保险。2020年6月3日，建峰公司向东城社保中心提交《建峰集团农民工工伤情况说明》，表示：“李玉全从受伤至2020年3月25日，工伤保险责任一直由单位承担，2020年3月26日，李玉全在北京市东城区人力资源和社会保障局参加工伤保险，依据社会保险权利义务对等的原则，现申请将李玉全工伤保险待遇纳入工伤保险基金。”
2020年7月6日，东城社保中心作出《答复意见书》，就建峰公司要求将李玉全工伤保险待遇纳入工伤保险基金的申请进行了答复，主要内容为：经询，李玉全于2020年3月26日通过单位网上申报的方式在北京市参加社会保险，参险单位为建峰公司。根据《工伤保险条例》第二章第十一条、第三章第十七条，《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》，北京市《工伤保险条例》（北京市人民政府令第242号）第六条、第七条的规定，工伤保险实行的是省级统筹，不同地区的待遇标准不同，文件规定发生工伤需向参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇。建峰公司于2015年4月24日在工伤实际发生地哈尔滨为李玉全进行了工伤认定，应当按照哈尔滨市的有关工伤规定由单位支付给李玉全工伤保险待遇。在哈尔滨市为李玉全参加有关社会保险，按照哈尔滨市有关规定参险并补缴保险后享受工伤保险待遇。2020年7月11日，建峰公司收到上述《答复意见书》。
建峰公司不服东城社保中心作出的拒绝将李玉全工伤保险待遇纳入工伤保险基金的行政行为，向东城人社局申请行政复议。2020年8月19日，东城人社局收到建峰公司提交的行政复议申请。2020年8月21日，东城人社局作出东人社复补通字〔2020〕1号《行政复议补正材料通知书》，要求建峰公司补正申请材料。2020年9月1日，东城人社局收到建峰公司提交的补正材料。2020年9月2日，东城人社局作出《行政复议申请受理通知书》。同日，东城人社局作出《行政复议答复通知书》，后送达东城社保中心。2020年10月27日，东城人社局作出东人社复延字〔2020〕1号《行政复议延期通知书》，并送达建峰公司和东城社保中心。2020年11月24日，东城人社局作出被诉复议决定，并直接送达东城社保中心，邮寄送达建峰公司。2020年11月26日，东城社保中心签收了被诉复议决定。2020年11月27日，建峰公司收到被诉复议决定。建峰公司不服，于2020年12月12日向法院邮寄起诉书，提起本诉。
一审法院认为，根据《工伤保险条例》第五条的规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下称经办机构）具体承办工伤保险事务。建峰公司的社会保险登记地位于本市东城区，东城社保中心作为东城区社会保险经办机构，具有处理辖区内用人单位工伤保险基金支付业务的法定职责。
《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第三项规定，对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。东城人社局作为直接管理东城社保中心的北京市东城区人民政府的工作部门，具有受理不服东城社保中心行政行为所提起的行政复议申请，并作出行政复议决定的法定职权。
根据《工伤保险条例》第二条：“中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利”的规定，建峰公司应依规参加工伤保险，享受工伤保险待遇。
关于东城人社局认为建峰公司超过起诉期限的辩论意见，经查，建峰公司于2020年11月27日收到被诉复议决定。建峰公司不服，于2020年12月12日向法院邮寄起诉书，符合法律规定，未超过起诉期限，东城人社局此辩论意见，不予采信。
本案争议焦点是就李玉全工伤后，建峰公司可否在本市享受工伤保险待遇。《中华人民共和国社会保险法》第六十四条第三款规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”《人力资源和社会保障部、财政部关于工伤保险基金省级统筹的指导意见》主要内容和指导思想明确为实行省级统筹，逐步建立规范、高效的工伤保险基金省级统筹管理体系。《工伤保险条例》第十一条规定工伤保险基金逐步实行省级统筹；第十七条第一款规定：“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》劳社部发［2004］18号（以下简称18号文）第三条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定：“用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。”由上述规定，可以明确工伤保险为省级统筹。李玉全系农民工，建峰公司作为用人单位在注册地北京和生产经营地哈尔滨均未参加工伤保险，按照上述规定，农民工受到事故伤害后，应当在生产经营地即哈尔滨进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。根据查明的事实，2015年事故发生后，建峰公司在哈尔滨为李玉全进行了工伤认定和劳动能力鉴定，其应依法依规按照哈尔滨的规定支付工伤保险待遇，此为建峰公司应尽的义务。因工伤保险是省级统筹，各地工伤保险待遇和规定各不相同。北京与哈尔滨非一个统筹地区，两地工伤保险待遇也不相同，且北京也非李玉全事故发生的生产经营地、工伤认定地及劳动能力鉴定地，2020年建峰公司为李玉全在东城人社局参加工伤保险，并不能因此认为李玉全2015年发生在哈尔滨的工伤享有北京的工伤保险待遇。东城社保中心作出拒绝将李玉全纳入工伤保险基金的行政行为，符合上述法律、政策规定及《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》《北京市工伤保险待遇核定支付办法》的规定，有事实和法律依据，并无不当。
