【人代会聚焦】一张蓝图绘就首善之区

为贯彻落实北京城市总体规划、首都功能核心区控制性详细规划，加强对北京历史文化名城的保护，经过三次审议，2020年12月25日，市十五届人大常委会第二十七次会议决定将《北京历史文化名城保护条例(草案)》提请市十五届人大四次会议审议。围绕坚持首都城市功能定位、强化老城保护和民生改善、推进中轴线文化遗产保护利用等，组织有关部门和专家学者对有关工作进行介绍和解读。

　　党中央、国务院关于核心区控规的批复共11条，是未来首都功能核心区的总纲领、总指南。核心区控规文本共五章76条，是首都功能核心区发展、建设、管理的基本依据与具体要求。

故宫博物院。摄影：雨阳  

创建国际一流的和谐宜居之都的首善之区

　明确首都功能核心区的战略定位。首都功能核心区是北京城市空间结构中的“一核”，未来要将这“一核”建设成为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，历史文化名城保护的重点地区，展示国家首都形象的重要窗口地区。　　提出建设政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流的首都功能核心区的发展目标。努力把首都功能核心区建设成为纲维有序、运行高效的国家中枢，古今辉映、礼乐交融的千年古都，舒朗庄重、蓝绿环抱的文化名城，功能融合、内外联动的宜居城区，和谐宁静、雅韵东方的人居画卷。　　进一步明确首都功能核心区的规模与结构。规划严格落实“双控四降”，让首都功能核心区逐步“静”下来，创造一流人居环境。通过严控增量和疏解存量相结合，向外疏解腾退和内部功能重组双向发力，严格控制建设总量与人口规模，优化用地结构与人口结构，创造良好人居环境。到2035年首都功能核心区常住人口规模控制在170万人左右(到2050年控制在155万人左右)，地上建筑规模控制在1.19亿平方米左右，到2050年稳定在1.1亿平方米左右。在调整优化用地结构方面，通过适度提高公共服务设施及公共事务用地比重、大幅提高公共空间规模和服务能力，提高居住品质，改善人居环境。　　明确“两轴、一城、一环”的城市空间结构。以“两轴、一城、一环”作为首都功能核心区骨架，加强空间秩序管控与特色风貌塑造，延续古都历史格局，推动老城内外和谐发展，融汇历史人文景观和现代城市风貌，塑造平缓开阔、壮美有序、古今交融、庄重大气的城市形象。 

营造优良的中央政务环境

优化中央政务功能布局，保障中央政务功能高效运行。以长安街为依托，优化中央政务功能布局，高水平服务保障中央党政军领导机关工作和重大国事外交活动举办。强化长安街沿线政治中心、文化中心、国际交往中心的核心功能，体现以人民为中心的发展思想，展现大国首都形象。

　　建设优良的中央政务环境，形成优质完善的政务配套设施。把历史文化名城保护与提升中央政务功能及其环境品质紧密结合起来。通过加强城市设计，塑造舒朗庄重的中央政务空间形象。通过消除安全隐患，塑造优美和谐的政务环境。通过加强城市服务保障，形成优质完善的政务配套服务系统。  

建设弘扬中华文明的典范地区

历史格局的保护是实现老城整体保护的关键。规划将加强格局保护作为老城整体保护最重要的任务，提出要综合运用多种手段，结合城址遗存保护、历史水系恢复、绿化空间建设，将历史文化融入城市景观，强化老城空间的整体性。

　　保护对象的应保尽保是实现老城整体保护的基础。将传统胡同、历史街巷、传统地名、历史名园、革命史迹、老字号等纳入首都功能核心区保护对象，让老城保护上升到前所未有的高度。　　做好历史文化资源展示利用是文化传承的重要手段。结合内环路打造、道路林荫化改造、文化探访路建设，加强首都功能核心区各类历史文化资源系统整合，有序串接现代文化设施与文化空间，大力推进非遗传承和老字号复兴，让历史文化活起来。要持续推进文物、历史建筑腾退保护，让保护成果惠及更多人民群众。　　强化古都风韵是实施建筑、街巷风貌管控的核心目标。规划提出要在首都功能核心区内实施严格的建筑高度、建筑风貌及街巷风貌管控，让老城不再长高、胡同不再拓宽，要以高水平城市设计强化老城历史格局与传统风貌，加强景观视廊保护与营造，持续推动街区保护更新和背街小巷环境精细化整治提升，让古都风韵成为首都功能核心区的风貌基调。 

