胡明冉：规范设置交通电子警察设置法律规制建议
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导读
前面几天，胡明冉同志的文章中提到了我国交通电子警察设置的立法现状与法律缺陷，并指出设置实践中存在的一些典型问题，今天咱们继续推送他对我国电子警察设置在法律规制方面提供的一些方案，供大家讨论交流、学习参考。前篇链接：
原标题：
交通电子警察设置的法律规制方案
文/胡明冉 浙江工商大学法律硕士
1
交通电子警察设置的原则规制
01
合法行政原则
合法行政原则是所有行政行为必须遵循的前提，交通电子警察的设置这一行政行为也应当遵循这一原则。目前，我们认为这一原则至少包含以下两个方面的要求。一是法律优先，它是指行政机关在进行行政管理时，应当遵循法律规定，不得与现行有效的法律规定相抵触，①也不得作出不符合法律规定行政决定，否则该行政机关做出的行政行为违法，可进行撤销或确认无效。②二是法律保留，它是指行政机关的活动必须经过法律授权，不得增设、扩大权利。根据这一原则，首先交通电子警察的设置应当要在法律法规的范围内进行，要严格遵循宪法法律的基本原则和基本理念，符合行政处罚法等相关法律的立法目标和立法宗旨，实现秩序、正义、效率的法律价值。其次是交通电子警察必须经过法律法规的授权才可以设置，在法律法规没有授权的情况下，随意设置交通电子警察，增设行政权力，是违法的行政行为。这要求交通电子警察的设置不论是在行政目的上，还是行政内容和行政程序上都必须符合合法性原则。而近些年公众一直质疑的“罚款创收”“执法逐利”等问题，不绝于耳，交通电子警察被诟病为“创收工具”，交通电子警察被质疑“滥设滥用”等现象也是屡见不鲜。为实现创收、逐利设置交通电子警察进行罚款表面上看虽是纠正或制止了一些违法行为，但这种逐利执法的行为具有巨大的危害性，使得行政机关违背了行政目的，背离了行政法所蕴含的行政理念。而不遵守法律规定的设置程序或标准，随意设置交通电子警察，造成设置权力的滥用，使得权力凌驾于法律之上，行政权力脱离法律的约束，就失去了其合法的身份，也极大的损害了行政机关的公信力。设置交通电子警察不应当只为实现罚款或“以罚代管”的目的，而应当成为实现公共利益的手段，更好地发挥交通电子警察在交通执法中的作用，使得行政权力回归行政法本质，让交通电子警察设置权力的行使始终在法律的轨道上运行，是合法性原则的必然要求。
条文说明
① 周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021 年第 1 期。
② 莫于川：《行政法与行政诉讼法》，科学出版社 2008 年 6 月版。
02
合理行政原则
合理行政原则即“理性”行政，是指行政机关在实施行政管理的过程中应当要体现出公平、公正和适当。交通电子警察作为行政执法的科技手段之一，是一把双刃剑，如果对其不合理的滥用，将会损害公民的合法权益和政府的公信力。交通电子警察设置符合合理行政原则，需体现在以下三个子原则中：
一是平等原则，即指行政机关在行政管理过程中对同等情况同等对待，不同情况区别对待。这一原则就要求行政机关设置交通电子警察时针对不同的情况、不同的路段以及不同管理需要合理设置，不能在情况相同或相似的路段上，设置标准、方式或程序不一致，或者在情况不同的路段上，不根据道路交通状况或不考虑道路规划、地形地质等情况，模式化设置交通电子警察，一设了之。
二是考虑相关因素原则，即行政机关在实施行政行为时应考虑与立法目标有关的要素，而不应将不相干的因素纳入其中。交通电子警察的参与行政管理的目的就在于利于科学技术手段维护交通秩序、维护交通安全和提高管理效率。具体而言，在设置交通电子警察时既要考虑到设置位置、数量等能否达到设置目的，例如就交通电子警察设置的路段来说，不仅要考虑该路段的路况、车流量、道路规划以及交通标识等，还要考虑该路段的气候、地理位置、设置安装的难易程度等，同时也要关注到交通电子警察设备本身，毕竟交通电子警察是一种电子技术产品，使用设备进行执法就必须保证技术设备的准确度、可靠性等。而在现实中，有些地方的行政机关只是将交通电子警察视为“以逸待劳”的工具或者“高效创收”的利器，在设置交通电子警察时，首要考虑的可能就是设置后带来的收入、“好处”，而这明显与设置交通电子警察的初衷相违背，与合理性原则相背离。