东城人社局收到建峰公司的行政复议申请后，依法受理并对案件材料予以审查，在法定期限内作出被诉复议决定，并依法送达建峰公司和东城社保中心，其行政执法程序符合法律规定、适用法律正确，依法应予支持。综上，建峰公司本案中的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，依法应予以驳回。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回建峰公司的全部诉讼请求。
建峰公司不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，依法撤销被诉复议决定，撤销东城社保中心作出的拒绝将李玉全工伤保险待遇纳入工伤保险基金的行政行为，责令东城社保中心将李玉全的工伤保险待遇纳入工伤保险基金，判令东城社保中心、东城人社局承担本案诉讼费用。上诉的主要理由：1.一审判决无明确法律依据，违反依法行政原则。2.申请将李玉全纳入工伤保险基金并不违反省级统筹规定及要求。
东城社保中心同意一审判决，请求予以维持。
东城人社局同意一审判决，请求予以维持。
李玉全同意一审判决，请求予以维持。
一审期间当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
裁判分析过程
本院认为，《工伤保险条例》第五条第三款规定，社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构具体承办工伤保险事务。第四十六条规定，经办机构具有按照规定核定工伤保险待遇与管理工伤保险基金支出的职责。据此，东城社保中心作为东城区社会保险经办机构，具有核定辖区内工伤保险待遇和支付工伤保险基金的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议机关及其职责的规定，东城人社局具有受理建峰公司所提行政复议申请并作出决定的法定职责。
国家建立工伤保险制度，其目的在于保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿。用人单位有为本单位职工缴纳工伤保险费的义务，职工有享受工伤保险待遇的权利。18号文第三条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上在注册地参加工伤保险。未在注册地参加工伤保险的，在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按参保地的规定依法享受工伤保险待遇。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》第七条规定，用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，原则上应在注册地为职工参加工伤保险；未在注册地参加工伤保险的职工，可由用人单位在生产经营地为其参加工伤保险。劳务派遣单位跨地区派遣劳动者，应根据《劳务派遣暂行规定》参加工伤保险。建筑施工企业按项目参保的，应在施工项目所在地参加工伤保险。职工受到事故伤害或者患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇；未参加工伤保险的职工，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。
本案中，根据在案证据及当事人的陈述，建峰公司在注册地和生产经营地均未为李玉全参加工伤保险，在建峰公司的注册地与生产经营地不在同一统筹地区的情况下，根据以上规定，李玉全受到事故伤害后，应当在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，建峰公司亦按照上述规定为李玉全在生产经营地哈尔滨市进行了工伤认定和劳动能力鉴定。东城社保中心在收到建峰公司的涉案申请后，经过调查核实，后根据工伤保险待遇的规定，向建峰公司作出答复，并说明理由和依据，履行了相应的法定职责，并无不当。东城人社局收到建峰公司的复议申请后，在履行了受理、审查、延期、送达等法定程序后作出被诉复议决定，亦无不当。
综上，一审法院判决驳回建峰公司的全部诉讼请求正确，本院应予维持。建峰公司的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
裁判结果
驳回上诉，维持一审判决。
一、二审案件受理费各50元，均由建峰建设集团股份有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审判长 陈 丹
审判员 金 丽
审判员 刘明研
二Ｏ二一年十月十一日
法官助理 徐 蕾
书记员 高 元
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