论制度、流程与内部控制

文 | 张庆龙

摘要

单纯的制度管理容易由于人的自利性形成破窗效应，制度由于以问题为导向，缺乏系统性和完整性，难免形成冲突和重复。而流程化管理则将制度与流程结合起来，形成制度管人，流程管事，各司其职。内部控制建设则是将制度变为流程，并将内部控制方法嵌入流程强制执行的一个设计过程。三者之间的关系并不是相互否定，而是不断的继承、发展和完善。

古人说，欲知平直，则必准绳。欲知方圆，则必规矩。依法治国，大至国家，小至部门、班组，都要建立制度或者说规矩。习大大也多次提过，要将权力关进制度的笼子里，形成不敢腐、不能腐与不易腐的长效机制。那么，如果来正确认识制度呢？

给大家先讲一个分粥的故事。

在一个荒无人烟的小岛上，有七个人组成了一个小团体共同生活。七个人每天面对一锅粥，如何制定分配制度呢？他们提出了五套方案:

一是，大伙指定一个人来分粥，分粥者总是给自己多分。

二是选出了一个分粥委员会来分粥，分粥委员还是给自己多分。

三是在分粥委员会的基础上，成立一个监督小组，结果是委员会与监督小组，争论不休，反而分不下去。

四是大伙轮流分，分粥者结果也还是给自己多分，多寡不均。

五是大伙轮流分，但制度规定分粥者必须最后一个取走，结果发现粥分得最为公平，最有效率。

破窗效应

人之初，性本恶。自有人类社会以来，人性的表现大多是自私的，如果没有制度约束，人类社会将停留在一切人与人作战的丛林时代，适者生存。这就是为什么有人的地方就有矛盾的原因。而一个人的世界里，则不需要制度，所以很多人寻求远离人群，寻求所谓的真空世界，但事实上很难存在。有人类社会，就有了人与人之间的交往，也就有了制度。制度起源于人的群体性交往。

虽然社会制定了各种制度，但是人们执行制度的自觉性是最差的，虽然制订了各种制度，但是制度往往成为人们装进柜子里，贴在墙上，说在口头上的制度，往往执行时大打折扣。制度的制定往往是以问题为导向的，具有明显的目标和结果倾向。其往往导致人在其中发挥了很大的作用，人自利的本性使得制度执行的目标难以实现，制度制定的随意性的特征会导致治了这伤了那。执行过程中，一扇窗户被打破，如果不及时修复，很快就会有更多的窗户被打破，这就是制度执行中最为典型的问题——破窗效应。

制度管人，流程管事

那怎么办呢？这就要求加强制度的刚性约束力，将制度变为可以执行的流程强制执行。流程管理则通过岗位、职责、表单将制度变为可以执行的立体化矩阵式流程，将制度寓于其中。制度是对应着岗位的，流程负责的是运行。制度管人，流程管事就是这个道理。当然，流程可能一上来不好，但它可以通过不断优化，最终建设成为一个大家普遍认可的流程。对比制度管理与流程管理，流程管理强调输入如何有效的转化为输出。如何把一件事情做得更好是流程管理的目标。制度则强调“什么事情不能做，做了以后有什么后果”。流程强调端到端、岗位到岗位的梳理与管理。制度则是因为问题的需要而产生。因为是针对局部问题而制定，制度完整性、体系性不强，难免造成出现重叠和冲突。如果制度不与流程相互结合就会造成规范与实际两张皮，业务的执行自然就会出现问题。

内部控制是制度系统化梳理与流程再造

内部控制又是什么呢，它是以流程为基础的，以风险为导向的制度系统化梳理与流程再造的过程。它与原来理解的流程管理最大的区别在于，将不相容岗位相互分离、授权管理、分事行权、分岗设权、归口控制、强制轮岗、预算控制、公开制度等内控的方法设置在流程之中，以达到制衡的效果，并制定了明确的控制措施保证目标的实现。因此，大到一个单位领导的组织层面，它强调决策权、执行权、监督权三权分立，小到一个具体的岗位，它强调流程化、标准化、规范化，并加强考核。因此，内部控制也是到目前为止最为系统化、结构化、稳定化、长期化的制度、流程汇总的有结构的制度体系。

因此，对于制度的认识，应该更多的考虑运用流程、控制的理念来去认识它，而不能仅停留在最原始的制度层面去解决问题，否则就会带来制度的冗余、摆设和破窗效应。当然，许多人担心，制衡越多，流程越多会给本来简单的工作带来扯皮和效率的低下。这个担心不无道理。好比一个房间，上了几十把锁，每把锁的钥匙装在不同的人手里，只有这几十把锁同时打开才能进入房间，控制倒是控制住了，但是这样的安排必然带来制度运行的费用极高，转嫁到社会上，企业和百姓的交易成本就会更高。这就要求我们不断的对内部控制进行评价，优化流程，指出设计缺陷和执行缺陷，不断完善。但至少我们在围绕一套制度、流程标准在优化，而不是不停的出台制度，永远处于破旧立新之中，没有继承、没有经验固化，就会永远处于变动之中。

总结以上，笔者认为，单纯的制度管理容易由于人的自利性形成破窗效应，制度由于以问题为导向，缺乏系统性和完整性，难免形成冲突和重复。而流程化管理则将制度与流程结合起来，形成制度管人，流程管事，各司其职。内部控制建设则是将制度变为流程，并将内部控制方法嵌入流程强制执行的一个设计过程。三者之间的关系并不是相互否定，而是不断的继承、发展和完善。

作者：北京国家会计学院教授、审计与风险管理研究所所长 张庆龙，转载请注明出处！