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【立法者说】张雪梅代表：《北京市未成年人保护条例》亮点解读
2023年5月26日，北京市第十六届人大常委会第三次会议表决通过《北京市未成年人保护条例》，于2023年6月1日施行。这是市十六届人大常委会通过的首部地方性法规，是在充分吸纳各级人大代表、专家学者、未成年人、学校教师、社会公众、司法机关、政府各部门、未成年人保护社会组织等意见与建议基础上形成的，是全市人民群众集体智慧的结晶。
北京市十六届人大常委会委员、北京青少年法律援助与研究中心副主任张雪梅在国家修订未成年人保护法时，就以专家身份全程参与了修法过程，还参与了本市条例2003年修订和本次修订。特别是此次修订，张雪梅全程参与立项论证、修订调研、草案论证修改、常委会审议的全过程。
作为一名立法深度参与者，在张雪梅看来，本次条例修订以问题为导向，体现整体性、可操作性、全面大修的思路，细化、补充了未成年人保护法相关规定，回应社会关切，巩固实践经验，推进探索创新，解决实践难题，符合本市实际。具体来说，有以下亮点：
凸显“最有利于未成年人”原则
条例的修法过程和修订内容，均凸显“最有利于未成年人”原则。从启动立项论证调研到完成审议通过，历时2年多的时间，在这一过程中，围绕在本市如何落实“最有利于未成年人”，北京市人大社会委和法制委、市民政局、市司法局开展数十次调研座谈，向社会公开征求意见，充分吸纳人大代表、专家学者、未成年人、学校教师、社会公众、司法机关、政府各部门、未成年人保护社会组织意见与建议。条例的修订内容也是以“最有利于未成年人”原则为主线，贯穿总则和各章之中。未成年人保护法规定，保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。条例把这一原则放在总则第二条即立法依据之后来强调，突出了该原则作为条例修订和未成年人保护工作的价值取向，条例以“最有利于未成年人”原则为主线整体推进六大保护体系、注重各种制度措施衔接补充。“最有利于未成年人”原则在各章规定中都有具体体现，与总则前后呼应。例如，在家庭保护、学校保护方面都体现了对未成年人身心健康的保护。在社会保护一章，规定任何组织或者个人不得违规限制未成年人应当享有的权益，特别规定剧本娱乐经营场所、医疗美容、文身、民宿等新兴行业和新业态在保护未成年人方面的具体要求。网络保护一章，强化网络产品和服务提供者建立健全未成年人保护机制等责任，明确其保护未成年人的具体义务，并规定了网络行业组织应当加强行业自律、制定行业规范和发挥指导作用。政府保护一章着力夯实公共服务保障，进一步提升对困境未成年人、残疾未成年人的保障水平，强化特殊儿童融合教育发展，推进儿童友好型城市建设，提升适合未成年人活动场所设施的建设、运行水平，支持幼儿园面向二至三岁幼儿提供保育、教育服务，制定侵害未成年人强制报告的报告指引与明确报告流程，明确密切接触未成年人单位的劳务派遣和劳务外包等人员依法履行从业查询义务，建立未成年人保护热线设置专席人员并纳入本市接诉即办工作体系。司法保护一章，建立一站式综合办案中心，明确法律援助要求，支持法律服务机构和律师协会提供权益保护服务，规定检察院支持起诉与公益诉讼，明确涉案未成年人异地协作帮教与救助帮扶。最后一章强化法律责任。这些具体条款规定的内容，既体现了最有利于未成年人的原则，又是对上位法的细化和补充，有利于条例的实施和适用。突出对未成年人身心健康的保护
学生体质与心理健康备受到家庭、学校、社会的关注。
在条例修订调研中，未成年人的校园安全和心理健康方面的意见建议较多，市人大常委会也多次走进学校，征求和听取教师以及未成年人的意见。条例结合调研，以问题为导向，规定了家庭、学校保护未成年人身体和心理健康方面的具体措施与要求，注重细节规定，亮点颇多。
一是总则中强调政府、家庭、学校、社会应当关注未成年人身心健康，共同营造有利于未成年人身心健康的成长环境。该条不仅关注未成年人健康成长，更是突出了未成年人心理方面的健康。
二是家庭保护中规定未成年人的父母或者其他监护人关注未成年人的心理健康，增强其自我保护的意识和能力。未成年人的父母或者其他监护人，共同生活的其他成年家庭成员，以及临时照护人、代为照护的被委托人不得实施侵犯未成年人身心健康和合法权益的行为。这里着重强调了家庭中对未成年人身体、心理健康以及合法权益的保护。
