何为国企的“竞争中性”：从他山之石谈起
“竞争中性” (competitive neutrality) 的概念最早出现于20世纪90年代的澳大利亚，旨在确保公共企业与私有企业间的平等竞争；随后该原则被经济合作发展组织 (OECD) 视为国有企业治理 (corporate governance of SOEs) 的重要一环，在全球范围内进一步发展与推广，以确保国有企业不能利用与政府的关系，在市场竞争中牟取不正当优势。
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作者：张一苇
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背景
据官媒10月15日报道，中国央行行长易纲在2018年G30国际银行业研讨会上，首次就国企“竞争中性”原则表态，
为解决中国经济中存在的结构性问题，我们将加快国内改革和对外开放，加强知识产权保护，并考虑以“竞争中性”原则对待国有企业。我们将大力促进服务部门的对外开放，包括金融业对外开放。
随后，在同日召开的2018年前三季度央企经济运行情况发布会上，国资委副秘书长、新闻发言人彭华岗表示，
2...... 经过改革以后的国有企业和其他所有制企业是一样的，依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，同等受到法律保护，这与“竞争中性”原则是一致的。
...... 有人提出所谓“列入国企扭曲竞争”的议题，这种说法某种意义上已经忽视了国有企业经过改革以后已经完全融入市场、同其他所有制企业公平参与市场竞争的事实。 所以，我们也提倡“所有制中立”，反对因企业所有制的不同而设置不同的规则，反对在国际规则制定中给予国有企业歧视性待遇。
什么是竞争中性？
“竞争中性” (competitive neutrality) 的概念最早出现于20世纪90年代的澳大利亚，旨在确保公共企业与私有企业间的平等竞争；随后该原则被经济合作发展组织 (OECD) 视为国有企业治理 (corporate governance of SOEs) 的重要一环，在全球范围内进一步发展与推广，以确保国有企业不能利用与政府的关系，在市场竞争中牟取不正当优势。
在OECD秘书长办公室2012年发布的指导性报告中，将实现“竞争中性”的途径总结为八大“组件”：
1）精简国有企业的业务结构和组织形式，将国家所有权职能与可能影响国企经营环境的其他国家职能（尤其是市场监管职能）进行明确分离；
2）利益相关者（包括债权人和竞争对手）认为其权利遭到侵犯时，应当有权通过法律或仲裁程序获得有效救济；
3）在商业竞争环境中开展的国企业务，应当有和同业私企相近的商业回报率；
4）若国企有履行公共（非商业）政策职能的要求，必须对其成本和收入结构适用高标准的透明度和披露要求，以便判定收支所属业务种类；
5和6）应尽可能保证国企与私企享受同样的税收和监管待遇，即税收中性和监管中性；
7）国企在寻求融资时，融资条款应当符合市场利率水平，并约束国家发放补贴/救济的行为，即债务中性和补贴约束；
8）政府采购政策和流程应当是竞争性和非歧视性的，并通过适度透明的招投标流程加以保证。
尽管易纲的表态标志着中国部级以上官员罕见的“第一次”，而国资委的补充发言则“在其位谋其政”，然而对于中国是否能够贯彻国企“竞争中性”原则、避免从国家层面上干预市场运作的担忧，在国际上并不罕见。例如，世界贸易组织 (WTO) 在今年7月对中国进行的第七次贸易政策审查报告中就指出：
3（在中国）国家对经济的干预仍然显著。根据2015年中国提交给WTO的通知，其国家专营要求包括但不限于：谷物，糖，烟草，大米，玉米，棉花，煤炭，原油，加工油，化肥，钨，茶，丝绸，锑和银。中国前百大上市公司中，除一家外其他均为国家控股。中方没有提供对国有企业公共财政支持的相关信息。
在本次审查期间，中国政府采购的立法和监管制度仍基本不变。政府采购总额分别占2015年和2016年GDP的3.1％和4.2％。这一相对较低的比率，可能反映了国有企业实施的重要基础设施项目未被纳入《政府采购法》范围的事实。大部分采购都发生在次中央 (sub-central) 政府层面。
