【关注】守护历史文化名城 传承千年古都文脉——《北京历史文化名城保护条例》修订工作侧记

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为深入贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神，落实新版北京城市总规、首都功能核心区及副中心控制性详细规划要求，满足新形势下历史文化名城保护工作的现实需要，及时回应历史文化遗产保护及老城民生改善的新要求，北京市人大常委会于2019年启动了《北京历史文化名城保护条例》的修订工作。北京市十五届人大常委会第二十五、二十六次会议对条例修订草案进行了一审和二审，拟于12月召开的市人大常委会会议上进行三审并提请2021年1月召开的北京市十五届人大四次会议审议表决。

适应形势要求 修订正当其时

自2019年条例修订工作启动以来，北京市人大常委会城建环保办坚持开门立法、民主立法，先后组织北京市人大代表深入胡同院落、历史文化街区、传统村落、工业遗产以及大运河文化带等地区开展实地调研，并先后组织召开9场立法座谈会，广泛征求市区部门、街乡、历史文化街区、名镇名村等方面的意见需求，认真倾听北京市人大代表、专家学者、责任规划师，以及街区居民、村民、商户、非遗传承人等意见建议，既汇集声音，又凝聚共识，共同促进条例修订更好开展、名城保护更快推进。

“修订条例不仅是必要，更应该是急需，可以用‘必须’两个字来形容我对条例修订的态度”，在城建环保办组织召开的一场立法座谈会上，中国城市规划学会副理事长王静霞开门见山表明了自己的观点。其实在调研座谈中，无论是专家学者、委员代表，还是政府部门、街道社区干部，以及普通社区和农村群众，大家不仅提出问题，给出建议，同时对通过修订条例来进一步强化对历史文化遗产的保护，更是有着高度一致的看法。正如参加座谈的北京航空航天大学法学院教授岳升阳所说，“对历史文化的保护已经在全社会形成高度共识，毫不夸张地说，对北京历史文化名城的保护，怎么强调都不为过”。

大家认为，条例实施十余年来，北京的名城保护工作发生了很多新的变化，习近平总书记多次来北京视察工作，党中央、国务院批复北京新版城市总规，都对北京历史文化遗产保护提出新要求，特别是坚定文化自信、推动文化传承业已成为社会普遍共识，需要从立法层面去回应、推动和落实，可以说条例修订正当其时。

明确修订思路 丰富保护内涵

10月28日，北京市十五届人大常委会第二十五次会议对条例修订草案进行了一审。条例修订草案确立了以“保什么”“谁来保”“怎么保”“怎么用”为主线的修订思路，坚持问题导向，提炼实践经验，在推动全市域历史文化名城保护、传承与利用等方面作出了更为完善的规定。

关于“保什么”，修订草案明确了北京历史文化名城的范围涵盖本市全部行政区域，规定了9类具体保护对象，建立保护名录和预先保护等一系列制度，推动应保尽保。

关于“谁来保”，修订草案健全了党委领导下，政府、社会、市民共同参与的保护工作机制，创设保护责任人制度，推动协同保护治理。

关于“怎么保”，修订草案规范了保护规划编制要求，明确核心地带、建控地带等不同范围的管控力度，根据不同保护对象分别规定保护要求。

关于“怎么用”，修订草案规定了合理利用原则，明确建立保护利用清单，合理控制商业开发规模，传承传统文化，突出居住环境改善的目标。

委员和代表们在审议修订草案时表示，相较于现行条例，修订草案规定的保护内涵更全、更新、更实，形成了全面保护、整体保护理念，提出了保护责任人、预先保护、保护名录、保护利用等内容，同时针对保护利用的各个阶段均提出了可操作的具体制度措施，凸显了北京历史文化名城保护的规范化和精细化。

完善保护体系 推动应保尽保

相较于之前的城市规划，新版北京城市总规对历史文化名城保护体系提出了更全面和具体的要求，而首都功能核心区控制性详细规划又进一步对老城的保护内容进行了细化。修订草案按照这些要求，从立法层面对历史文化名城保护体系予以了完善，不仅将老城、三山五园地区、三条文化带等一并纳入了保护范畴，保护对象更是覆盖了历史建筑、历史文化街区、名镇名村和传统村落、革命史迹等九大类。