建设人居环境一流的首善之区

公共服务体系建设方面更加强调服务品质的提升。规划提出应以存量挖潜、时空多元共享的方式，探索有限空间内高品质公共服务的多元化、均等化、人性化供给，构建优质均衡的公共服务体系。

　　居住环境方面更加强调更新改善的可持续性。规划提出重点研究平房区与老旧小区综合整治实施机制与路径。对于平房区，引导功能有机更替、居民和谐共处。对于老旧小区，推进服务设施补短板与适老化改造。　　交通出行方面更加强调健步悦骑。到2035年绿色出行比例由现状73%提高到85%以上，到2050年绿色出行比例不低于90%。　　城市安全方面更加强调应急能力提升。规划提出建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化应急管理能力体系建设。　　疫情防控方面更加关注基层公共卫生保障能力。规划提出要构建强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙。

保障规划有序有效实施

转变规划实施理念。规划提出以时间换空间理念，疏解整治与优化提升并举，促进非首都功能疏解，实施核心区功能重组。

　　创新控规编制体系。核心区划分183个街区，明确政务、文化、居住、产业4种功能类型。按照历史保护、保留提升和更新改造3种方式，明确建筑使用功能、利用方式和更新周期，注重留白增绿，塑造宜人的街区公共空间，分层次、分类型有序推进街区高质量保护更新。　　建立健全街区保护更新实施机制。规划提出建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与的街区保护更新实施机制。　　创新规划管理评估体系。建立街区、地块、建筑综合体检评估机制，重点对核心区控规指标体系中的39项核心指标和规划实施情况进行常态化评估。　　完善共建共治共享的社会治理制度。规划提出要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，大幅提升社区治理水平。　　加强政策集成与创新。在房屋土地管理制度、财政金融等方面加强政策集成与创新，健全街区保护更新政策机制。　　强化规划的严肃性与权威性。落实规划属地实施主体责任，建立规划实施考核问责制度，健全规划实施监管制度，加强对规划全过程、全方位实时指导与监督。

   关于“四个服务”功能提升

石晓冬(北京市城市规划设计研究院院长)：　　在这次核心区控规当中，用了很大的精力和篇幅突出改善民生，这次也把很多工作落到了补短板、改善基层的公共服务这方面上来。比如说教育水平，我们的教育资源，尤其是比较突出的学前教育、小学这些问题，在首都功能核心区整体教育水平相对较高的情况下，更多的是从改善品质上、提升功能上去下功夫，更多的是从教育覆盖以及教育服务圈的均等化去下功夫，这样通过空间的各种调整，资源的各种整合，提升首都功能核心区教育支撑的均衡度和空间的服务品质。　　谈到首都功能核心区的一些公共服务，也要考虑到首都功能核心区是整个北京市的一部分，更多的是要进行内外联动。均衡、平衡全市的资源是做好首都功能核心区民生保障非常重要的基础，所以这次通过优质教育资源集团化办学这种方式，以全市教育资源或者其他一些优质的公共服务设施资源的均等化来弥补内外不同地区的差异。首都功能核心区更多的是通过空间条件改善、资源整合、闲置空间再利用来实现提升品质的需要。　　其他的一些功能也是如此。首都功能核心区应该是提供一种复合的、比较灵活、可以共享的公共设施资源，为城市提供公共资源，为不同的需求、不同阶段、不同时段的需求服务，所以强调一些公共空间的灵活使用，适时、适度的使用，从而提升公共设施综合效率。　　这次做了很多尝试，比如把一些公共资源作为多功能混合或者分时段的利用场所，这样可以满足眼前最紧迫的需求，等过了一个阶段，有了新的诉求、新的变化之后，这些功能可以进行转换，这是在进行相应的改革和探索，这是从首都功能核心区的公共设施、公共资源的配置上需要特别强调的。