...... OECD研究显示，中国高企的企业投资主要通过举债融资，并由国企和其他公共实体的利息补贴和隐性担保推动；但中国当局方面认为，信贷投放是受市场条件驱动的独立活动，不涉及任何政府干预。
国企优势如何影响市场公平竞争？
政府对市场运作的潜在影响是巨大的。除了颁布法律、制定和实施各级政府政策外，政府还可以自己走上前台，或通过其拥有、控股或实质影响下的企业等实体，作为市场参与者带来举足轻重的影响。这会影响这些企业所参与市场的性质和运作，对那些本可能成为更有效市场参与者的私有竞争者造成严重冲击。
政府在各个国家市场中的地位取决于一系列因素，包括文化历史，经济体规模，政治意识形态和法律体系所处的发展阶段。政府推行的产业政策不论大小，都可能偏袒国有企业及其他政府关联方。在许多国家，政府作为市场参与者的传统角色是不容置疑的。其他国家现在不满于这一现状，并质疑政府以最高效和最有利的方式向市场提供商品和服务的能力。当国民渴求只有市场经济才能为经济和消费者提供的效率和创新红利时，这种不满尤为强烈。
竞争理论假设市场参与者在“公平的竞争环境” ("a level playing field") 中开展竞争，也就是说市场参与者要想赢得市场份额，就只有提高效率一途，而不是通过获取不正当优势。而政府和政府所有权有能力以多种方式令其关联方获取这样的优势。反竞争行为可能成为竞争法（如反垄断法）的制裁主体，政府的活动可能会或多或少地受到竞争法的约束，具体要取决于竞争法的起草方式。然而，竞争法只能制裁明文禁止的反竞争行为，而国有企业的许多优势远远超出了这一范畴。
这些优势中有些尽人皆知，而其他的则更为暧昧：最直观的例子是税收或监管方面的豁免，或者通过政府支持获得融资上的便利。在许多情况下，法律法规的目的其实可以通过其他方式实现，而这些方式完全可以避免不当优势对有效竞争造成的冲击。尽管政府对于自身参与市场的方式可能持不同的看法，但未经充分考虑、不受约束的政府参与一定会对市场竞争造成影响。而政府在市场中的存在已被当作理所当然时，情况最为严重；国民对政府在市场竞争中的负面影响视若无睹，“竞争中性”也就无从提上议程。
4南半球的奇迹：竞争中性的起点
1994年2月，澳大利亚各州政府就加速和深化微观经济改革的需求达成共识。1995年4月澳洲政府理事会会议上批准执行的竞争原则协议 (Competition Principles Agreement, CPA) 当中，明确指出“维持政府和私人商业活动之间的竞争中性”是改革的主要目标之一，并首次界定了竞争中性的概念：
竞争中性政策的目标，是根除因从事重大商业活动 (significant business activities) 实体的公共所有权造成的资源分配扭曲：国有企业不应仅仅因其公共部门所有权而享有任何净竞争优势。
这些政府商业活动（非商业、非盈利活动不受限制）不得享有的净竞争优势，包括税收豁免、信贷优惠、监管豁免等。
1996年，澳大利亚联邦政府颁布联邦竞争中性政策声明 (Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement)，对CPA的相关内容做出进一步诠释，并提出推进国企改革的具体措施：
在没有竞争中性安排的情况下，资源分配扭曲的发生是因为重大国有企业收取的价格并不一定能完全反映资源成本...... 它还可能扭曲私人部门竞争对手的投资和其他决策。
竞争中性要求政府不得动用其立法和财政权力，为其企业牟取对私人部门的优势。如果政府以这种方式为其企业带来优势，它将扭曲竞争过程并降低效率；如果国有企业本就从效率上不如私人部门的竞争对手，就更是如此了。这种不平等在国有企业享受税收豁免的情况下特别明显，私人企业会认为自己缴纳的税款实际上是在补贴他们的国有企业对手。
澳大利亚在该政策声明中确立了如下五点关键原则：
1）税收中性，要求国有企业不得享有税收豁免的优势，乃至其竞争对手无法享受的其他优势；
2）债务中性，要求国有企业接受与其竞争对手相似的融资成本；
3）监管中性，要求国有企业不得享有与其竞争对手不同的监管环境；
4）商业回报率，要求国有实体必须产生足够的回报，以为其长期保有商业资产正名，并支付商业分红；
5）价格反映成本，要求牵涉重大商业活动的机构将价格设置在能够完全反映其成本归属的水平，并保证为非商业、非盈利活动提供的公共资金不被挪用于补贴商业活动。