三是比例原则，是指行政机关在作出行政行为时要权衡公共利益与公民、法人和其他非法人组织的个人利益。在保证适用适当手段的同时，尽量采取对行政相对人权益侵害最小的方式。其设计的初衷是对人的尊重，是相较于强势的公权力对弱小的私权主体的保护。①比例原则又包括三方面，即适当性、必要性和狭义比例原则。②
适当性是指行政机关所采取的措施必须能够实现行政目的或有助于实现行政目的的正确手段。根据这一原则要求，设置交通电子警察的目的应当是保护交通安全、保障交通秩序，若随意设置、乱设滥设必定无法实现此目的，这就对交通电子警察设置地点、设置类型、设置技术标准、配套的警示标志等提出了更高的要求。对交通电子警察设置地点而言，必须设置在合适的地点，根据车流量大小、事故发生率、地段路况等综合分析，该地点设置交通电子警察的合理性。在相应的路段适合设置哪些类型的交通电子警察，也需要认真对待，例如在人流车流多的十字路口，则应当设置相应的闯红灯拍照、逆行、违规掉头等抓拍系统，在弯道多，悬崖多的路段，则应当设置合理的超速抓拍系统等。此外，在设置交通电子警察的地点还应当放置相应的警示标志，警示标志的间距、颜色、规格等，也必须遵循着适当性要求，方便驾驶人知晓交通电子警察的设置情况。
必要性，即损害最小原则，是指在实施行政管理过程中，可以采取各种方式来达到行政目的时，应当选用对相对人权益的损害程度最低的方式。对交通电子警察设置而言，在不用设置交通电子警察就能保持良好的交通状况良好和稳定的交通秩序的情形下，应尽量不设，在设置设置一套交通电子警察设备就能实现交通管理的目的时，应当避免多设。能够实现道路交通管理目标的前提下，减少交通电子警察设置的滥设，不仅更有利保护交通参与者的合法权益，同时也可以节省财政支出。在这一原则指导下，公安交管部门在某一路段设置交通电子警察的必要性，以及设置的密度、数量等也要更加合理，经得起论证。
狭义比例原则就指在达成行政目的的前提下，要求行政机关所采取的具体措施对公民造成的侵害不得超过目的实现的价值。交通电子警察参与交通管理的目的就在于，收集数据从而更好地改善交通状况，维护交通秩序。而有些地方的现实情况却是，某些路口的交通电子警察因设置不规范拍出了“天价罚单”，在此路口经过的车主无法避免的一错再错，不仅交通状况没有明显改善，反而对交通参与者的权益造成极大侵害。所以，必须交通电子警察设置进行严格规范，使行政目的与权益损害达到平衡。
条文说明
① 姜昕：《比例原则研究——一个宪政的视角》，法律出版社 2008 年 10 月第一版。
② 周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021 年第 1 期。
03
程序正当原则
程序正当原则也行政机关在行政管理过程中应当依据的重要基本原则，它是行政行为的合法、合理、有效的根本保障之一。程序正当原则包括，一是行政公开，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，原则上行政信息都需要做到信息公开，以保障公民的监督权和知情权。信息公开是保障程序公正最好的途径，交通电子警察的设置程序，也应当进行公开，公民对设置程序全过程的监督，保证程序的公正性。二是公众参与，是指受行政机关权力运行影响的行政相对人会其他利害关系人有权利参与行政权力的运行过程，充分表达意见，对行政权力运行效果产生有效作用。①它要求行政机关在行政管理过程中要采用各种形式，如召开听证会、问卷调查，广泛采集、听取公众意见，最大限度地引导公众参与公共治理。作为程序正当的重要一环，只有公民自身参与到行政管理的环节，才能使得行政决定具有正当性、合理性和广泛性，也使得行政决定更具有说服力。保证行政效益的同时增加行政行为的可接受度。
条文说明
① 周佑勇：《行政法总则中基本原则体系的立法构建》，《行政法学研究》2021 年第 1 期。
2
交通电子警察设置的标准规制
01