   关于老城保护

鼓楼。摄影：柳依

琉璃厂老建筑与当今建筑形成古今交融的风貌。摄影：王文静

　单霁翔(中国文物学会会长)：　　北京老城过去叫北京旧城，北京城市总体规划把它定位为“老城”，更体现它的历史文化特色。北京的首都功能核心区，是城市最核心的地段。　　北京的老城和世界上很多城市不一样的是，从一开始就是规划建造起来的。比如欧洲有一些城市是建一个城堡，慢慢蔓延开来。但北京是按照统一的规划，特别是按照《周礼·考工记》这样的规范的古代都城建设理论来建成的，所以它的保护要注重整体保护。这次首都功能核心区规划特别强调了它的整体保护，强调了它的价值，这是一个重要的强化和突破。　　首都功能核心区的特色很鲜明。从永定门到鼓楼，一条7.8公里长的中轴线，中轴线两侧按照传统的布局铺陈开来，使整个城市有一个鲜明的秩序。以胡同、四合院为主的传统民居，和街巷、城市干道组成了一个相对很方正的城市格局。“六海八水绕京城”，使它既非常鲜明庄重又很灵活。这种城市格局今天还在，控规把它突出出来，特别强调要整体保护这样的格局，这是一个很好的规划意图。　　老城也好，首都功能核心区也好，定位于全国的文化中心，是长期以来一直坚持的城市性质，并且这个城市性质今天又更加强化了。在这个历史城区里面，有很多传统和现代的文化设施，比如故宫、天坛这样的世界文化遗产和国家级文物，还有大量经过注册登记的、需要保护的建筑，文物保护单位密集度在全国是最高的。胡同、四合院大片地被划成历史文化街区，使相对比较完整的区域能够得到整体保护，使我们文化中心的建设有自己的特色，有自己传统文化的底蕴。
　　张杰(清华大学建筑学院教授)：　　首先，此次规划提出了分层次管控，因为老城60多平方公里，经过几十年发展已经比较复杂，这次规划从指导思想上和技术上都提出分区、分类型、分不同情况保护。在整体保护的框架下，有的精华区就是纯粹原汁原味需要保护的；风貌协调区提出控制的要求，同时要做好协调；对于一些已经形成的现代风貌区，为了跟其他两个协调区协调好，提出了要简约、要体现现代精神、古今交融的原则。这些在分区管控的指导原则下从技术上得到了很好的体现。同时，“小规模、渐进式”的思想，成为以后建设的主导模式、指导思想，这是一个非常突出的亮点。　　其次，这次规划强调不一次做满，因为规划总是前瞻性的，前瞻性就是对未来的预测，预测有它准确的方面，也有它相对隐含性的内容，所以这次规划强调核心区的保护要强调弹性，为以后发展留一定空白，要适应未来的需求。这是非常科学的，因为在存量时代做城市保护、控制和发展的引导，有很多不确定性，所以这样留有一定弹性，就可以很好地处理确定的东西、不变的东西和可能变化的东西之间的矛盾。　　规划要求留住老居民，是对老居民和胡同文化传承和社区利益的尊重。规划认为这些地区应该引入有活力的，能带动社区发展、城市经济和城市文化创新的人群，这是一个重要的平衡。这个目标对我们国家很多城市的老城区都有重要引导作用，这是一个非常突出的亮点。　　再次，规划还强调要接地气，这个精神贯穿在整个规划的编制和相应的要求里，强调了街道、社区的作用。无论是已经推行的责任规划师，还是以后一些需要落实的内容，都落实到每一个具体行政机构，比如街道办事处，甚至居委会，这就使得规划的一些目标落实起来更接地气。　　最后，规划在要求加强统一领导的前提下，强调了共享，就是大家共同参与，广泛参与。从这个角度来说，无论从它保护的要素、特点，还是和老百姓生活的密切关系，只有通过共享和广泛参与，才有可能落实好这些目标，这也代表了以后城市规划发展的一个总体的方向。

