【研究与探索】坚持人民主体地位 推进国家治理现代化

研究与探索

　　努力构建并不断完善支撑国家治理现代化的根本政治制度，为建构起一套体现并能够保障人民主体地位、符合我国国情的现代国家治理体系，搭建起基础性的制度架构，这是贯穿人民代表大会制度自始至今发展过程的一条红线，也是看待和解析人民代表大会制度在我国政治发展和政治建设中，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的一条基本逻辑。　　坚持和完善人民代表大会制度是我们党一脉相承的政治主张，党的十九届四中全会做出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次明确重申坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。贯穿于这些重要的政策以及中央领导的重要讲话其中的一条基本主线，就是强调坚持人民主体地位，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。

人民代表大会制度是支撑国家治理现代化的根本政治制度

　　首先应从新中国的建立，从中国革命的实践历程来看人民代表大会制度的重大意义。人民代表大会制度并不是自新中国成立伊始就建立起来的，1954年才召开了全国人民代表大会第一次会议。但是从另一方面看，人民代表大会制度的历史其实更长，从革命战争年代已经开始探索创建了苏维埃制度，这是人民代表大会制度的前身和雏形。可见，探索建立体现和保障人民当家作主的制度体系，这是我们党一直以来，从革命到建设再到改革的历史发展进程中，始终孜孜以求、不断努力奋斗的一项基本的实践主题。实际上，我们可以而且应当放眼于更长的历史进程中、更宏大的历史画卷上，来看待新中国的成立以及人民代表大会制度的重大历史意义。100余年来，中国人民为了实现现代化，不仅要建立一个现代化强国，彻底摆脱近代以来屈辱的历史，而且要建立一个新型的现代国家，一个能够真正实现人民当家作主的国家。可以说，建立一个人民当家作主的现代国家，这是贯穿于近代以来中国人民奋斗的历史、近百年来我们党革命的历史以及70年来新中国建设、改革和发展的历史的一条主线。

　　这一条主线，包括两个方面：一个方面，就是建立起现代国家治理体系，也就是一整套与现代化发展内在要求相适应的治国理政的制度体系。所谓现代国家建构，最基本的一项内容，就是建立起这样一套治国理政的制度体系，使得权力运行逐步实现规范化、制度化、法律化，不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。

　　另一个方面，就是建立健全真正体现并保障人民当家作主的制度体系。实现人民当家作主，这是我们党的一贯主张，从毛泽东旗帜鲜明地提出“为人民服务”；到邓小平多次强调“人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成，应当成为检验我们一切工作的标准”；到江泽民提出“三个代表”重要思想，强调“中国共产党要始终代表中国最广大人民的根本利益”；到胡锦涛反复强调“群众利益无小事”，并明确提出“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的重要思想；到习近平总书记进一步提出“以人民为中心”的发展思想，并反复强调要始终把人民对美好生活的向往作为我们的奋斗目标。可以说，我们党经过几代人的不懈努力和探索，已经形成了一套基本成型的、一以贯之的“中国共产党的政治哲学”。我们党作为一个长期执政的政党，不仅需要确立和秉持这样一整套“以人民为中心”的政治哲学，而且还需要将这样一套政治主张转化为一系列政策措施，并进一步体现在治国理政的制度体系中，体现在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的实践中。正是在这个意义上说，“制度建设”是我国发展进程中的一项历史性任务。

　　而人民代表大会制度正是能够将上述两方面有机地结合起来的制度安排：一方面，作为我国的根本政治制度，规定了各个国家机关之间的相互关系和职责权限上的分工；另一方面，人民代表大会制度也是中国人民当家作主的主要途径和最高实现形式。正是鉴于人民代表大会制度在国家政治制度体系中具有根本政治制度的性质，人大在国家政权组织体系中处于国家权力机关的根本地位，在现阶段加强制度建设，至关重要的一点就是必须发挥好人民代表大会制度的根本政治制度作用。

　　人民代表大会制度是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”这一在我国长期的革命、建设、改革的历史实践进程中探索形成的中国特色社会主义政治发展道路的制度化体现。在当前的政治建设实践中，坚持和完善人民代表大会制度就是要在坚持党的领导的前提下，在全面担负起宪法法律赋予的各项职责的基础上，根据我国的国情以及经济社会发展的需要，通过一系列的制度创新、体制机制以及工作方法上的创新，将人民当家作主落到实处，把群众观点、群众路线具体落实到行动上。地方人大设立常委会正是这样一项重要的制度创新。