竞争中性政策还涉及对非商业服务义务 (non-commercial service obligations) 的政府补贴。这种补贴可以通过诸如交叉补贴的方式，为国有企业创造竞争优势。在澳大利亚，非商业服务义务必须被明确定义以获得融资，以便价格能够完全反映成本归属。国家竞争委员会 (National Competition Council) 会全面评估国有企业是否涉及商业服务义务，以及是否得到适当融资。除了立法，澳大利亚还构建了一套覆盖联邦和各州政府的竞争中性申诉与行政审查机制，设立各级竞争中性申诉办公室，切实负责竞争中性原则的落实。
事实证明，经过竞争中性改革之后的澳大利亚公共部门，与同类国家相比异常高效。2010年，世界银行对各国公共部门效率的衡量排名中，澳大利亚位列OECD国家当中的第九位。
有趣的是，澳大利亚的税收水平（可代表公共部门的融资来源）远低于同样拥有庞大公共服务体系的北欧。恰恰相反，澳大利亚的税收水平与韩国和美国等相对低税收的国家类似，税收水平之低在OECD国家当中位列第五（2010年）。
通过下面的散点图，可以更好地理解澳大利亚的经济效率。图上显示了OECD国家在效率方面和税收方面（反向）的排名。最靠近右上角的国家效率最高，税收水平最低。取得效率越高的同时税收水平越低，可以反映含公共部门在内整体经济效率的一个重要方面，图中最靠近右上角的这些国家，整体经济效率最高。
OECD国家按税收水平最低和经济效率最高的排名（2010） 来源：OECD, 世界银行
该图背后的衡量标准等等确实值得商榷，意味着从中得出的结论也仅具指导意义而不是精确指标。但是，途中展示出的明确迹象，是澳大利亚在整体/公共部门方面的效率方面是极佳的。
竞争中性政策声明颁布十五周年之际的2011年，OECD在工作论文中回顾了澳大利亚的竞争中性政策运作良好的原因：
1）该政策深化了澳大利亚国有企业的改革；
2）该政策在大型国有企业当中得以贯彻落实，并令这些企业的效率得到显著提高；
3）该政策从实质上根除了政府所有权所带来的不正当优势。
5中国国企的前世今生
在中国，所谓“国有企业”的概念，在不同的历史阶段有着不同的涵义。
在1978年经济改革开始之前，中国所有的企业都是“国营企业” ("state-run enterprise", SRE)，即国家不仅拥有所有权，还拥有企业的经营（管理）权。在改革过程中，SRE的经营权与所有权分离。这些企业的运作逐步从国家转移到个人，而国家继续保持国有企业的所有权。一些国家企业甚至开始通过合同、租赁、合资或公司化等不同形式，交由私人法人管理。
作为改革的成果，SRE失去了“国营”性质，被全民所有制企业 ("Enterprises Owned by the Whole People", EOWP) 的概念所取代，主要由1986年颁布的中华人民共和国民法通则（以下简称民法通则）定义。这种转变不仅代表了国有企业的国家所有权和经营权的分离，也代表了政府扮演的资本所有者和管理者角色的分离。
随着改革的深入，国有企业 (SOE) 的概念出现了。虽然毫无疑问国家拥有“对国有企业的控制权”，但仍然存在关于国有企业概念的争论。在这些争论当中，最被普遍接受的国有企业定义，是国家通过所有权（以直接和间接投资）实施控制的法人。根据这个一般定义，国有企业有如下特点：
国家能够通过资本管制对国有企业施加影响：国家与国有企业之间存在直接或间接的资本联系，这种联系使国家能够控制国有企业并施加影响。事实上，在中国大多数资本关联都是间接的，这意味着国有企业的控制权实际上全部掌握在中央和地方的国资委 (SASAC) 手中。
国有企业 - 特殊法人：国有企业改革的最终目标，是使国有企业成为正式的法人。为了实现这一目标，国有企业需要拥有持有财产和承担责任的独立权利，以便实现盈利目标。当然，仍然存在许多没有法人资格的国有企业，例如与私营企业和公共机构相关的合伙公司。尽管国有企业改革整体上有公司化的趋势，但仍存在不具备法人资格的国有企业。
还有两个应当与国有企业有所区分的相关概念：国有经济和国有资本。国有资本是国家财富，具有流动性和可转让性。国有经济是指国家设立企业，通过直接或间接投资，实现宏观调控和公共利益等目标的经济形式。国有企业是经营和管理国有资产以加强国有经济的手段，就是三者之间的关系。