建立交通电子警察设置地点选定标准
目前我国关于交通电子警察设置地点的规定，不仅在全国性的法律法规中规定的比较简略，而且在地方法规规章中规定的也比较笼统模糊，规定不一致，不具有指导意义。交通电子警察地点的选定是交通电子警察设置的最重要的环节之一，直接关系到交通电子警察设置的合理性、有用性，因此尽快建立交通电子警察地点全国性的选定标准至关重要。笔者认为，建立交通电子警察位置选定标准主要从以下方面入手：
一是要对交通电子警察设置地点作出具体规定。要在国家层面上对交通电子警察设置地点设置地点作出统一的规定。部分省出台的关于交通电子警察设置的规范性文件，虽然对交通电子警察设置地点作出了要求，但各省要求都不一致，有些要求在交通事故多发路段，有些要求在人流量密集的公共场所，有些要求在车流量较大的路段。各地要求不一，不利于交通电子警察设置的规制。交通电子警察设置地点的选定应综合考虑以下方面：一是道路设计特点；二是配套的交通标志标线信号是否规范齐全；三是该地点的事故发生率、违法行为发生率、道路危险程度；四是交通拥堵、混乱程度；五是车流量或人流量多少；六是道路违法的主要类型；七是主要交通参与方式；八是有交警人工执法的容易程度。
二是要在国家层面上统一符合地点条件的判断标准。一是要针对某些地点还没有制定判断标准的，如车流量较大或人流量较大的地点，应从国家层面统一制定判断标准，为交通电子警察设置地点的选定提供依据。二是要将已经出台的判断标准提升立法等级，从国家层面进行规范，使之在全国范围内统一适用。如公安部交管局出台的《公路事故多发点段及严重安全隐患排查工作规范（试行）》其中就事故多发规定了判断标准，全国道路交通安全工作部际联席会议公布的《全国和省级督办公路危险路段标准》，该文件对何为危险路段作出了具体规定。这些规范性文件立法层级较低，将影响立法的严肃性、权威性和稳定性。
三是对测速电子警察地点选定的特殊规定。虽然公安部发布的《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为指导意见》对测速设备的设置点作了规定，但规定的不够具体，与实践操作需要仍然具有差距。由于测速电子警察涉及的情形比较复杂，需要根据不同的类型和不同路段限速值作区分对待。
首先，测速电子警察的设置与道路限速值关系密切，要根据不同的路段作出区分，因而不同限速值路段上设置要求存在不同。目前我国法律法规或规章都没有对不同限速路段设置测速电子警察作出限制规定，但在某些省的规范性文件中已有相关规定。尽管某些地方作出规定，但还存在不一致的地方，甚至有些地方还未进行区分规定。在不同限速值路段电子警察设置必要性不同，例如相比于城市普通路段，高速公路的限速值比较稳定，设置的测速设备就应比城市普通公路要少；在限速值低本身交通秩序良好的路段设置测速设备，可能还会增加道路拥堵的几率。如果不区分路段，一律设置测速电子警察势必会影响通行效率，更容易导致交通混乱。因此，笔者建议要针对不同限速路段合理设置测速设备。不同路段作出区分处理，将高速公路与城市道路作出区分，以及城市内的不同道路作出区分。同时统一规定对应的道路限速值，防止各地方对测速电子警察的设置地点具有过大的裁量权，影响执法的统一性、严肃性。
其次，测速电子警察又分为移动式测速电子警察、固定式测速电子警察和区间测速电子警察。固定式测速和区间测速电子警察都是设置在固定位置，都可以遵循一般地点选定要求，而对于移动式测速设备，其设置位置不固定，无法事先公告，具有不可预测性，所以设置地点应当更加严格。除了公安部发布的《处理程序规定》外，目前全国性的法律规范中，都没有对测试电子警察的设置位置作出说明。只有一些地方的规范性文件作出了相关表述，但也都规定不一，有的地方将已经安装了固定式测速设备的高速公路和普通公路作了区分，如《海南省管理规定》，在已经安装了移动测速的高速公路上不得再设置移动测速设备，普通公路可以设置。有的地方没有作出区分，如《陕西省设置使用规定》只是说明了与固定式测速设备的间隔。移动测速电子警察具有更大的不可预知性，会对交通参与者造成更大的心理压力，也更容易侵害交通参与者的利益，因而对设置地点规定更为严格。