合规不起诉制度，开启我国企业合规建设新阶段

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2021年4月，最高检下发《关于开展企业合规改革试点工作的方案》，正式启动第二期企业合规改革试点工作。具有中国特色的“企业合规不起诉制度”进入新阶段，企业合规建设该如何实施？企业又该如何落实这一新制度?
本文从制度背景、试点地区及典型案例、制度适用和对企业的建议四个方面对“合规不起诉”制度展开了论述，希望对你有所帮助。”
文 | 刘相文 汤敏志 李雨芳来源 | 中伦视界

- 1 - 制度背景
2021年4月，最高检下发《关于开展企业合规改革试点工作的方案》（“《方案》”），正式启动第二期企业合规改革试点工作[1]。此前，自2020年3月起，最高检在上海、江苏、山东、广东等地已经开展了第一期试点工作。在今年召开的十三届全国人大四次会议上，张军检察长专门向全国人大报告了这项工作。

所谓“企业合规改革试点工作”，《方案》给出了定义，即“检察机关对于办理的涉企刑事案件，在依法做出不批准逮捕、不起诉决定或者根据认罪认罚从宽制度提出轻缓量刑建议等的同时，针对企业涉嫌具体犯罪，结合办案实际，督促涉案企业作出合规承诺并积极整改落实，促进企业合规守法经营，减少和预防企业犯罪，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果的有机统一”。 这就是具有中国特色的“企业合规不起诉制度”，事实上包括了“合规不批捕”“合规不起诉”“合规从宽量刑建议”“合规从宽处罚建议（行政处罚建议）”等多重含义。检察机关积极发挥职能作用，在定罪和量刑两个环节都把企业合规作为重要情节，变惩罚为矫治，这必将对我国推进企业合规制度建设发挥杠杆作用。检察院版“合规不起诉制度”开创先河，也将带动其他司法机关、监察机关加入推进企业合规建设的社会浪潮，共同发挥社会综合治理职能。企业合规建设的价值再次得到强力彰显。 如果说进入21世纪以来我国企业“走出去”遇到的法律壁垒和中美全方位贸易争端背景下企业层面的斗法，催生了我国企业“合规”意识的萌芽；市场监管总局（国家标准委）、国资委、发改委等部委自2017年以来相继出台的企业合规管理指引性文件，标志着“合规建设”从企业行为上升为政府指导行为；那么，近两年“企业合规不起诉制度”在检察院等司法机关层面的积极探索，则引领着企业合规建设朝着新阶段迈进。在新阶段，合规建设将不再是被动实施，而是内生需要；不再是可有可无的弹性需求，而是必须为之的刚性需求。

- 2 - “合规不起诉制度”的试点地区和典型案例

事实上，“合规不起诉”还称不上一项真正的“制度”，作为一项实践探索也是“近而有之”。但最高检近来对此高规格的重视，无疑将是“合规不起诉”在制度层面落地的重要推动力。为方便行文起见，本文以“合规不起诉制度”称之。 检察院“企业合规不起诉制度”第一期试点在上海、江苏、山东、广东等地6家基层检察院开展[2]。 2021年4月刚刚确定的第二期试点则涉及北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广东等十个省（直辖市），具体试点单位由上述省级检察院自行确定，每个省（直辖市）确定1至2个基层院作为试点。相比第一期试点，第二期试点范围大幅扩大。 作为一项改革试点工作，具体实施细则和操作办法由各试点单位在最高检的指导下先行先试。笔者调研发现，大多数试点地区都是以内部文件形式发布具体办法[3]。 除从组织和制度层面落实“企业合规不起诉制度”以外，部分试点地区也已经试水在具体涉刑案件办理中适用该制度，最高检公布的典型案例如： 

江苏省张家港市检察院办理的某化机公司及其负责人污染环境案，检察机关督促涉案企业开展合规建设，并委托环保、税务、应急管理等部门人员考察评估合格后，召开公开听证会，邀请辖区政府、公安机关、人民监督员、工商联和律师共同参加，一致同意作出相对不起诉决定。