国有企业与国有资产、国有经济的这种三角关系，同时还意味着以反垄断法为主的中国竞争法，在处理国有企业事宜时面临双重困境。中华人民共和国宪法第一章第七条规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”也就是说，虽然从条款文本上来说反垄断法应当适用于所有垄断行为，包括国有企业的垄断行为，然而作为“国民经济主导力量”的国有企业，实际上受到作为母法的宪法的全权保护，而反垄断法不能与宪法相矛盾。
6中国国企的竞争优势
中国国有企业相对于非国有企业的竞争优势，确是真实存在的：
1）政府补贴优势
2007年之前，向大多数国有企业发放补贴是中国政府的惯例，以帮助国企弥补年度亏损。中国加入世界贸易组织 (WTO) 并承诺取消对国有企业的所有补贴后，根据《补贴与反补贴措施协定》第3章规定，中国政府在2007年后停止向国有企业提供补贴，但特定部门的某些国有企业仍能以不同形式获得补贴。例如，中石油和中石化2007-2008年间就获得了763.49亿元人民币的补贴。根据有关部门的说明，补贴的原因是为了“保障原油和成品油的市场供应”。相比之下，私营炼油厂从未获得任何炼油补贴，同时还缺乏必要的下游销售渠道。一些国有航空公司和某些其他国有企业同样在2008-2009年获得了财政补贴。
2）信贷融资优势
在国有背景和政府支持下，国有企业更容易从国有商业银行获得贷款，而这些银行又在中国信贷市场占据主导地位。此外，由于私营企业资产规模一般小于国有企业，私营企业在贷款审批过程中常会遭遇困难，并且必须承担比国有企业更高的信贷融资成本。银行向国有企业提供的优惠信贷措施，包括但不限于优惠利率和无抵押贷款。
3）政府人脉优势
根据对国家一级各部委工作人员记录进行的统计分析，在国家一级19个部委的共183个副部级以上官员中，56名官员（30.6％）有在国有企业工作的经历。根据对47家中央企业高级管理人员记录进行的统计分析，115名高级管理人员有在政府工作的经历，每家央企平均有2.45人。这表明国有企业高级官员与政府官员之间存在着强大的人脉关系，为国有企业与政府沟通并从政府部门牟取资源创造了机会。
4）政策支持优势
如上所述，国有企业的优势在于与制定相关政策法规的政府决策层有着无可比拟的人脉关系。因此，国有企业有可能提前获知新政策或行政决定，使其能够抢先于竞争对手调整自己的经营活动。在一些极端情况下，一些强大的国有企业有能力说服有关当局颁布有利于他们的法规和政策。
5）用地租赁优势
一方面，中国大多数国有企业对城市土地的租赁成本低于私营企业。根据中华人民共和国宪法，城市的土地属于国家所有。如果私营企业想要使用它，必须得到政府部门的批准并支付土地使用费。这一原则适用于私营企业，但不适用于所有国有企业。实际上，政府通常会免费或以廉价的租金将土地分配给国有企业。
此外，国有企业可以通过转租土地，从租金中获利。例如，根据2004年中华人民共和国国家税务总局颁布的《中国石化集团公司土地租赁征收营业税通知》的行政法规，国土资源部授权中国石化集团公司（以下简称“中石化集团”）全权经营和管理4.2亿平方米土地，并批准中石化集团将土地转租给中国石油化工股份有限公司（以下简称“中石化公司”）。中石化集团每年收到中石化公司的土地租金后，将5％作为营业税缴纳给税务机关，并将剩余的租金作为收入。这种做法意味着中国政府损失了95％的租金，并将这95％租金视作国有企业的合法收入，这显然加剧了国有企业与私营公司之间成本和利润上的不公平。
6）矿产资源租赁优势
中国的矿产资源租金率远低于世界市场。例如，中国的煤炭资源租金不到煤炭销售价格的2％。与之相对，世界市场上煤炭资源的平均租金，为煤炭销售价格的8％至10％，即中国煤炭租金的四至五倍。所有这些本应计入企业成本的矿产资源租金，都被中国国企转化为了利润。
7）企业所得税优势
根据《中华人民共和国企业所得税法》，公共服务公司可以免征、减征企业所得税。由于许多中国国企都属于公共服务领域，他们可以利用较低的企业所得税率提升利润。
虽然国有企业同时具有承担更多社会责任和公益性职能的劣势，以及由于其特定形式的公司治理而导致的效率低下（见小贴士），但毋庸置疑的是，中国国有企业拥有的竞争优势远多于劣势。
7小贴士：国有企业内部公司治理的效率低下