所以笔者建议：一是根据道路状况、交通流量、通行状况等因素，对设置的除外情况作出统一规定，如测速设备不得设置在临崖、临水等危险地点或路段，交通状况良好的限速值较低路段等。二是规定移动测速设备与固定测速设备、区间测速设备之间的关系，三者之间是否可以在同一路段一起设置，目前我国法律规范都没有作出规定，笔者认为在同一路段不应一起设置，原因在于三种设备都具备测速功能，如果一起设置就是重复设置，不符合设置原则。并且不同设备存在偏差，最终造成的结果不同，增加了驾驶人被处罚的几率。过多的测速设备也难免会给驾驶人造成更大心理压力，影响驾驶安全。
最后，测速电子警察的设置间距也要进行合理规范。交通电子警察的设置间距直接影响到设置的密度，电子警察设置过密问题一直被群众所诟病。测速电子警察设备的间距，只有在某些地方规范性文件加以规定，而且各地方规定也不一致。
对于固定式测速设备间距，有的地方对高速公路和普通公路规定不同，如《湖南省工作规范》则要求在高速公路路段 60 公里内不得重复设置，普通公路则 30公里内部的重复设置；《海南省管理规定》则规定高速公路测速设备间距大于 10公里，国道和省道大于 5 公里。可见不同地方对测速设备的间距要求都不相同，并差异很大。还有地方的规范性文件不作区分，直接使用统一距离标准，如《福建省工作规范》规定交通监控设备同向测速点间距应大于 10 公里。对于移动式测速电子警察，在《陕西省道路交通技术监控设备设置和使用规定》（以下简称《陕西省设置使用规定》）中规定要与固定测速设备间隔大于 3公里；在《海南省管理规定》中规定普通公路上，移动测速设备与固定测速设备的间隔大于 10 公里。由此可见，不管是固定式电子警察还是移动式电子警察，各地的对设备间距规定都存在不同。必须要尽快进行统一规范，防止执法混乱。但是不同路段上道路状况、通行状况存在不同，也影响着测速设备的设置间距，因此笔者认为可以建立在不同路况设置不同测速设备间距的判断标准，每个地方根据不同路段的情况，依照该判断标准来规定测速设备的间距。
02
完善交通电子警察设施设备质量标准
目前，我国关于交通电子警察的国家标准、行业标准以及检定规程都并不完善，这就直接影响了交通电子警察的质量。若让质量不合格的交通电子警察应用到交通管理中，不仅会降低执法效率、增加法律纠纷，还会严重损害公民的合法权益和政府的公信力。国外关于交通电子警察的质量问题也受到十分重视。美国作为车轮上的国家，道路交通管理经验丰富，智能交通系统已是世界一流水平，大部分城市的交通信息采集、交通电视监控系统等智能化交通管理系统都已经建成。每一项交通产品，无论是技术产品还是其他警用设备，在投入使用前都必须经过大量的试验以及符合配套的技术标准的要求。为了指导和规范全国道路交通管理的各个环节，美国制定了规范化的纲领性文件。其智能交通及交通安全技术的配套技术标准规范，已经基本完成从基础概念、产品开发到工程建设的全领域覆盖，形成了相对完善的体系、规模，实现“标准规范支撑技术开发及产品应用，技术开发及产品应用又反过来促进技术标准规范的完善”的良性循环。①在英国，对交通电子警察设备准入也有相应规范，早在 1988 年的《道路交通违法行为人法案》就规定了，交通电子警察“类型准入”制度，即要想将测速监控设备采集的资料作为证据，呈现于法庭前，须经内政部作出“类型准入”，并由英国内政部科学开发部、英国警察局长协会等依此条款对“类型准入”作出具体实施规定并予以公开，②以此向公众提供设备精确度和可靠性的保证。
由此可以看出利用交通电子警察执法，要建立完善严谨的技术标准规范，严格执法准入要求，保证交通电子警察的质量。因此笔者认为，要完善交通电子警察设备的质量标准，应两方面入手：