深圳市南山区检察院办理的某科技公司工作人员涉嫌对非国家工作人员行贿案，检察机关在作出相对不起诉决定的同时，督促该公司通过合规建设，建立了反商业贿赂制度，并重启了上市申报程序。

- 3 - “合规不起诉制度”的适用

合规不起诉并非中国的本土经验，而是欧风美雨的产物。美国联邦量刑委员会于1987年制定的《联邦量刑指南》中规定：如果企业建立了有效的合规体系或者合规系统，就可以在出现刑事犯罪时，被减轻刑事处罚。美国司法部后续在该指南的基础上制定了《联邦检察官手册》，对检察官适用合规不起诉或者合规暂缓起诉的具体要求首次作出了详细规定，为该制度的域外推广奠定了实践基础。英国2013年颁布的《犯罪与法院法》也借鉴了刑事合规暂缓起诉制度，基本上是美国暂缓起诉制度的翻版。此后，加拿大、澳大利亚、新加坡等国也宣告确立了暂缓起诉制度。[4] 在我国，直到2015年，才出现“合规不起诉第一案”，即浙江省岱山县检察院办理的某公司伪造增值税专用发票、虚构抵押物案。该案中，涉案企业以合规整改和出具《自查及整改承诺书》，换得检察院的不起诉决定。当前，最高检先后两批次合规改革试点，则标志着“合规不起诉”进入体系化、制度化发展阶段。 作为一项重要的新生司法措施，最高检察机关的积极推动也得到了学界、实务界的广泛响应，《法学杂志》还在2021年第1期专门设立了“企业合规不起诉专题”，邀请学者进行讨论。结合司法探索和学界观点，笔者从具体适用的角度就该制度解读如下：

1. 合规不起诉制度的适用对象

首先，企业合规不起诉制度的适用对象既包括企业犯罪案件，也应包括企业经营者等个人犯罪案件。
目前的实践探索中，大多数试点单位都规定，合规不起诉制度的适用对象除了涉罪企业外，也包括企业经营者、管理者和关键核心人员等。如试点地区之一的辽宁省检察院等十机关制定的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》（“《合规考察制度意见》”）规定：涉罪企业合规考察制度既适用于单位犯罪案件，也适用于企业经营者、管理者、关键技术人员等重要生产经营人员与企业生产经营相关的个人犯罪案件。 最高检下发《方案》时指出，开展合规不起诉等改革试点工作，是保护民营企业家合法权益，依法对涉案企业负责人不捕、不诉、不判实刑的“后半篇文章”。笔者理解，企业合规不起诉制度的适用对象不应只是单位犯罪案件，对企业管理者、经营者、直接责任人员实施的与企业生产经营相关的个人犯罪案件也应同样适用。
其次，改革期间，企业合规不起诉制度一般适用于可能判处3年以下徒刑的轻微案件，但不排除作为部分重刑案件量刑的考量因素。 以上述《合规考察制度意见》为例，该意见第六条第一款规定，合规考察制度的案件适用于企业责任人员可能被判处三年以下尤其徒刑、拘役、管制或单处罚金的案件[5]。
但与此同时，该制度第六条第三款则同时针对可能判处3年以上10年以下有期徒刑的案件规定了适用条件[6]。 目前有学者对3年以上相对重刑案件适用合规不起诉制度问题进行了探讨。陈瑞华教授的观点为，对于有条件实施各类专项合规管理体系的大中型企业而言，“即便涉嫌较重的犯罪，检察机关仍然可以将其纳入附条件不起诉的适用对象，开展合规考察和合规监管，并作出相对不起诉的决定”[7]。即便是特别严重的犯罪，如果不宜适用“合规不起诉”，也可以进行其他合规激励，比如“提出宽大的量刑建议，建议法院降低罚金额度”[8]。 笔者理解，合规不起诉制度不仅适用于轻罪案件，也可适用于重罪案件，只是适用的内容不一样，轻罪案件可以“不批捕”“不起诉”，重罪案件则可以提出“宽大量刑建议”或“从宽行政处罚建议”。 再次，适用合规不起诉制度的涉罪案件类型。 目前，部分试点单位列举了适用该制度的犯罪案件类型，这种列举是一种不完全列举。具体类型包括：商业贿赂、扰乱市场秩序犯罪；生产、销售伪劣产品罪；税收犯罪；地方金融组织犯罪；银行保险企业犯罪；污染环境罪；破坏自然资源罪；走私犯罪。