地方人大设立常委会，是发展和完善人民代表大会制度的一项重要举措

　　习近平总书记在“纪念地方人大设立常委会40周年座谈会”召开前夕专门做出重要指示：“县级以上地方人大设立常委会，是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措。”这里要特别注意，习近平总书记强调地方人大设立常委会“是发展和完善人民代表大会制度的一个重要举措”，而不只是方便地方人大开展工作的问题。

　　这也是一个事关“中国特色”“中国国情”的问题。我国的人民代表大会制度，从功能上说，就是中国的议会。但与其他许多国家的议会不同，我们设立了一种“双层结构”，就是“大会”+“常委会”。因为人口规模很大——这也是一个基本国情，一方面代表的人数不能太少，另一方面就是如此庞大的代表群体很难“专职化”。因此，也就有了另外一个问题，这样一个庞大的代表群体，无法开展经常性的活动，也很难开展讨论，所以，就需要设立一个常设机构，大会闭会期间也能继续履职。从这里我们可以看出，地方人大设立常委会，具有重大的历史意义，这样一来，人民代表大会制度作为一个完整的制度体系才得以运转起来，才有可能发挥其应有的根本政治制度作用。这是其一。其二，地方人大设立常委会，

　　为完善国家治理体系的纵向结构安排，提供了制度上的可能性。这就涉及到我国又一个重要的基本的国情：中国是一个大国。这里的“大国”首先是指体量和规模。而且，如果从内部的地区差异来看，我们面临的情况还要更复杂，东中西部、南方北方，很多地方的差异不仅仅是发展水平问题，而且还是发展阶段问题。

　　在这种情况下，如何一方面维护国家的统一，维护国家法制的一致性，另一方面又能够因地制宜，给予地方足够的自主权，这是一个重大的问题，一直以来困扰多年。党的十九大报告明确提出：赋予省级及以下政府更多自主权。但是，如何落实还有待在实践中进一步探索。目前，地方立法权已经扩大到了“设区的地级市”。应当说，地方人大常委会的设立和完善，为扩大地方自主权，同时保障地方自主权的规范运行，提供了制度上的可能性和保障。当然，如何实施，还有待实践上以及理论上的探索。　　

适应新时代发展内在要求，推进人民代表大会制度的完善和发展

　　习近平总书记给地方人大及其常委会的重要批示中指出，新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。当前我国发展已进入新时代，新时代的主要特点之一就在于人民对美好生活的向往日益强烈，而且这种美好生活向往日益多样化，不仅要求享有更高质量的物质文化生活，而且在民主法治、公平正义、优美环境等方面都提出了越来越强烈的诉求。相应地，在新时代推进全面深化改革所面临的突出问题之一就是如何应对这种社会诉求多样化的局面，尽可能地寻求更广泛的社会共识，从而为推动我国经济社会进一步发展提供更强劲的动力。这就要求提升国家治理体系的回应性，探索建构“回应型治理”，增强政府回应社会关切的能力。

　　这里所谓的“回应型治理”，不仅强调政府应当积极回应民众的诉求，采取有效措施寻求解决问题的办法，而且进一步强调这种回应性不仅体现为政府某些具体的施政行为，而且应形成相应的制度安排，使得政府的决策和治理措施与社会公众之间能够形成顺畅的沟通和协商，从而建立起政府与民众之间良性互动的关系。

　　如前所述，人民代表大会制度是代议制在我国的基本体现形式，从其制度设计上看，民意的表达、汇集与整合是人大的基本功能之一。不同的利益诉求可以通过来自各行各业、不同地区和部门的代表，在人民代表大会制度框架内，可以与政府及各部门在决策和治理过程中通过多种机制形成互动。因此，构建“回应型治理”最主要的步骤之一，就是“使人大运转起来”，通过不断的实践探索逐步建立起更有效的体制机制，一方面更充分地发挥各级人大及其常委会的作用，另一方面服务和保障各级人大代表积极地依照宪法和法律履行其职权。

　　人民代表大会制度的确立和发展，已成为我国政治建设领域的一道引人注目的风景线，全国人大以及一些地方人大在政治生活和经济社会发展中逐渐展现出重要的价值和作用。当然，新时代已经对人民代表大会制度提出了新的要求，无论是在立法、监督、法律实施还是在联系群众以及人大自身建设方面都需要进一步加强和改进。因此，需要在毫不动摇坚持人民代表大会制度的基础上，与时俱进地推进人民代表大会制度的完善和发展，从而为建构与现代化发展内在要求相适应的国家治理体系奠定更为坚实的制度和法治基础。

来源：《北京人大》

 责编：张雪松

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