一是使交通电子警察设备符合强制性的国家或行业标准。国家标准化管理委员会或行业主管部门应根据现有技术标准制定强制性交通电子警察通用技术标准，并且针对功能不同的交通电子警察，分别制定和完善技术标准。对不符合技术标准的交通电子警察，公安交管部门不能投入使用，不能参与交通管理，设备所拍摄的内容不应作为证据使用。交通电子警察的通用技术标准应包括下列内容：第一，交通电子警察的术语和定义、特征、类别和功能、主要参数、技术要求、图片模式、检验规则、试验方法、运行条件；第二，交通电子警察的安装、检测、运行、维护、维修、管理、撤销、停用的基本标准和规范；第三，交通电子警察识别、确认、记录、储存、输出道路违法行为信息，时间地点等信息的叠加等基本标准和规范。各类交通电子警察技术标准应当包括各类交通电子警察的构成部件、各部件的基本功能、技术要求、防伪设置等。
二是交通电子警察应按照规定时间，经质检部门按照法定检定标准和规程进行检定。质检部门应在现有的检定规程的基础之上，针对不同功能的交通电子警察制定强制性的检定标准和检定规程。公安交管部门应当按照规定的时间和方式将交通电子警察移送给具有检定资格的机构进行检定，检定机构应当按照规定的检定标准和规程对交通电子警察进行检定。对于检定不合格或超过检定期未经检定的交通电子警察，不得继续参与交通管理，记录违法行为。另外为了保证交通电子警察检定结果的客观公正，交通电子警察使用和监督的分离，交通电子警察的质检单位应是独立于公安交管部门以外的单位，可以由国家及地方质检部门进行质量检定。交通电子警察检定标准应考虑如下内容：一是明确各类交通电子警察的主要功能；二是对组成交通电子警察设备的基本部件和交通电子警察整体质量分别建立检定标准和规程；三是系统连续工作时间、工作寿命、工作电压等质量规定；四是系统分辨率、识别率、误差率等整体参数检定；五是设备检定的时间间隔和送检方式。
03
统一交通电子警察设置地点公开告知标准
行政公开原则要求行政主体在实施行政行为的过程中，应当将行政行为的全过程向行政相对人和利害关系人公开，对于交通电子警察设置也一样，要遵循行政公开原则。交通电子警察作为行政机关调查取证的工具，在进行行政管理过程中，也应当要表明身份，这是行政行为合法的重要程序。因此，必须统一交通电子警察设置地点的公开告知标准。对于交通电子警察设置地点的告知方式可以分为现场告知和非现场告知。
现场告知就是指以在道路或路口通过设置警示标志的方式告知交通参与者交通电子警察设置的位置。交通电子警察告知直接关系到交通参与者的切身利益，交通电子警察警示标志不统一，不仅会侵害公众的知情权，还会使交通参与者无所适从，影响驾驶安全，更容易发生交通违法行为。
英国对交通电子警察设置就规定，交通电子警察应当设置在醒目位置，颜色也为醒目的橘黄色或绿色，在道路上也设置交通电子警察警示牌，警示牌的大小还有道路限速有关，例如限速 112 公里每小时的高速公路上的警示标志就会比限速 48 公里每小时的城市道路的要大，并且交通电子警察的位置必须在 60 米(高速公路为 100 米)开外就要被看见，一旦发现交通电子警察被设在隐蔽位置，有权向有关部门投诉。①虽然我国《交通安全警示标识配置标准》对交通安全警示标志的尺寸、图案、颜色等作出了规定，但还是存在交通电子警察警示标识不一致的情况。因此，笔者认为要统一交通电子警察警示标识，针对不同功能的交通电子警察设置不同样式的的警示标识。另外对测速电子警察，可以借鉴英国做法，按照测速路段的限速要求的高低，设置不同尺寸大小的警示标识，使交通参与者更好地了解交通电子警察的设置情况。
非现场告知是指在交通电子警察设置后在规定的公示期内及时通过网络、报刊、广播等其他媒介告知公众，在公示期间，没有收到异议或意见，才正式启用交通电子警察设备。
公示包括公示期限、公示内容以及公示方式。公示的期间不宜太长，也不宜太短。在不影响行政效率的情况下，需要给公众充分的反应接受时间，使公众充分发表自己的意见，提出异议。2020 年 4 月公安部发布的《非现场查处道路交通安全违法行为操作规程（试行）》第十二条就规定公示期为 5 日，但从各地发布关于的交通电子警察设置地点公告来看，公告期还存在不一致的情况，②甚至早公告中都没有注明正式启用的日期。③公示内容应当包括设置的地点和主要功能，主要功能即拍摄的违法行为类型。交通电子警察设置地点和拍摄的违法行为类型是交通参与者最关心的问题，直接影响交通参与者的切身利益。在哪一路段设置了何种类型的交通电子警察应是公告的基本内容，公告交通电子警察设置地点应当完整明确，公告交通电子警察拍摄类型应当清楚准确。公示方式是公众了解行政决策的重要形式之一，也是公众行使知情权和监督权的重要形式之一。我国关于交通电子警察设置地点的公告渠道非常有限，没有很好地发挥网络的媒介。目前，交通电子警察设置地点的公告方式很大程度上之依靠各地公安局官网发布，而其他的方式很少被采用，尽管采用也存在不统一的问题。因此笔者建议保持传统发布形式的同时，积极利用新媒体平台，如微信公众号、微博等平台，统一发布方式、内容以及各平台发布时间，消除交通电子警察告知的无序混乱，更加高效便民。
