邓勇 | 如何看待数据合规监管在平台经济健康发展中的重要意义

目次

一、数据已被定性为关键生产要素

二、完善和细化成为健全数据监管的主要手段

三、管控和创新成为探索数据监管的主要方向

四、规范数据竞争环境

五、在监管前提下加强对数据的合法利用

2022年1月18日，国家发展改革委、市场监管总局、中央网信办等九部委联合发布了《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（发改高技〔2021〕1872号，以下简称《意见》），提出了进一步推动平台经济规范健康持续发展的十九点重要举措。笔者注意到，“数据”一词在《意见》中合计出现了22次，在健全完善规则制度、提升监管能力和水平、优化发展环境、增强创新发展能力、赋能经济转型发展等五大部分的每个部分中都出现过。本文尝试借此分析在推动平台经济规范健康发展时数据合规监管的重要意义。

一、 数据已被定性为关键生产要素

《意见》开篇在对平台经济进行定义时，使用了“平台经济是以互联网平台为主要载体，以数据为关键生产要素，以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态”的表述。其间将数据定性为生产要素的提法并非《意见》首创。

早在2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度　推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的第六部分就已经明确指出“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”，这是党中央首次将数据与土地、资本等传统生产要素并列并参与市场分配机制，这一提法标志着数据从技术要素行列独立出来成为生产要素。

而在2020年3月30日的《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》一文中，也在第六部分明确“加快培育数据要素市场”，从排列顺序上看，数据已经紧随在土地、劳动力、资本和技术等传统生产要素之后，重要性显得尤为明显。

在2021年9月1日颁布施行的《数据安全法》第七条中则明确规定了“国家保护个人、组织与数据有关的权益，鼓励数据依法合理有效利用，保障数据依法有序自由流动，促进以数据为关键要素的数字经济发展。”

新出台的《意见》综合了上述规定巩固了数据作为“关键生产要素”的重要地位，进一步凸显了数字经济时代政府部门的关注重点。

二、 完善和细化成为健全数据监管的主要手段

既然“数据”已被定性为数字经济时代的“关键生产要素”，那合法监管就必不可少。

《意见》在第一部分健全完善规则制度中规定了“完善数据安全法、个人信息保护法配套规则……细化平台企业数据处理规则”。这其中提到的《数据安全法》已于2021年9月1日正式施行；而《个人信息保护法》也已在2021年11月1日正式施行。这两部法律的出台标志着我国在数据安全和个人信息保护领域的顶层设计方面已经初步完成。但客观的讲，完整的法律保护制度是需要更为细化的配套规则的不断补充的。

例如在网络安全领域，已于2017年6月1日施行《网络安全法》相当于构建了法律制度层面的基础，而分别在2020年6月1日实施的《网络安全审查办法》和2021年9月1日实施的《关键信息基础设施安全保护条例》等配套行政法规、部门规章就与《网络安全法》一道共同构建了网络安全法律体系的基本框架。

《数据安全法》和《个人信息保护法》由于施行时间不久，相关配套规则尚在制定完善过程当中，而《意见》则明确了制定这些配套规则的重要性和紧迫性。

例如《数据安全法》在第二十一条规定了国家建立数据分类分级保护制度，并提出了“重要数据”的基本概念。但对于究竟什么样的数据属于“重要数据”却并没有做出规定，这就需要细化的配套规则来加以明确：全国信息安全标准化技术委员会在2022年1月13日发布了国家标准《信息安全技术 重要数据识别指南》的征求意见稿，在这份征求意见稿里，重要数据的基本定义、识别原则、识别因素规定得明明白白。待这份国家标准正式生效实施后上述关键问题就有了权威认定准则。

而对于细化平台企业数据处理规则，国家市场监督管理总局在2021年10月29日发布了关于《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》两份指南文件公开征求意见的公告，其中《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》就对平台企业在数据管理、数据获取和数据安全等方面进行了规定。以上这些国家标准及规范性文件都是细化规则的具体表现。

三、 管控和创新成为探索数据监管的主要方向

针对数据管控，《意见》在加强金融领域监管方面做出了如下规定“规范平台数据使用，从严监管征信业务，确保依法持牌合规经营。”；而在探索数据和算法安全监管方面，《意见》则规定“从严管控非必要采集数据行为，依法依规打击黑市数据交易、大数据杀熟等数据滥用行为”。

