【关注】备案审查彰显人大监督力度

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  1月20日，在十三届全国人大常委会第二十五次会议上，全国人大常委会法工委主任沈春耀报告了2020年备案审查工作情况。

  对行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予全国人大常委会的一项重要职权。备案审查工作在保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民和组织合法权益等方面发挥了重要作用。

　　沈春耀介绍，在备案审查工作中，法工委坚持正确政治方向，认真开展合宪性、合法性和适当性审查，对存在违背宪法规定、宪法原则或者宪法精神，与党中央的重大决策部署不相符或者与国家的重大改革方向不一致，违背上位法规定，或者明显不适当等问题的，区分不同情况分别予以纠正、作出处理。

　　一年来，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区法律1310件，法工委逐件开展了主动审查。同时，法工委对5146件公民、组织提出的审查建议，也在逐一审查后，向审查建议人作了反馈。特别是，过去一年法工委围绕防控新冠肺炎疫情、野生动物保护、配合民法典实施、食品药品安全、优化营商环境等五个方面，组织开展了专项审查和集中清理，推动制定机关清理法规、规章、司法解释等各类规范性文件3300余件，及时修改废止完善其中与上位法规定不一致、与中央精神不符合、与时代要求不适应的内容。同时，还对司法部等单位移送的58件法规进行了审查研究。

50元机场建设费引发的合宪性审查

　　当你每次乘坐国内航班时，除机票外，还要交50元的机场建设费。对此，大家早已习以为常，很少有人质疑这50元是否收得合理？有没有法律依据？可就是因为这50元引发了一场合宪性审查。

　　2020年5月，中华全国律师协会副会长、浩天信和律师事务所律师朱征夫对民航发展基金提出合宪性审查的建议。他认为，机场建设费的正式名称是民航发展基金，最早于1992年开始向乘客和航空公司征收。现在的依据是财政部2012年3月印发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》。民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性预算，其收取具有无偿、强制特点，无需征得乘客同意，甚至违背乘客意愿。立法法规定，征收非国有资产应当制定法律。国务院的行政法规、国务院各部门的行政规章不是立法法层面上的法律。所以，民航发展基金涉及对公民私有财产的征收，只能制定法律。

　　全国人大常委会法工委审查认为，民航发展基金作为一种政府性基金，其征收不属于宪法规定的对公民私有财产的征收或征用，不存在与宪法相抵触的问题。但是从征收依据上看，征收民航发展基金主要依据的是国务院文件和有关部门规章，没有法律和行政法规依据，与预算法的规定不相符合。

　　目前，法工委已向司法部建议，如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据。去年10月，法工委法规备案审查室派人赴广东向审查建议人朱征夫当面作了反馈。

小小摩托车规定也不得与上位法相抵触

　　　　江西省《赣州市道路车辆通行管理规定》规定，摩托车应当在二轮车道行驶，否则将处以罚款。赣州市民欧阳瑞觉得这条规定有问题，与道路交通安全法和行政处罚法等上位法相抵触。去年2月，他通过中国人大网“审查建议在线提交”平台向全国人大常委会提交了审查建议。

　　收到审查建议后，法工委法规备案审查室分别与赣州市人大常委会、公安部交管局和法工委刑法室、行政法室进行沟通了解。最后，经审查认为，道路交通安全法规定，道路划分为机动车道、非机动车道和人行道，机动车、非机动车、行人实行分道通行。地方性法规以车轮的数量作为划分车道的依据，使作为机动车的摩托车与非机动车混行，与道路交通安全法的规定明显不一致。近日，赣州市人大常委会已删除了摩托车应当在二轮车道内行驶的相关规定。

　　除此之外，法工委在审查环境保护地方性法规时还发现，有的对运载垃圾、渣土、灰浆等易抛洒物和液体车辆未采取覆盖或者密闭措施的行为设定的行政处罚条件、种类、幅度与大气污染防治法不一致；有的对利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的行为设定的行政处罚种类、幅度与水污染防治法不一致；有的对单位在饮用水水源一级保护区排放建筑垃圾、生活垃圾等行为设定的行政处罚幅度与水污染防治法不一致。目前，法工委已要求制定机关对这些规定作出修改，确保生态环保领域法律得到严格实施。

　　法工委法规备案审查室主任梁鹰说：“我们对于每一项审查，不是光要一个反馈结果，而是会‘一盯到底’，督促纠正到位。”

督促修改滞后于改革的规定

　　2019年，曾有媒体报道，广东省云浮市一对警察和教师夫妻因超生被开除公职。法工委在调研中了解到，一些地方法规、规章和规范性文件均有“超生即开除”的规定，有的地方也有国家工作人员因超生而被开除的事件发生。

　　党的十九届五中全会首次提出了“增强生育政策包容性”，体现了人口政策的重心变化。为落实党中央决策部署，法工委积极作为，要求地方人大常委会对人口与计划生育领域相关法规、规章、规范性文件进行全面清理，对已经滞后于政策调整、不适应现实情况的过于严厉的处罚处分处理规定，先停止执行，再适时作出修改。目前，地方性法规均已删除“超生即开除”的规定。

　　梁鹰介绍，去年一年，法工委对一些滞后于改革要求或制度调整的规定，都进行了深入审查，并督促其修改。他列举了一些事例：2020年4月全国人大常委会对固体废物污染环境防治法进行了修订，一些地方此前制定的关于建筑垃圾、生活垃圾处理等方面的法规尚未根据新修订的固体废物污染环境防治法作出调整；有的地方性法规设置出租车司机入职门槛，规定只有本地户籍的人才能在本地从事出租车职业；有的地方性法规规定，邮政和快递企业不能确定安全的交寄物品，应当要求用户出具相关部门安全证明，等等。

支持地方立法的探索创新

　　审查，绝不是全盘否定，对于那些符合实际需要又与上位法不相冲突的探索创新，法工委旗帜鲜明地给予支持。

　　去年6月，法工委分别收到两件公民来信，建议对浙江和江苏两省的电动自行车管理条例进行审查。理由是：条例关于电动自行车驾乘人员应当佩戴安全头盔和对违反者设定警告或者二十元以上五十元以下罚款的规定，与道路交通安全法、行政处罚法相抵触；关于电动自行车搭载人员年龄限制的规定不合理。

　　收到审查建议后，法工委分别要求这两个省人大常委会说明情况。浙江省人大常委会法工委认为，条例关于电动自行车驾乘人员应当佩戴安全头盔并设定相应法律责任的规定，符合道路交通安全法的立法精神；江苏省人大常委会法工委认为，按照道路交通安全法实施条例的规定，驾驶电动自行车必须年满十六周岁，条例将电动自行车搭载人员的年龄限制放宽至十六周岁，这一修改与上位法不抵触。

　　最后，法工委审查认为，道路交通安全法实施条例授权省、自治区、直辖市政府根据当地实际情况制定自行车载人的规定。行政法规虽然没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权，但是基于公民出行便利的需要，省级人大常委会以地方性法规形式作出探索性规定，与上位法规定的精神是一致的，应当予以支持。

　　沈春耀表示，下一步将坚持并完善人大常委会听取审议备案审查工作报告制度，推动工作报告制度逐步实现全覆盖；持续推进备案审查信息化建设；以信息化手段提升备案审查能力；积极稳妥推进合宪性审查工作；加强备案审查制度和能力建设。

来源：人民日报

责编：张雪松

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