2. 合规不起诉制度的启动主体和启动时间

首先，最高检《方案》明确合规不起诉的启动主体只能是检察机关，但其他主体特别是公安机关也可以提出适用建议。 按照目前的《方案》，合规不起诉制度的启动主体是检察机关。不过，从该制度的实施目的以及社会综合治理角度而言，督促涉案企业加强合规管理，提高社会治理现代化水平，这不是检察院一家的责任。其他相关的公权力机关，比如法院、司法行政机关、公安机关、监察机关，甚至有关权力机关、监督机关，代表委员个人，也可以依法在具体案件中就“合规不起诉制度”的适用提出建议。 特别是除检察院以外的侦查机关，考虑到目前大多数企业涉嫌犯罪的案件都由公安机关负责立案侦查，检察机关在介入的时候涉案企业或个人可能已经受到了强制侦查措施的侵害，“办理一个案件，搞垮一个企业”的后果已经形成。所以，在侦查阶段尽早启动该制度的适用程序十分必要。 陈瑞华教授就此也提出了制度设计建议：一是公安机关在对涉嫌犯罪的企业做出立案决定后，发现案件符合适用合规不起诉制度条件的，可以将案件及时移交检察机关审查确认；二是公安机关也可以将企业合规机制纳入侦查工作的轨道。 其次，部分试点地区规定检察机关应当自案件移送审查起诉之日起30日内启动合规考察程序，但对于有意愿适用该制度的企业而言，应尽早提出申请。 对于制度启动的时间，最高检《方案》只明确应当与认罪认罚从宽制度、检察建议和依法适用不起诉结合起来，并没有规定具体的时间。辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》则将启动时间限于移送审查起诉之日起30日内。
笔者理解，正如上文所言，除检察机关在审查起诉阶段之外，公安、监察等机关在案件审查起诉之前，特别是侦查阶段，同样可以依法提出适用建议。所以作为有意愿适用该制度的企业，在有关机关开始调查的初期，就应尽早进行评估并提出适用申请，争取宽大处理。