三是规定学校加强学生心理健康筛查和心理健康教育与服务。明确学校应当按照规定配备专职心理健康教育教师，设立心理辅导室，建立学生心理健康问题的筛查和早期干预机制，开展社会生活指导、心理健康测评、青春期教育、生命教育等，为未成年学生提供日常心理辅导与咨询，协同其父母或者其他监护人共同预防和解决学生心理、行为异常问题。同时规定学校可以通过与社会工作服务机构、专业心理健康服务机构、精神卫生医疗机构等合作的方式，为未成年学生提供专业心理健康服务。
四是规定学校家庭互相配合，及时沟通其学习、生活、身心健康、安全等情况，减轻学习负担，保障其休息、娱乐、体育锻炼和社会实践的时间。同时规定建立学生体质监测制度，预防近视或者有影响体质的不良行为习惯。
五是规定应当建立学生欺凌防控工作制度，着重强调了通过教育和培训提升教职员工、学生对学生欺凌的预防、识别和应对处理能力，定期开展防治欺凌专项调查，采取多种方式及时了解学生欺凌情况。同时对学生欺凌的报告、保护、认定与处理做出规定
六是条例还对校园安全提出了明确具体的要求。明确了学校幼儿园日常巡查、定期检查、技防监控等方面的责任和在安全保卫、场地设施、食品安全、校车运行、学生宿舍、文体活动、消防安全等方面加强安全管理，并要求学校制定突发事件和意外伤害的预案，定期开展必要的急救、自救等应急培训和演练等。
完善家庭监护指导、支持与监督内容
监护是对未成年人实施保护的最基础、最重要的内容。很多关于未成年人保护的问题都是由于监护出了问题，例如未成年人遭受性侵、欺凌、事实无人抚养、监护侵害、未成年人违法犯罪等。这些问题的解决需要依赖于一个完善的监护制度。未成年人保护法规定了父母或其他监护人应当依法履行监护责任的同时，针对现实中家庭监护的支持和监督措施缺乏的现状，明确了国家对家庭监护支持、指导、帮助与监督方面的责任。上位法的该规定属于原则性规定，缺乏具体的监护支持与监督制度设计，地方立法空间较大。条例针对现实中这一急需解决的问题，做出了以下回应：一是强化未成年人的父母或其他监护人在未成年人成长过程中的主体责任意识，明确其要接受家庭教育指导，掌握家庭教育知识，以提升监护能力。二是针对当前家庭教育中家长存在的亲子沟通技巧、教养模式等实际需求，结合家庭教育促进法相关规定，在政府保护中规定市、区人民政府应当将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系和政府购买服务目录。在社会保护中规定鼓励培育、引导和规范社会组织、社会工作者依法提供家庭教育指导等服务，解决实践中家庭教育指导服务资源与需求供给不足等问题。三是回应一些家庭养育无方、监护不当的现象，条例在未成年人保护法家庭保护方面规定的具体监护职责和负面行为清单基础上，明确市民政局部门会同教育、卫生健康、公安、网信等部门和妇女联合会、残疾人联合会等人民团体，制定家庭监护指引，为未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责提供指导和服务。四是针对实践中存在的未成年人监护人、共同生活的其他家庭成员，以及受委托的照护人等对未成年人实施侵害的现象，规定了上述人员不得对未成年人实施虐待、遗弃、非法送样、暴力伤害、性侵害等侵犯未成年人身心健康和合法权益的行为。需要强调的是，这里的“身心健康”是在三审稿中增加的，不仅关注了积极的虐待、伤害等严重侵害现象，还考虑了父母等监护人、照护人在安全、营养、医疗、情感等方面的忽视和心理方面的侵害行为，包括了侵害身体健康、心理方面的侵害行为。五是强化针对父母或其他监护人履行报告义务的监督。针对未成年人遭受权益侵害后，部分监护人隐瞒不报的问题，未成年人保护法第二十条规定了“未成年人的父母或者其他监护人发现未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他合法权益受到侵犯的，应当及时了解情况并采取保护措施；情况严重的，应当立即向公安、民政、教育等部门报告。”