柳芳即将卸任，ICAO秘书长换帅，聊聊国际组织选举背后的那些事
01
秘书长算是ICAO的“一把手”吗？
我自己在最早了解国际民航组织的时候，很长一段时间也有过误解，以为秘书长应该算是ICAO 的负责人。
但其实ICAO本身有两套管理系统，一个是秘书处，一个是ICAO大会（类似全国人大）。
大会作为最高决策机构，全部成员国代表每三年在蒙特利尔金秋时节济济一堂，开开会，赏赏枫叶。
理事会（类似人大常委会）是向大会负责的常设机构，由大会选举的36个成员国组成，每三年为一任期。这些理事会成员都是在航空运输领域居特别重要地位的成员国，对提供国际民用航行设施有突出贡献的成员国。
理事会的主要职责之一是批准标准和建议措施（SARPs）及把内容纳入到《芝加哥公约》的附件中。如果必要，理事会还可以修订现有的附件。
理事会也有位领导，现任是来自意大利的萨尔瓦托雷·夏基塔诺。去年才刚刚上任。
秘书处则是ICAO另一个维度的管理机构，国际民航组织秘书长是秘书处负责人以及本组织负责秘书处的工作大方向的首席执行官。秘书长负责领导在国际民用航空领域工作的专业国际职员。
秘书长作为国际民航组织理事会的秘书，向整个理事会负责，按照既定政策，执行理事会赋予的职责，并向理事会就秘书处各项活动的进展情况定期作出报告。
秘书处由五个主要部门组成：空中航行局、航空运输局、技术合作局、法律事务和对外关系局以及行政服务局。秘书长还直接负责管理并有效履行委派给秘书长办公室有关财务、评价和内部审计、新闻和七个地区办事处的各项活动。
总的来说，这套组织架构，跟联合国的其他专门机构还是有很大的区别。
因此秘书长在实际工作中的作用往往较为有限，严格意义算不上是ICAO的一把手。主要原因也是由于当年《芝加哥公约》所作出的安排有关。但即使这样，秘书长的选举争夺也非常激烈。
02
走马上任的这位老胡，有何过人之处？
其实联合国里这样的位置，个人能力已经不是最重要的指标，背后都是有很多外交和政治的较量和妥协。
但这位仁兄，曾经有长期在国际民航改革最前线，在中东航司global carriers崛起的黄金时期，为阿联酋充当了12年的军师，牵头组织了280多次的航权谈判。
有了这段经历加持，绝对算是对双边及对边航权安排，航空政策很有实战经验的一位专家了。
据报道，在国际航空谈判、管理和公共政策方面具有逾26年经验的老胡，目前是哥伦比亚民航机构的主要行政首长（CEO），曾经担任阿联酋民航局的高级顾问，拥有哈佛大学（公共管理硕士，MPA）和麦吉尔大学（航空航天法硕士，LLM）学位。
此外，他能熟练使用西班牙文、英文、法文，并且会讲阿拉伯文。履历中跨区域任职和国际视野，也确实很契合国际组织协调沟通的职责。
看过他的一篇采访，我估计他本是准备好好利用多年的民航经验，在自己的家乡哥伦比亚好好施展下拳脚，一心支持家乡建设，何曾想造化弄人，这又来来到ICAO任职了。
至于说，背后哪些国家最高兴，毋庸置疑，哥伦比亚长期以来可都是美国在拉美地区最坚定的盟友。2003年，甚至是唯一支持美国领导的伊拉克战争的南美洲国家。
另外，老胡长期任职服务过的阿联酋，也算是间接收益吧。
值得留意的是，哥伦比亚也是全球较少几个在民航领域对外资实施完全开放的国家，外国企业可以100%控股哥伦比亚开设航司。这几年，南美洲这股民航投资开放的浪潮，大有星星之火可以燎原之势。
但可能是深受Netflix毒枭（Narcos）这部剧的影响，个人对哥伦比亚这个国家和政府的感觉，还停留在剧中所展现的极其震惊的状态。
03
国际组织领导权的中美暗战
除了ICAO，中国籍人员在过去十年里任职联合国都在呈现扩大趋势，越来越多的中国候选人开始获得支持，担任专门机构的负责人。