3. 企业合规建设的考察与落实

“合规不起诉制度”是一种附条件的不捕、不诉或从宽处理制度，是不起诉制度与企业合规的结合，其前提是企业愿意开展合规建设并接受考察监督。所以，在检察机关同意适用该制度之后，如何开展企业合规建设，搭建符合监管机构要求的合规体系，是该制度实施的重点。
① 合规考察期
目前，有试点单位将涉罪企业的合规考察期定为3个月至5个月，也有定为6个月至1年甚至更长。基于“改革合法性”考虑，合规考察期的期限设置主要考虑我国刑事诉讼法对审查起诉期限的规定，力求在法定期限内寻求尽可能长的考察期限，以便为有效的合规监管创造时间保障。
② 合规监管
有效的合规监管模式是合规不起诉制度实施的关键，某种程度上决定着该项改革行动的成败。从现有案例来看，合规监管都不是检察机关一家所为，借助外部监管力量是大势所趋，而律师等专业人士的参与也必不可少。 在最高检公布的张家港市检察院办理的某污染环境案件中，辖区政府、公安机关、人民监督员、工商联和律师共同参与了监管后期的评估听证。在辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》中也规定，对于拟作不起诉决定的合规考察案件， 检察机关应当邀请行政监管机关、参与合规考察的的律师、会计师、税务师等专业人员参加，全面审查涉罪企业的合规建设情况。在深圳市宝安区司法局《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》中，则明确规定，“企业刑事合规独立监控人，是指受犯罪嫌疑企业委托，对企业刑事合规情况进行调查、规划、监督的律师事务所”。 就目前而言，企业合规监管主要有三种模式：
一是检察机关主导模式。即由检察机关主导聘请专业机构作为外部监管人。深圳市南山区检察院采取了这一模式。
二是独立监控人模式（专业监管模式）。即由涉案企业按照检察机关要求聘请律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等外部专业机构担任独立监控人。深圳市宝安区检察院采取了这一模式。
三是行政部门监管模式。即由检察机关委托政府行政主管部门或者企业所在街道、乡镇政府担任考察机关。浙江省宁波市人民检察院采取了这一模式。
③ 合规协议与承诺
对于符合适用条件的企业，检察机关一般会与涉案企业签订合规监管协议书，有的地方还要求出具合规承诺。合规监管协议书的内容一般包括：企业承担配合调查、赔偿被害人或缴纳罚款的义务；企业制定合规计划；企业合规计划的监管模式；合规计划的定期报告；协议考察期限；考察结果的应用；违约法律后果等。此类协议究竟如何定性，目前还没有定论。
④ 合规建设计划
一份有效的、能获得检察机关认可的合规建设计划，是企业获得不起诉等宽大处理的首要前提。辽宁省检等十机关《合规考察制度意见》对合规计划的要求是，“合规计划应针对企业涉嫌的罪名，对于引发犯罪的企业内部治理结构、规章制度、人员培训等问题和漏洞进行全面梳理，通过制定完备的合规管理规范、构建有效的合规组织体系、健全合规风险防范及违规应对机制等方式，在制度上有效防止犯罪再次发生” 。
⑤ 合规报告
合规报告包括合规计划执行过程中定期报送的《合规执行情况报告》，以及合规考察期届满时出具的《合规评估意见报告》。前者由企业在专业人士协助下定期向监管部门或独立监管人提供，接受过程监督；后者是考察结束后，监管机构对企业合规建设情况和合规协议执行情况的全面考核评估，其评估意见将作为检察机关作出是否不起诉决定的重要依据。
⑥ 审查处理决定
考察期届满，监管机构出具评估意见后，检察机关将进行审查并作出最终处理决定。涉罪企业按要求完成合规建设，在考察期内没有发生违反监管协议要求的情形，一般应当对涉案企业及直接负责的主管人员或其他直接责任人员作出不起诉决定；对确需提起公诉的，也可以建议从轻、减轻处罚；对尚需进行行政处罚的，也可以建议宽大处理。
按照合规不起诉制度公开性的要求，检察机关作出最终处理决定时，一般应公开进行，并邀请行政机关、专业机构或者其他监督主体参与审查过程。

- 4 - 对企业的建议

1. 认真组织研究，充分争取改革红利

以企业合规建设换得不起诉或其他宽大处理，这是争取当前刑事或司法改革红利的有利契机。涉罪企业应尽快组织研究当地检察机关合规不起诉制度的具体实施办法，并尽力争取获得适用机会。即便在当前两批试点地区之外的企业，也应认真组织研究，因为该项机制大有全面铺开之势。且即使在改革试点之前，早在2015年就有了“第一案”，说明无论纳入试点与否，都有适用空间。

2. 尽早提出申请，无需等到审查起诉阶段

就目前的司法实践来看，合规不起诉制度的启动权独属于检察院，但这并不意味着涉罪企业在该制度的启动过程中没有提出意见的权利，因而想要适用该制度的企业应当积极沟通，尽早提出申请。特别是为了防止在侦查阶段，相关强制性财产处置措施给企业经营带来不利影响，更应积极提前争取并配合签署认罪认罚具结书等文书。

3. 依法通过不同途径反映诉求，最大程度争取合法权益

涉罪企业经评估后，认为可以适用合规不起诉制度的，首先应按照案件所处阶段向办理机关申请，可以在审查起诉阶段向检察院申请，也可以在侦查阶段向检察院、公安机关等侦查机关申请。当然，也可以按照法定途径，向有关行政机构、工商联或者当地人大、政协机构及其代表委员、特约监督员等反映诉求，希望纳入该制度适用考察的范围。