条文说明
① 姜葳：《试论交通电子警察》，中国政法大学 2009 年硕士学位论文。
② 如衡水市公安局最新发布的《冀州区关于启用新增交通电子警察设备的公告》，发布时间为 2021 年 8 月23 日，设备正式启用的日期为 9 月 1 日，公示期为 8 天。；精河县公安局发布的《精河县公安局关于启用交通电子警察系统的公告》，发布时间为 2021 年 7 月 23 日，正式启用的日期为 8 月 5 日，公示期为 12 天。
③ 如杭州市、深圳市在其公安部官网上发布的设置地点公告，只有发布公告的日期，没有正式启用的日期。
3
交通电子警察设置的程序规制
基于上述交通电子警察的本质及特征，在对设置交通电子警察时，必须坚持比设置其他固定交通违法行为证据的交通电子监控设备更为严格的程序的程序设计，以此来规范行政权力的行使，限制行政权滥用，保证在实现交通行政管理目的的前提下，充分保障交通参与人的合法权益。
01
规范项目启动程序
一个项目形成的第一步，就是项目的启动。项目的启动应该包含三个方面，一是项目的提出，二是项目的论证，三是项目草案的拟定。对于交通电子警察设置项目启动也应遵循上述步骤。
首先，交通电子警察设置项目的提出。交通电子警察设置是一个公共项目，涉及不特定多数相对人的利益的行政行为，该项目的申请应当具有广泛性，可以由下列人员提出：设置机关领导人员；设置机关所属部门或下级人民政府；人大代表、政协委员；公民、法人或其他组织。
其次，交通电子警察设置项目草案的拟定。设置机关决定启动项目审批程序的，应当明确项目承办单位，由项目承办单位负责项目草案的拟定等工作。项目草案的拟定应当做到以下要求：一是承办单位要对交通电子警察设置事项问题进行广泛深入的调查研究、对该事项有关的信息全面准确的收集整理、对该事项有关单位充分友好协商协调；二是承办单位应对交通电子警察设置事项有关的法律法规、规章、规范性文件以及政策等进行全面梳理，确保项目草案的合法合规，使得项目草案与相关政策顺利衔接；三是承办单位应根据需要对交通电子警察设置事项涉及的人力、物力、财力的投入等成本经济效益进行分析预测。
上述交通电子警察设置项目启动程序中，另一个重要问题就是审批机关、承办单位，这实际上关系到交通电子警察设置的审批主体的确定。我国现有的法律法规中还没有对交通电子警察设置的申请、审批、备案等问题作出明确规定，但在各省发布的规范性文件中有的对这一问题作出了规定，但除了个别省份外，各地的规定大都一致，规定交通电子警察的设置由县级公安交管部门申请，由市级公安交管部门审批，向省级公安交管部门备案。实际中也是各地的惯常做法，也与该单位的行政职权密切相关。另外，对高速公路上交通电子警察的设置，《海南省管理规定》作出了特殊规定，即固定式交通技术监控设备只能由交警总队统筹，移动测速需经总队批准。由于高速公路设置标准要求告、影响范围广，所以对其特殊规定是具有合理性的。但是省内所有高速公路都由交警总队统筹设置，会使总队的工作量加大，影响行政效率，并且在实际中也有地方是交由市级公安交管部门负责建设。①因此，笔者建议由高速公路所在的市级或相当于市级的公安交管部门负责申请建设，由省级公安交管部门负责审批，是更加合理做法。在交通电子警察设置项目启动程序中，不同地点，区别对待。行政管理范围内的非高速路段，由县级公安交管部门担任承办单位，市级公安交管部门担任审批单位。对于高速公路路段设置交通电子警察，可以由市级公安交管部门作为承办单位，省级公安交管部门作为审批单位。
条文说明