“从总规层面建立保护体系是北京历史文化名城保护的一大特点和优势”，北京城市规划学会的邱跃理事长参加座谈时说道，“与目录式保护管理略显零散相比，这种从保护体系着手的立法可以囊括更为全面的保护内容”。

在审议时，委员和代表围绕应保尽保给出意见建议。在一审中，北京市人大常委会副主任闫傲霜提出，历史文化名城是空间布局、建筑结构与其所承载文化的集中载体，建议修订草案中反映北京历史文化的起源、传承和发展，体现“乡愁”等文化特点，让全社会更好理解保护的文化价值所在。伍义林委员建议，加强对首钢园区等工业遗产的保护，冯培、姜胜耀委员建议，加强对老城外平房区的关注。二审中，聂大华、赵卫东、刘玉芳等委员也对特色胡同、碑塔文物等的保护提出了建议。

不断丰富延展历史文化名城保护对象，同样是专家学者关注的重点。清华大学建筑学院的边兰春教授在座谈发言中就谈到，“对照北京不同时期的总体规划可以发现，不断挖掘历史文化内涵，扩充保护对象和内容，是北京历史文化名城保护的鲜明特点”，他进一步建议，“应该通过条例的修订，持续不断的完善北京历史文化名城保护体系，落实全面保护理念，逐步实现应保尽保”。

健全保护规划 明确保护方向

名城保护，规划先行。在立法调研座谈中，地处“三山五园”核心地区的海淀镇、四季青镇负责人十分关注保护规划问题，“对已经消失的园林植被、历史风貌应该怎么恢复、恢复到什么程度，希望通过保护规划进行明确。”

保护规划是历史文化名城保护的重要前提和法定依据，国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》对加强保护规划提出明确要求。针对基层反映的问题，条例修订把编制保护规划作为重要条款，规定历史文化名城、老城、“三山五园”地区、历史文化街区、名镇名村以及传统村落，都要有计划编制保护规划，明确保护范围和内容，让保护方向更加明确，保护范围和内容更加清晰。

创新保护措施 统筹保护发展

加强历史文化保护，留住历史文化印记，是传承北京古都内涵，焕发名城独特魅力的重要方式。条例修订过程中，人大代表、专家学者纷纷为如何更好的推动名城保护发言支招。

在保护方式上，焦力、苗步林等代表建议，建立保护对象数字档案，便于历史文化资源的数字传承和利用。在保护针对性方面，金龙哲、韩克非等代表建议针对不同保护对象建立分类保护措施。在文化带保护方面，北京建筑大学汤羽扬教授建议，要加强三条文化带中历史文化资源与其依附的生态环境的整体保护等等。

如何处理好保护与发展的关系，是历史文化名城保护工作中面临的重大课题。东四地区是传统居住型的历史文化街区，聚焦了不少人气，但是随之而来的旅游经营活动，对居民正常生活产生了一定影响。东四街道相关负责人认为，保护利用中的开发措施不仅要考虑保护利用效果，也要尊重和维护居民权益，避免过度商业开发。

委员和代表们对历史文化名城如何在保护中发展、在发展中保护给予了关注。一审中，李静、梁丽琪等委员建议，在保护修缮中应审慎使用现代元素，尽可能使用传统材料，尽量呈现原有风貌。陆杰华委员建议，让历史文化和现代生活进一步融为一体，既保护文化底蕴，又改善人居环境，使居民享受现代生活，在保护中激发保护意愿。王俊成委员提出，在改善居住条件的同时，要进一步优化人文环境，提升文明水平。在二审过程中，鲁为、刘玉芳等委员建议，评估历史建筑现状，便于后续保护利用，处理好胡同平房保护与居住条件改善之间关系。

更新保护理念 突出活化利用

让历史文化遗产“活”起来，已成为历史文化遗产保护的新理念、新方式。多年的名城保护经验证明，历史文化名城绝不应该仅仅是静态的保护，而应该是保护、利用、发展的有机统一，要运用现代智慧再现历史风貌、保留文化基因、延续城市文脉，真正让历史文化遗产亮起来、活起来。

景山。（摄影：雨阳）

“如何做好历史文化遗产的可持续保护利用，一直是历史文化名城保护的难点和痛点，应该从立法上进一步充实完善”，秦红岭代表多次在座谈中表达这一观点，她同时也提出，“名城保护不仅要保护整体格局和历史风貌，同时也需要宜业宜居，焕发城市活力，避免空心化带来的城市功能萎缩”。