在联合国15个专门机构中，已经有四个机构的领导人来自中国，除了ICAO的柳芳，还有联合国粮农组织（FAO）、国际电信联盟（ITU）和联合国工业发展组织（UNIDO）。
此外，还有国际货币基金组织已经连续两届都有中国籍的副总裁。还有位曾担任国际刑警组织的负责人，这个算是我们自己退出吧。
参与这些机构的任职，按照官方说法，也是进一步增加国际秩序话语权和影响力的体现。
俗话说“有钱出钱，有力出力”，我们也算既出钱又出力了。除了人员不断在国际组织中扩充，伴随着其实我们钱也没少出。
2000年，中国所贡献的经费只占联合国日常总经费的1%，而到了2019年，就增加至12%的份额，仅次于美国（22%）。尤其是在川普执政期间在在世卫组织和人权理事会退群，又是削减经费支持的背景下，中国一定程度填补了美国留下的缺口。
我们所着重花钱支持的组织很多也正是中方人员担任领导或者美国正在减少资助的机构。
例如，美国目前已经基本退出派遣人员参与联合国的维和行动，中方自2015年后就保持着超过2500人的维和部队，并且还做出10年资助10亿美金参与维和任务的承诺。中国所参与的这些维和行动主要集中在非洲。
正是随着这种趋势过大，美国似乎缓过神，包括CSIS等智库在内的众多机构，去年便开始呼吁当局重视联合国的这些人事任命，并逐步施加影响。
以去年3月的联合国世界知识产权组织总干事改选为例，本来已经胜券在握的中国候选人王彬颖在第二轮选举中最终以28票:55票，败给了美国大力推选的新加坡智财局长邓鸿森。而这次选举，也被美国认为是成功阻击中国在联合国影响力的一次“反击”。
联想到这次疫情导致的关于对WHO的讨论和争议，国际组织领导权选举，正在成为大国较量的新战场。
这次ICAO秘书长的改选也是经过了两轮才产生最终的人选，可见理事会成员之间的分歧还是很大，但这只能算是一个开始。
今后两年内，联合国专门机构还将有15场人事选举。可以预见，中美各家之间的这种国际组织较量还将会不断持续，并且更加激烈。
如何应对这种潜在对抗，还要看北京的大国智慧了。
04
柳芳卸任后，何去何从
从职业生涯经历来看，柳芳其实还是非常丰富。长期在民航总局任职，也长期作为中国政府与对外双边和多边航空运输协定的首席谈判代表。加之其后在区域组织（APEC）以及ICAO秘书长任职的这6年。
从背景来看，无疑是国内民航领域管理者所少有的既有体制内经验又有国际视野，不可多得的一位领导。再加上本身女性的身份，对于国内交通行业清一色男性管理队伍来看，也是政治上的加分项。
但交通部不同于外交部，即使有国际组织的经验，但长期远离北京，在体制外历练，对于仕途来说，不一定是件好事。
从过往案例来看，国内还似乎没有一位在国际组织担任领导职务，在卸任回国后，还能够更进一步的过往案例。年龄往往成为了一大拦路虎，大部分人员也是因为年龄等因素，直接退居二线。
这个因素对于1962年生人，即将年满60的柳芳而言，也同样存在。毕竟无论是民航局还是交通部的现任领导中，虽然大领导都即将退休，但管理团队更是有着大把的60后甚至更年轻的候选人。
人事任命这种事，跟我们老百姓离得太远，也不好瞎猜。
只能客观的说，航空国际性的特点，决定了中国民航确实很需要更多拥有国际视野和熟悉国际实务的管理者和领导者。这些国际经验有助于中国民航的管理制度更好地融入世界。
当然，这些都是个人的无端猜想。无论柳芳在卸任后会是更进一步，还是选择其他道路，都衷心祝福吧。
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