   关于中轴线

正阳门。摄影：柳依

王军(故宫学研究所副所长)：　　这次核心区控规一开始就有一个很重要的表述，北京的老城虽然创建于明代和清代，但是城市制度极其古老，我们对城市的营造制度研究得出一个结论——北京的老城是中华文明源远流长的伟大见证，这是当之无愧的。　　比如说中轴线要申遗，中轴线真正的遗产价值在哪里，为什么中国的建筑都要强调一个轴线呢？而且还找到另外一条线，日坛和月坛的连接线，这两条线正好在太和殿广场的位置交汇，这是上次研究的发现。对这两条线进行追溯，可以追溯到八千年、九千年前，这是中国古代测定两至两分(夏至、冬至、春分、秋分)的一个地平坐标线。　　通过中轴线测定冬夏至。春秋分的时候太阳是正东而起，正西而没，所以东边的日坛是春分祭日，西边的月坛是秋分祭月。认识它的空间之后，再看北斗，黄昏的时候北斗往北指是冬天，往东指是春天，往南指是夏天，往西指是秋天，北斗指向东、南、西、北就是春、夏、秋、冬。北京老城虽然建成时间相对较晚，但是体现了这一套古老的制度，承载了辉煌灿烂的中华文明。　　控规提出来要对辽南京、金中都这些早期的城址做研究、做保护，这个特别有价值。以前一说北京就是明清老城，一讲到元大都就觉得很老，金中都大家知道的就更少了。这次把宣武门西边的一片保留了下来，控规明确把它划入历史文化街区，让人特别高兴，那都是老北京最老的根。

   关于民生

李国平(北京大学首都发展研究院院长)：　　一个城市的核心区域和普通的城市空间，其最重要的作用是承载人口，提供人们生活的重要舞台。宜居、安全、便利这些因素都是构成本地区居民，包括外来的旅游者等需求的重要方面，所以在控规里，“七有”“五性”的要求得到充分的强调。　　首都功能核心区一个很大的问题是人口密度过高，密度降下来，大家的空间也就会宽敞一些，所以在这方面控规做了很好的安排，让人口密度降下来。首都功能核心区范围之内三分之二的区域是老城，尤其是部分平房区域密度比较高，还有一些老城改造不可能立即到位，所以公共设施条件还不是特别好。　　此次核心区控规强调如何使平房区的老街坊，能够在居住环境方面达到现代化居住水平，现在北京市已经在探索“共生院”的改造模式。而此次规划中，在改善居民居住条件方面已经做了大量工作，群众将有很大的获得感。　　为使首都功能核心区有更加环保、宜居、绿色的空间，规划对绿色的空间进行了合理安排。尽管首都功能核心区土地资源非常稀缺，仍然明确提出人均公共绿色空间要从6.37平方米增加到8平方米，还要增加一些小微绿地和口袋公园。首都功能核心区道路相对比较窄，在规划里面也明确提出建设林荫路。控规总体上改善了整个绿色环境，这方面能够充分体现以人民为中心的理念。　　对于社会关注的养老问题、托里面都有非常详细的表述。比如强调一种紧凑型的设施结构，也提出全龄服务，强调各种设施的时空多元共享。还有一个很大的创新在养老方面，叫作“居家为老服务”床位。因为今后的养老不可能都是机构养老，可能很多人会居家养老，所以规划创造性地提出了居家养老。　

   关于公共服务体系优化

共同参与首都功能核心区共治共享。摄影：柳依

尹稚(清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长)：　　核心区控规第一次比较明确地提出公共服务体系是全龄化的服务体系，在不同的年龄段有不同的公共需求，而不同的年龄段的需求应该得到合理的满足。　　北京老城其实比较突出的是老龄化的问题，老龄化问题随着人口结构的调整会有所缓和，但是像这么大一个城市，又是一个经历过长期历史发展的城市，老龄化的问题是躲不过去的。这里必然还存在着相当比例的老人，如何使这些人能够获得比较正常的、高质量的养老设施，这是全世界大都会地区的难题，但是这其实体现了对人发自内心的、本底的关怀，就是从幼儿园开始，他就应该得到的某种关照，一直到终老的时候。　　还有就是如何使在这里生活的群众能够参与到首都功能核心区的治理当中来，就是所谓的“共建、共治、共享”问题。就像党中央提出来的，城市是人民的城市，最终是为人民服务的，如果我们的市民只是一个城市的过客，或者说只是一个城市里边的享受者，其实他对城市也不会有感情的。如何从社区治理、社区建设入手，动员每一个社会个体，每一种社会力量共同参与到首都功能核心区的共治和共享当中来，是规划里边倡导的一个很积极的价值观念。

作者：市规划和自然资源委

来源：《北京人大》

责编：张雪松

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