条例在该规定基础上进行补充、细化，强化监督，增加了“共同生活的其他成年家庭成员，以及临时照护人、代为照护的被委托人”等报告主体，增强未成年人周边人员报告的意识与责任；在向公安、民政、教育部门报告的基础上增加了“向卫生健康、网信等有关部门报告”；同时条例还增加了上述人员“未履行报告义务的，任何组织或者个人都有权督促其履行，或者直接向有关部门报告。”六是进一步推动落实侵害未成年人的强制报告制度。回应调研发现的制度落实不到位、报告不及时等问题，条例规定公安、民政、教育、卫生健康、网信等部门应当制定报告指引，细化报告情形，指导、督促相关的密切接触未成年人的单位依法履行报告义务，并规定负有报告义务的单位应当建立健全内部制度和流程，并加强对本单位人员的培训，不得因工作人员履行报告义务作出处分、单方解除劳动关系等侵犯其合法权益的决定。当然，强制报告制度并不仅是对家庭监护的监督措施和发现渠道，还包括对其他侵害或疑似侵害未成年人身心健康、或者未成年人面临其他危险等情形的情况。细化监护制度 明确程序衔接
条例明确监护能力评估、紧急带离、依法安置、国家监护与成年安置的程序衔接。
条例修订中，基层未成年人救助保护机构、儿童福利机构和立法机关，一直非常关注监护部分内容，希望在上位法的基础上寻求地方立法空间，细化制度内容、丰富具体措施、明确标准和流程、完善程序衔接等。
目前，涉及监护制度的上位法主要有：民法典总则和婚姻家庭编、未成年人保护法、关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见等，亲历了监护制度的立法进步。
民法典从法律层面完善了监护制度的基本架构，未成年人保护法进一步理清家庭监护与国家监护的职责和关系、完善国家临时监护、长期监护的情形。两部法律共同构建了“以家庭监护为主，以监护支持、监督和干预为手段，以国家监护为兜底保障”的未成年人监护制度体系。虽然监护制度有了有很大进步和完善，但仍存在监护支持、监督缺乏具体制度设计，监护能力的评估和确认制度缺失，临时监护的程序与长期监护的安置尚需进一步细化等问题，法律在实施中仍存在法律条款欠缺操作性、各项规定和各种制度举措衔接不紧密、程序不清、标准不明、主体职责不清、基层实用性不足等情况。这些问题的存在，不利于保障未成年人及时获得全面、妥善、有效的监护，实践中，监护侵害案件时有发生。
不论上位法的实施还是实践的工作需求，都需要地方立法在上位法基础上予以细化、明确相关内容。条例在修订中充分注意和考虑到了实践中的问题，结合调研发现和专家建议，明确了监护能力评估、紧急带离、依法安置、国家监护与成年安置的程序衔接。这在目前全国各地的未成年人保护地方立法中都是先行探索和很大的亮点。
一是回应监护缺失、监护能力不足、监护不当、监护侵害等监护困境未成年人的家庭监护能力如何评估认定问题。明确了民政部门、人民检察院、人民法院等可以根据需要，按照有关规范和标准，开展家庭监护能力评估，并规定了社会组织、社会工作者可以依法提供家庭教育指导服务，提供心理辅导、康复救助和家庭监护能力评估等工作。同时，明确了家庭监护能力评估结果的具体运用。相关部门可以结合家庭监护能力评估结果和具体情况，对监护人及其家庭给予监护指导、家庭教育指导、救助帮扶等支持和服务；民政部门根据家庭监护能力评估结果可以将国家临时监护的未成年人送回家庭抚养；有关组织和个人可以参考家庭监护能力评估结果，对具有法定情形、不适宜作为未成年人监护人的，依法向人民法院申请撤销其监护人资格。
二是明确了紧急带离和依法安置的具体情形和工作流程。这是对实践工作中常出现的主体职责不清、流程不明导致一些问题得不到及时解决的有力突破。规定公安机关在办案过程中或者接受报告后，发现父母或者其他监护人严重伤害未成年人或者实施其他严重侵犯合法权益行为，致使未成年人面临人身安全威胁、处于无人照料等危险状况的，应当立即制止，将面临紧急危险的未成年人带离危险环境，并通知住所地民政部门、居民委员会或者村民委员会依法进行安置；对未成年人的父母或者其他监护人的违法犯罪行为，依法予以处理。
三是明确由民政部门进行临时监护、长期监护未成年人的生活安置和保障。规定民政部门应当对符合临时监护、长期监护法定条件的未成年人依法监护，及时作出安排，会同相关部门落实生活、教育、安全、医疗康复等保障措施，并针对接受长期监护的未成年人在成年后如何顺利融入社会生活问题规定了在其成年后按照规定给予就业扶持、住房保障、社会救助等保障。为加强临时监护和长期监护机构的建设，还规定市、区人民政府及其民政部门应当规划建设儿童福利机构、未成年人救助保护机构，负责收留、抚养依法由民政部门监护的未成年人；鼓励有条件的儿童福利机构、未成年人救助保护机构拓展社会服务功能，发挥场地、资源等优势，为残疾未成年人、困境未成年人等提供康复训练、托养照料、家庭教育指导等社会化服务。