由于政府部门的直接监督和管控，国有企业的经营活动需要经过繁琐的行政申请和审批程序，降低国有企业的效率，影响其自主经营。此外，中国国有企业缺乏运营创新的激励机制。国有企业的高级管理人员由有关部门任命，如果国有企业的创造性经营遭受损失，将遭到行政处罚。在这种情况下，国有企业的管理者和员工都倾向于回避竞争、资源低效，进而导致国有企业的创新机制迅速退化。
改革后的中国国企符合OECD标准吗？
正如国资委所述，改革开放40年来，中国国企经历了漫长而艰巨的改革过程。在战略性基础设施服务领域，特别是在电信领域，中国国有企业（其中很多已上市交易）大体上遵循OECD关于国有企业治理的指导方针。但从另一方面来说，迄今为止中国政府一直在有选择性地部分遵守OECD提出的“竞争中性”原则，而非全部落实。
根据联合国贸易和发展会议 (UNCTAD) 竞争中性研究合作平台 (NCRPP) 项目2014年的调查结果，为加强和/或促使国有企业采取符合总体规划目标的行为，中国政府动用的政策工具包括优惠的财政和信贷条件，获得土地和其他自然资源的价格和行政便利，以及一系列其他形式的“政策支持”。
尽管中国国企往往背负着更广泛的企业社会责任和公益事业导向的职能，国企管理层仍与政府官员保持着直接人脉关系上的优势。中国在公共采购领域的法律框架确实得到长足改善，但同时在需求和供给面上也为国有企业留下了提供直接和间接（即跨企业）支持的巨大政策空间。公共采购实质上也是一种产业政策和监管工具，存在偏袒国有企业的可能性。
此外，中国国家创新体系的巨大成功——通过促进大学、研究中心与企业开展合作，以及加强企业自身的研发和创新能力——大比例偏重于由大型国有企业主导的战略部门，譬如IT、航空工程学、高速列车、能源和纳米技术。与日本和韩国等其他亚洲国家相比，中国财政补贴总额中研发专项补贴所占比例特别高，担负尖端技术攻关任务的国有企业，也因此拥有私人部门竞争对手无法企及的巨大优势。
平心而论，中国要完全遵守OECD认可的竞争中性原则，还有很长的路要走，但除了一些例外，中国国企的总体表现仍高于中国加入WTO谈判时设置的最低标准。与货物和服贸领域关税等其他方面的承诺一样，中国执行的政策符合WTO标准，但仍保留了审慎的政策空间，容许政府在必要时采取更具保护主义色彩的立场，而不违反WTO的相关承诺。另外，根据具体情况和行业特点，中国决策者完全可能为了享受市场竞争本身带来的内在红利而促进竞争，和/或为了推进与发达国家政府和跨国公司的谈判，而将某种程度的进一步市场开放视为有用的筹码。
作者：张一苇
参考文献：Trade Policy Review: China - Report by the Secretariat, World Trade Organization WT/TPR/S/375, Jun. 6th 2018
Competitive Principles Agreement, Council of Australian Governments - Agreements, Apr. 1995
Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement, The Treasury of Australia - Archive, Jun. 1996
Capobianco, A. and H. Christiansen, Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges and Policy Options, OECD Corporate Governance Working Papers, 2011
Competitive Neutrality: Maintaining A Level Playing Field Between Public and Private Business, OECD - Office of Secretary-General, 2012
Healy, Deborah, Competitive neutrality and its application in selected developing countries, UNCTAD Research Partnership Platform Publication Series, 2014
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