4. 专业人士的全程介入，特别是合规计划的制定与实施

作为一项尚处于改革探索阶段的司法举措，律师等专业人士的解读与协助无疑十分必要。律师等专业人士的介入环节至少应包括：对企业涉罪的分析评估、适用合规不起诉制度的申请、合规协议与承诺的起草与审核、合规计划的制定和实施、合规监管的参与、合规报告的撰写或把关、与检察院等有关机关的对接沟通、刑事诉讼程序的参与，等等。
其中，如何制定一份有效的合规计划，确保按照监管要求予以实施，并最终获得检察院等监管部门或监控人的认可，是重中之重。企业应当选择真正具有企业合规建设实践经验、具有民行刑一体化处理能力的专业团队开展合规建设。

5. 无论是否涉罪，企业都应尽早布局合规建设

合规的价值，在于树立以合规为导向的企业价值观。在当前的国际国内环境和监管背景下，中国企业应当未雨绸缪，尽早开展合规体系建设。中国的企业管理者应该意识到，合规已经成为企业内生和刚性需求，合规是建立未来商业朋友圈的必备名片，越早布局合规建设，就越有机会赢得未来竞争。
尽管对于试点工作反馈情况如何、制度层面的合规不起诉如何建立，目前还不得而知，但通过良好的合规制度阻却企业责任的司法案例已经实实在在地发生[9]。
特别是在我国合规不起诉制度正值起步的当下，率先开展合规建设的企业将具有先发优势，更容易被作为示范案例，进而有利于引导有关机关确立与本企业自身情况相符的合规标准。而且在合规要求和监管政策必将密集出台的背景下，尽早建立合规管理体系，实际上也有利于企业应对更大的合规浪潮所带来的冲击。

[注] 

[1] 最高人民检察院：《最高检下发工作方案 依法有序推进企业合规改革试点纵深发展

第二期改革试点范围扩大至北京、浙江等十个地区》，<https://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/202104/t20210408_515148.shtml?ZhCZs3cBrx6S=1618479382950#1>，最后访问日期2021年4月16日。

[2] 这6家试点单位是：1. 上海浦东区检察院；2.上海金山区检察院；3.江苏张家港市检察院；4.山东临沂市郯城检察院；5.广东深圳市南山区检察院；6.广东深圳宝安区检察院。

[3] 经公开检索，辽宁省检察院、辽宁省市监局等十机关联合制定的《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》，以及深圳市宝安区司法局出台的《关于企业刑事合规独立监控人选任及管理规定（试行）》较具典型意义。前者对“企业合规不起诉制度”的实施规定了较为全面的落地措施，并对不同类型犯罪的合规考察主体和内容进行了明确规定，具有重要参考意义；后者则就“独立监控人”这一具体的第三方监管机制落地举措以制度形式进行了细化规定。

[4] 卫跃宁：《由“国家在场”到“社会在场”：合规不起诉实践中的法益结构研究》，载《法学杂志》2021年第1期，第44页。

[5] 《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》第六条第一款：“对涉罪企业适用合规考察制度的案件应当同时符合下列条件：（一）涉罪企业、人员系初犯、偶犯；（二）犯罪事实清楚，证据确实、充分；（三）直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法可能被判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金；（四）涉罪企业及直接负责的主管人员和其他直接责任人员对主要犯罪事实无异议，且自愿认罪认罚”。

[6] 《关于建立涉罪企业合规考察制度的意见》第六条第三款：“直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当被判处三年以上十年以下有期徒刑的，具有自首情节或者在共同犯罪中系从犯，或者直接负责的主管人员、其他直接责任人员具有立功表现的，可以适用合规考察制度”。

[7] 陈瑞华：《企业合规不起诉制度研究》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期，第86页。

[8] 陈瑞华：《企业合规不起诉制度研究》，载《中国刑事法杂志》2021年第1期，第85-86页。

[9] 在甘肃省兰州市城关区人民法院审理的非法出售公民个人信息罪一案【一审：（2016）甘0102刑初605号，终审：（2017）甘01刑终89号】中，法院认为基于雀巢公司所建立的合规制度及已采取的合规措施，公司员工的行为并非单位意志的体现，故该案不属于单位犯罪案件，雀巢公司不构成单位犯罪。

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