四是结合新冠疫情防控中积累的预防未成年人监护缺失的工作经验，规定了突发事件下的筛查与保护措施。规定了市、区人民政府及其有关部门，乡镇人民政府、街道办事处应当采取调查询问、摸底排查等方式及时了解未成年人监护情况，发现未成年人监护缺失的，由民政部门、未成年人住所地的居民委员会、村民委员会依法采取临时监护、临时生活照料及其他救助、保护措施。
完善网络保护制度设计
条例强化网络企业建立未成年人保护机制和网络合规制度、发挥网络行业组织指导作用等网络保护举措。调研中，网络保护是最受关注的问题之一，主要是未成年人网络安全风险、预防网络沉迷问题方面的意见建议最多，备受关切。
北京市青少年法律援助中心曾对100余位家长就孩子上网络问题进行一对一访谈，家长们最担心的就是孩子沉迷手机网络游戏等问题。在条例修订调研中还发现，网络企业在落实上位法对加强未成年人网络保护的规定方面缺乏行业规范或行业标准，网络行业组织在这面可以发挥非常大的作用。
条例在网络保护一章，充分考虑到未成年人在网络时代的发展权、参与权、受保护权，细化、补充上位法规定，进一步针对“网络空间安全责任主体、网络企业未成年人保护机制建设、网络产品和服务提供者履行未成年人保护的具体义务、合理设置网络教育培训时长、禁止向未成年人租售游戏账号、制定网络行业规范”等问题进行细化、补充，以增强相关条款的针对性、可操作性。
一是强调未成年人网络保护工作的系统性要求，明确网信部门负责统筹协调未成年人网络保护工作，社会各主体均应依法履行未成年人保护的职责和义务，规定采用适合未成年人身心健康特点的技术产品和服务，依法惩处利用网络从事危害未成年人身心健康的行为。
二是明确网络产品和服务提供者建立健全未成年人保护机制和网络合规制度，明确专门负责未成年人保护的人员及岗位职责，依法履行未成年人保护义务。针对当前北京市互联网公司数量众多且发展迅速，对未成年人的影响越来越大，但企业内部未成年人网络保护工作却较为松散，缺乏有效统筹，难以形成保护合力的问题，明确提出要建立健全未成年人保护机制和网络合规制度，明确专门负责未成年人保护的人员及岗位职责，并规定七项具体义务，包括建立投诉举报渠道，采取防沉迷技术措施，个人信息保护，网络欺凌预警预防机制，提供人工智能和算法推荐服务应便于未成年人获取有益信息，建立网络信息生产和传播自查、内部审核制度以及时发现、处置可能影响危害未成年人身心健康的行为或者利用网络对未成年人实施违法犯罪的行为等。
三是针对当前未成年人普遍通过网络课堂的形式接受培训的现象，强调线上直播培训设置合理时段、时长，保证未成年人休息权。该条款的设定，是在当前新形势、新问题下，对未成年人休息权如何得到保障的有力回应。
四是针对调研中发现的未成年人沉迷网络游戏现象，要求网络游戏、网络直播等网络服务提供者应当完善网络社区规则和用户公约，不得违规向未成年人提供打赏服务。针对部分未成年人通过租赁、购买第三方账号的方式逃避防沉迷措施的问题，明确禁止向未成年人提供网络游戏账号租售交易服务。
五是为调动行业积极性、主动性，规定发挥网络行业组织的作用，加强行业自律，制定、实施未成年人网络保护行业规范，指导会员履行未成年人网络保护义务。同时规定网络产品和服务提供者可以成立未成年人保护联盟，通过建立健全、推广未成年人保护标准和行为准则等方式，履行未成年人保护的社会责任，提高未成年人保护水平。
加强对各类困境未成年人特殊保护
修订后的条例突出困境未成年人的特殊需求与职责主体责任，在各章中规定了保障措施。
一是突出融合教育的理念，关注特殊儿童教育。规定市、区人民政府及其教育等部门应当鼓励和支持学校、幼儿园开展融合教育，对具有接受普通教育能力、能适应校园生活的义务教育、学前教育阶段的残疾未成年人，在同等条件下，优先、就近安排在适宜的普通学校、幼儿园接受教育；保障不具有接受普通教育能力的残疾未成年人，在特殊教育学校、幼儿园接受学前教育、义务教育和职业教育。同时规定市、区人民政府及其教育等部门应当保障特殊教育学校、幼儿园的办学、办园条件，鼓励和支持社会力量举办特殊教育学校、幼儿园。
