天空本无界：解析中东四国对卡塔尔关闭领空争议案始末
在前不久在一次课上，教授提到了目前正在联合国国际法院审理的一起中东国家间航空争议案件。基于对航空的关注，引起了自己的兴趣，在后续的了解中，才发现原来2017年当年惊动一时的中东各国与卡塔尔的断交风波影响至今仍在延续。并且还引发了一连串已经长达三年之久的国际法下关于国际民航组织管辖权争议。
发现国内对于该事件的关注与报道并不多见，但整个案件在这三年间的发展，对于认识和了解国际法下飞行自由原则和国与国之间的民航争议解决机制却十分有益。
在查阅了各方的诉讼文件后，今天希望通过这篇能够厘清三年来案件的始末，了解下近十来国际民航业内最为重要的一起争议诉讼案件：卡塔尔诉中东四国（巴林、埃及、沙特、阿联酋）限制民航通行自由案。
2017年6月5日，在毫无任何征兆情况下，巴林、沙特、阿联酋、埃及、也门、利比亚、马尔代夫在两天内先后宣布与卡塔尔断交。与此同时，阿盟也发表声明，将卡塔尔开除。一时间，中东的火药桶又一次轰动全世界媒体。
作为断交的一项重要措施，上述各国宣布：全面切断与卡塔尔的海陆空交通联系，断绝与卡塔尔的一切民用航空联系，包括中断与卡塔尔的全部航线，禁止卡塔尔籍的民用飞机飞跃或在其各国的领土降落。
各国对于这次断交的理由，列出了卡塔尔的四大罪状：
“资助以穆兄会为首的地区恐怖组织”；
“通过媒体散播‘基地组织’和‘伊斯兰国’的言论与思想”（主要意指在中东颇具影响的半岛电视台）；
“干涉埃及、阿联酋等国及地区国家内政，危及地区和平与稳定”；
“包庇、收容遭到地区国家政府通缉的恐怖分子头目”。
在向国际法院的起诉状中，中东三国也提到了卡塔尔支持恐怖主义的行径违反了其在2014年所签订的《利雅得协议》中的承诺，因而各国采取了相应的报复性措施。
►在2013年《利雅得协议》中，沙特、科威特与卡塔尔代表签署承诺不干涉海湾合作组织各成员国内部事务，不支持穆斯林兄弟会等对各成员国构成安全稳定造成威胁的组织及个人。
中东问题历来复杂多样，表面上看，这次风波的原因起于卡塔尔君主在一次内部军方的讲话遭泄露，其在内容中宣称“伊朗是不容忽视的伊斯兰强国”，“任何对伊朗怀有的敌意是不明智的”。
这种对伊朗的态度导致的“断交”风波，背后实质反映了中东长期以来以沙特、埃及为首的逊尼派阿拉伯国家与什叶派伊朗的一场外交前哨战。
由于卡塔尔国内拥有较多的什叶派人口，并且一直以来卡塔尔政府的态度也倾向于游走于中东各国间，以一种以小博大的姿态强调自己在地区事务中的作用。我个人并不是特别熟悉中东事务，也就不再做过多个人孰是孰非的分析与评价。
总之，复杂的中东政治环境和错综复杂的利益纠葛酿成了这起当年震惊世界的外交危机。
作为一直意图利用地缘优势，发展航空业的卡塔尔来说，断交的结果造成了其三面航路被困的窘境，同时也致使卡塔尔航空在一天内失去了52条重要航线，其中就包括每天14趟的迪拜-多哈穿梭航线，导致至少50架飞机因无航线可飞而停场。
① 欧洲方向飞往多哈的绕行航线
② 亚洲方向飞往多哈的绕行航线
除了停航损失外，由于由于卡塔尔只有逾1.14万平方公里的国土面积，其领空面积也相对较小。卡塔尔的东北、正北和西北三个方位，都被巴林领空包围。整个南边和东边则分别被沙特领空和阿联酋领空包围。被沙特禁飞后，卡塔尔航空失去了借道南边沙特领空前往非洲的渠道。被北边的巴林禁飞的后果则更加严重，三个北部方位全都无法通行。
虽然伊朗第一时间允许飞往卡塔尔的欧洲航线改道伊朗领空，但对于航线本就十分繁忙的多哈机场而言，唯一的出入通道就显得更为捉襟见肘。
中东各国的关闭领空措施所带来的影响，时至今日，仍然存在。
为了更好地说明该案件的后续发展，先要介绍下一个非常重要的国际民航概念：航权。
在二战后期，美国眼看盟军胜利在望，邀请各国在芝加哥共同商讨战后的世界民航规则。在1944年的这次会议上制定了沿用至今的世界民航宪章性文件《芝加哥公约》，并在此基础上签订了《国际航班过境协定》（IASTA），提出了民用飞机航权的概念。
►1944年芝加哥会议场景
目前，全球公认的国与国之间存在九大航权。与本案最为密切的就是第一航权（领空飞跃权）、第二航权（技术经停权）、第三航权（目的地下客权）与第四航权（目的地上客权）。
在断交措施中，中东各国全部禁止了卡塔尔籍飞机的这四项航权。
领空飞跃权一般情况下，如果双方均为《芝加哥公约》缔约国，领空飞跃权和技术经停权不需要双方的特别商议，除特别情形外，双方民航客机只要遵从指定航路，都是默认可以飞跃各自的领空和进行不载客的技术经停。
《国际航班过境协定》第一条即约定：