从上述规定不难看出，针对平台企业在数据收集、数据使用、数据交易及数据滥用等方面，管控和规范是主要方向，目的就在于从数据源头就开始加强治理和监管，减少平台企业在数据方面的不合规行为。

除了管控以外，机制创新也是数据监管的发展方向。

《意见》提出了“推动平台企业深入落实网络安全等级保护制度，探索开展数据安全风险态势监测通报，建立应急处置机制”、“强化数字化监管支撑，建立违法线索线上发现、流转、调查处理等非接触式监管机制，提升监测预警、线上执法、信息公示等监管能力，支持条件成熟的地区开展数字化监管试点创新”等观点，鼓励平台企业在数据安全风险应急处置机制方面做出新的探索及尝试，而行政监管部门也会通过数字化监管试点的方式来实践创新。

四、 规范数据竞争环境

2020年3月15日召开的中央财经委员会第九次会议就曾指出“我国平台经济发展的总体态势是好的、作用是积极的，同时也存在一些突出问题，一些平台企业发展不规范、存在风险，平台经济发展不充分、存在短板，监管体制不适应的问题也较为突出……从构筑国家竞争新优势的战略高度出发，……促进公平竞争，反对垄断，防止资本无序扩张。……促进平台经济领域民营企业健康发展。”

而作为落实中央财经委第九次会议精神的《意见》针对公平竞争问题特别规定“平台运营者不得利用数据、流量、技术、市场、资本优势，限制其他平台和应用独立运行。推动制定云平台间系统迁移和互联互通标准，加快业务和数据互联互通”。

近年来，互联网平台企业涉及不正当竞争、滥用市场支配地位等新闻屡见不鲜、平台业务和数据无法实现互联互通的问题也已是老生常谈、《反不正当竞争法》和《反垄断法》面临被修订的呼声高涨。

所以，国家发展改革委负责同志在就《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》答记者问时明确指出，出台《意见》的目的“……重点在反垄断和反不正当竞争、个人信息保护和数据安全、金融等方面，改进提升监管技术手段，补齐监管漏洞。在提升监管能力方面，提出加强数字化监管支撑，加强和改进信用监管，充分发挥行业协会和平台等多方力量的作用。”

五、 在监管前提下加强对数据的合法利用

在强调监管、管控和规范以外，引导平台企业加强对数据的合法利用也是本次《意见》的一大亮点，至少有以下三处涉及到对数据合法使用方面的积极规定：

1.“引导平台企业进一步发挥平台的市场和数据优势，积极开展科技创新，提升核心竞争力”。

国家发展改革委负责同志在就《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》答记者问时曾指出“平台经济发展中，也出现了一些新情况、新问题，……有的偏重模式创新，科技创新能力不足等等”，模式创新问题早在2020年我国互联网巨头竞相争夺社区团购市场时就已浮现，平台企业不应当只看到我国庞大的人口基数红利这一优势，而是应当致力于在国际竞争的“卡脖子”项目里发挥科技创新的制度优势，有质量地提高平台企业的核心竞争力。

2.“支持平台企业推动数字产品与服务“走出去”，增强国际化发展能力，提升国际竞争力。积极参与跨境数据流动、数字经济税收等相关国际规则制定，参与反垄断、反不正当竞争国际协调……”；

这一规定明确鼓励平台企业提升全球化的发展水平，积极参与国际规则的制定和协调，彰显了我国政府扩大开放的积极决心。

3.“鼓励平台企业在依法依规前提下，充分利用技术、人才、资金、渠道、数据等方面优势，发挥创新引领的关键作用，推动“互联网+”向更大范围、更深层次、更高效率方向发展。鼓励基于平台的要素融合创新，加强行业数据采集、分析挖掘、综合利用，试点推进重点行业数据要素市场化进程，发挥数据要素对土地、劳动、资本等其他生产要素的放大、叠加、倍增作用。”

这条规定重点强调了数据的要素属性，而且明确了要推进“重点行业数据要素市场化进程”，如果数据要素能够得以合规且高效的利用，那么我国的教育、医疗、金融、交通等重要行业的融合发展将迎来更为广阔的增长空间。

综上，在平台经济的健康发展过程中，数据合规将是不可忽视的一个关键环节，《意见》的出台为平台企业的发展指明了前进方向。

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作者：邓勇

编辑：Sharon

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