二是关注残疾未成年人康复服务。规定市、区人民政府及其有关部门应当建立健全残疾未成年人康复服务保障机制，开展残疾未成年人抢救性治疗和康复，丰富医疗、教育、社会融入等康复服务内容，满足残疾未成年人康复服务需求。
三是对困境未成年人实施分类保障。规定市、区人民政府及其有关部门采取措施满足困境未成年人生活、教育、安全、医疗康复、住房等方面的基本需要，并规定保障标准根据本市经济社会发展水平和困境未成年人生活需求等情况适时调整。
四是加强对遭受性侵害、虐待、暴力伤害的未成年被害人的特殊保护。规定司法机关依托一站式办案中心，对未成年被害人开展一站式询问、取证、身体检查等工作，并确定一站式综合办案中心可以委托社会工作者、心理咨询师、律师等专业人员，驻场协助开展心理疏导、风险评估、法律咨询帮助等服务，规定未成年被害人、证人一般不出庭作证，对必须出庭未成年人采取保护其隐私的技术手段和心理干预等保护措施。这些规定有利于减轻办案对未成年被害人身体、心理的不良影响。还结合北京检察院在涉未成年人案件中支持起诉的经验做法，规定检察院对合法权益受到侵害的未成年人案件进行督促、支持起诉，并明确了具体支持的方式，如提供法律咨询、协助申请法律援助、协助收集证据、协助申请减免案件受理费等帮助。
五是关注涉案未成年人异地协作帮教和救助。针对本市突出的涉案未成年人大多住所地不在本市的问题，有针对性的回应了如何对其开展家庭教育指导、社会调查、社会观护、教育矫治、安置帮教和救助帮扶等工作。规定司法机关在将相关情况通报其住所地有关机关后，按照最有利于未成年人原则，综合考虑家庭情况、帮教条件等因素进行协调和安排；针对无固定住所的未成年人，依托未成年人救助保护机构、专门学校和社会观护基地等场所开展上述工作。
重视未保工作社会支持体系建设
重视未成年人保护工作社会支持体系建设，培育专业社会力量参与未成年人保护工作。调研发现，政府部门、司法机关、基层单位对社会资源特别是群团组织、社会组织、专业社工等社会力量开展未成年人保护工作的支持政策和具体措施还不明确、不充足，影响了社会支持体系的建立和作用发挥。对此，条例在多个方面进行了回应，有利于在北京形成总则所提出的“本市在党委领导下，建立政府统筹、司法联动、家庭学校社会协同的未成年人保护体系，发挥各方力量共同做好未成年人保护工作。”这一目标。
一是规定共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人联合会、关心下一代工作委员会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他人民团体、有关社会组织，应当协助各级人民政府及其有关部门、人民检察院、人民法院做好未成年人保护工作，发挥各自优势，开展有益于未成年人健康成长的活动，维护未成年人合法权益。
二是明确共产主义青年团、妇女联合会和未成年人保护组织可以设立未成年人服务热线，为未成年人提供心理健康、法律维权等服务。条例还创新经验，规定鼓励、支持法律服务机构和律师协会为未成年人权益保护提供法律咨询服务。该条规定将进一步满足未成年人获得法律、心理等多专业咨询的需求。
三是明确市、区人民政府及其有关部门通过政府购买服务、孵化扶持、鼓励公益事业单位设置社会工作专业岗位等方式，培育和发展未成年人保护社会组织，加强未成年人社会工作专业队伍建设，支持开展有利于未成年人健康成长的社会活动和服务。
四是规定鼓励、支持和引导人民团体、企业事业单位、社会组织及其他组织和个人，开展有利于未成年人健康成长的社会活动和服务。培育、引导和规范社会组织、社会工作者依法提供家庭教育指导服务，提供心理辅导、康复救助和家庭监护能力评估、收养评估等专业服务，参与涉及未成年人案件中未成年人的心理干预、法律援助、社会调查、社会观护、教育矫治、社区矫正、安置帮教、帮扶、家庭教育指导等工作。同时还规定了一站式综合办案中心可以委托社会工作者、心理咨询师、律师等专业人员，驻场协助开展未成年人被害人的心理疏导、风险评估、法律咨询帮助等服务，学校可以与社会工作服务机构、专业心理健康服务机构、精神卫生医疗机构等合作，为未成年学生提供专业心理健康服务等内容。