每一缔约国给予其他缔约国以下列关于定期国际航班的空中自由：
1. 不降停而飞跃其领空的权利
2. 非运输业务性降停的权利
这样做的目的更多是为了促进国际民航的健康安全发展，促进民航在国际间人员和物资往来中的作用。作为协定的缔约国则有义务向其他成员国提供平等的领空飞跃和技术经停的飞行自由权利。
目的地的上下客权则是依据航线双方国家的人员商业往来需要自行协定商议，国际公约中并不做强制要求。
在这场断交风波中，卡塔尔最大的诉求就是希望周边各国能够恢复其领空飞跃权与技术经停权。由于三面临海地理位置的限制。在海陆空交通中断后，卡塔尔国内一度出现了物资紧张的状况，甚至需要伊朗通过海路向卡塔尔提供必要生活物资。
加之近年来中东政府为应对可能的“资源枯竭危机”极力推进经济转型，利用在欧亚非大陆枢纽点的地理优势，发展航空业就成了各国的另一大经济战略，进而涌现了阿联酋航空、阿提哈德航空、卡塔尔航空等在国际民航市场举足轻重的航空集团。
领空飞跃权的限制，致使所有飞往卡塔尔的飞机都要调整航线，绕行线路，对其民航业的发展和枢纽竞争力造成了极大的阻碍。在各国关闭领空后，迫切解决航权限制所带来的困局成为了卡塔尔政府的当务之急。
►中东三大航利用地缘优势和强大的政府经济支持，短时间内纷纷构建了全球的航空客运网络
2017年10月20日，在断交时间发生仅仅三个月后，卡塔尔向联合国下属主管国际民航事务的机构国际民航组织（ICAO，该组织正是依据《芝加哥公约》成立），就限制飞行自由权分别提起了两起争端处理申请。
第一项申请中，卡塔尔依据《芝加哥公约》第84条申请判定巴林、埃及、沙特以及阿联酋四国的关闭领空措施违反国际法。
第二项申请中，卡塔尔依据IASTA第二部分第二条向巴林、埃及以及阿联酋三国提出。该协定规定，每一缔约国给予其他缔约国关于定期国际航班的空中自由，就包括“不降停而飞越其领土的权利”。卡塔尔认为上述三国的行为是对协定的公然违背。
为什么就同一案件事实，卡塔尔选择依据两项不同的国际法条文作为依据提起两起争端解决申请？
我认为其中一个重要的原因在于从地缘关系和断交事件核心来看，其都希望将沙特作为申诉解决的一个重要对象。但在中东四国中，沙特又是唯一一个未签署IASTA的国家。
埃及、巴林、阿联酋分别于1947年、1971年及1972年加入IASTA。作为申请方的卡塔尔，加入时间最晚，直至2008年才正式加入IASTA。谁曾想到，在加入不到十年后，这项协定却成了卡塔尔应对外交危机的救命稻草。
估计卡塔尔的律师团队在准备该案件时思前想后，为了将沙特拉下水，只有另开一案，通过《芝加哥公约》的一般性原则来作为申请依据。
►时任ICAO理事会主席柳芳签署发布的理事会对该案的初步反对意见的决定书
正当卡塔尔摩拳擦掌，寄希望于ICAO的判决能够早日解除航空飞行限制之时。中东四国在2018年3月19日向ICAO提起了案件的初步反对（Preliminary Objection）。这意味着ICAO需要先对四国的初步反对意见进行裁定后才能进入安检的实体审查。
在初步反对中，中东四国基于以下三项主张认为该案件不应进入ICAO理事会的争议解决程序：
认为该争议涉及的问题已经超过IASTA以及ICAO理事会所能管辖的法律事务范围，例如航空禁飞是否构成国际法下合法的反制行为；
卡塔尔没有按照IASTA第二条第二款的规定进行沟通调解前置程序，就将争议提交理事会，从程序上不合法。
就该初步反对，ICAO理事会的25名代表（其中包括一名中国成员）于2018年6月29日以不记名投票的方式作出裁决，以18:2的投票（其中5人弃权）决定驳回了该初步反对，认定ICAO有权继续审理该争议事项。
至此，当大家都以为已经影响1年之久的航空通行争议终于可以进入实体审查阶段时，中东四国又利用IASTA下的争议救济手段，于2018年7月4日对ICAO理事会的决定向位于荷兰海牙的国际法院提起了上诉。
一场旷日持久的航空通行权争端又步入了新的法律诉讼之路。而在国际法院的诉讼流程至今仍未有最终判决。
在下一篇的推送中，将继续对双方在国际法院的申请及反驳意见进行分析。并介绍下历史上的同类案件，以及该事件对卡塔尔航空的影响和发展战略的转变。
虽然领土、领空与领海是国家主权的象征，但在国际协议的约束下，关闭领空可否作为国与国之间外交争端的一项制裁可选项？是本案留个所有国家值得思考的议题。
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航空透视
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