如何更好推动“活化利用”，一直是本次条例修订的重点。修订草案增设了“保护利用”一章，专门就历史文化名城的保护利用作出规定，提出合理利用和有序开发原则、保护利用清单制度、转让抵押出租等利用方式，鼓励与传统文化相协调的产业发展，延续传承传统生产生活形态。

一审中，赵晓燕委员建议，加强对名城保护宣传，通过保护对象的数据化方便社会参与利用。秦红岭代表建议，细化历史建筑活化利用具体规定，加强对文化遗产的展示利用。孙杰委员建议，处理好整体保护和价值创造、政务保障和民生改善的关系，把名城保护与首都城市战略定位、“四个中心”功能建设、推动首都经济社会高质量发展更好结合起来，真正打造首都亮丽的“金名片”。

与此同时，也有专家提出对完善保护利用机制的建议。“文物及历史建筑的利用方式其实特别多”，首经贸大学城市学院的刘欣葵教授是陶然亭街道的责任规划师，她在参加座谈时提出，“保护应该包括有效利用和延续传承，文物及历史建筑如果能向属地单位和学校开放，用于举办居民诗会、学生成人礼等活动，那将是特别好的活化利用”。

落实保护责任 引导社会参与

“历史建筑谁在管理、谁来修缮？”“维修历史建筑不尽责有没有处罚？”在立法座谈会上，大家纷纷表达对落实历史文化遗产保护责任的关注，普遍认为政府的保护责任不能缺位，而相关权利人的保护责任同样不可或缺。基层一线对保护责任的关注尤为突出。

已有740多年历史的南锣鼓巷是北京最古老的街区之一，同时也是北京第一批历史文化街区。“实际工作中，我们遇到最困难的并不是找不到产权人或者使用人，反而是产权人、使用人疏于保护，甚至对要不要保护完全不在乎”，在南锣鼓巷管委会工作的轩拥军在提到保护责任人时特别有话说，“在这样的情况下，一旦遇到房屋结构安全等风险，政府都会采取保护措施进行兜底，但是对于不履行保护责任的相关权利人，是不是也应该明确处罚措施，追偿相关费用”。

在实践中，权利人对修缮历史建筑不积极不主动，除了因为经济、技术等能力受限外，还在于没有明确的政策引导和支持。“全靠自觉意识进行历史文化遗产保护既不现实，也不公平、不合理”，北京市规划院历史文化名城保护研究中心的冯斐菲在座谈时谈道，“有必要建立修缮历史建筑的补偿激励政策，不论国有、私有都应同等适用，引导大家积极主动的进行保护修缮”。

为了更好的落实保护责任，修订草案创设了保护责任人制度，明确保护责任人包括区政府、街乡镇及历史建筑的所有权人（使用人）、保护管理组织等。

委员和代表们认为，名城保护不能与社会生活相脱节，应该不断创新公众参与机制，吸引全社会参与到名城保护中来，推动名城保护更具活力与多样性。一审中，陆杰华委员提出，名城保护应该是包括中央单位在内的全社会共同责任。二审时，丛骆骆委员建议增加完善公众参与的内容，让公众积极参与到城市管理决策过程中，在保护利用上发挥社会组织、公民的积极性和自觉性，更好落实全社会的保护责任。

大家对全社会共同参与名城保护寄予了很高的期待。“历史文化名城的保护需要社会认同感，这种认同感应该从青少年开始培养起来，让他们真正成为名城保护的受益者和传承者”，秦红岭代表表示，“社会力量参与是名城保护的重要方面，要为社会力量参与保护留出空间”。

其实，在推动全社会共同参与历史文化遗产保护利用方面，北京已经开展了探索和尝试，在申请式改善、共生院、工业遗产改造利用、聘请责任规划师等实施中，积累了一定的有益经验，也需要通过条例修订予以总结固化。正如中国城市规划学会副理事长王静霞所说，“如何改变单一以政府为主导的模式，吸引更多的企业、单位、个人共同参与到名城保护中来，北京可以、也应该探索一条更好的路”。

作者：李承曦来源：《北京人大》

责编：张雪松

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