① 如苏州市公安局交通管理局 2021 年 9 月 1 日发布的“交通电子警察”公示清单中，设置地点基本为高速公路路段，设置单位为苏州市公安局交通管理局。
02
确保有效公众参与
由于公众参与的渠道有限，公众参与能力不足，造成实践中交通电子警察设置决策的公众参与难以实现。归根结底还是公众参与制度不明确，法律保障不充足。要确保有效的公众参与，笔者认为应从以下方面对交通电子警察设置公众参与程序进行完善。
（1）加强信息公开
第一，拓宽交通电子警察设置信息公开的渠道，建立信息发布平台。在互联网飞速发展的时代，网络为我国政府信息公开提供了便捷、高效的技术支持，随着手机移动端的普遍使用，公众可以通过更多的途径更好地了解行政机关决策的制定和实施情况。行政机关可以充分利用这些互联网渠道公开政府信息，如交通电子警察设置承办机关可以通过注册本机关的微信公众者微博上详细公布，还可以通过交通广播方式，向交通参与者进行告知。将以上参与方式号、微博等方式，向公众提供更方便快捷的平台，将交通电子警察设置的各个流程在公众号或和政府官方网站、新闻媒体等信息公开方式同步进行，可以很大程度上降低公众获取信息的时间成本和方式成本，提高公众参与的效率和热情。同时将上述的参与方式在交通电子警察设置公众参与程序中以条文的方式进行规定，有利于公众参与的多方面宣传工作。①
第二，确保信息公开内容的全面准确。基于信赖保护原则的要求，行政机关在向公众公开政府信息时，应保证其公开的信息的全面、真实、准确，保证公开信息的质量。只有公开的信息全面准确，公众在参与行政的过程中才越有可能提出实际有用的建议，提高公众参与的有效性。交通电子警察设置是关乎到广大交通参与者的权益的大问题，这一行政权力的行使很可能会侵害交通参与者的利益。因此，在对这一问题的决策过程中公众参与必不可少，行政机关应当对行政决策全过程公开，保障公民的知情权。同时公众参与还可以防止行政权力的扩张与滥用，对行政权进行有效的制衡。
（2）建立听证制度
首先，建立听证制度的必要性在于：一是实现法治化的必然要求。法治社会的实现要注重对程序、权利、规则和过程的公正的全方位保障。②这就要求行政机关在行政过程中严格树立公正意识，率先将“法制”转变为“法治”思维。实体和程序就是行政法治化的车之两轮，是推动行政法治化进步的重要基础，两者不可偏废。程序法治的核心在于正当程序之治，保证行政程序的公正有效运行是实现现代法治化的核心机制。目前我国交通电子警察设置制度，无论是从理论上，还是从实际操作上，都存在着很大的缺陷。行政程序的基本含义是对行政权力的任意行使进行制约，以最大限度地保障其正当和合理。行政听证程序被视为正当行政程序的核心环节，不仅给予公民充分表达意见的机会，使公民积极参与行政管理过程中，而且还能倒逼行政机关正当行使行政权力，减少行政权力行使的随意性。故将交通电子警察设置纳入听证范围，构建交通电子警察设置的听证制度，既具有理论上的意义，更是推动和实现我国行政法治化的应有之义。
二是尊重和保障公民基本权利。尊重和保障人权是法治国家的根本要求，行政法治又是国家法治化的不可或缺的重要环节，行政法治必须要达到尊重和保障人权的根本目标，就要做到行政管理公开与透明，让公民真正参与到行政管理的过程中来，保证其充分发挥知情权、参与权和表达权。电子警察设置在公众地点，时刻记录着公民的行为举止，并且不同于一般的交通设施和其他的固定交通违法行为的电子设备，它具有自动采集违法行为证据的执法性质，交通电子警察设置本身就具有对公民权利的侵害性，行政听证的实质是让公民有充分的表达自己的观点，以构建对行政权力侵害的防御保护，并使其能以平等的主体地位参与行政管理过程。由此，“公民不再是行政专制体制下被任意支配的客体，而是作为行政关系中平等的一方，在实际参与中影响行政机关的决定”。③可见，行政听证程序的设置是在国家治理中对公民基本权利的尊重和保障。
三是防止行政权力滥用。交通电子警察长期被诟病为“罚款机器”，质疑公安交管部门设置电子警察的合理性，随意性大、数量多，甚至故意设置在不合理地点，来增收创收。这些问题频发，从根本上说还是行政权力滥用的结果。没有相应的监管机制，交通电子警察的设置权完全掌握在行政机关手中，缺乏外部主体对设置权的制约，公安交管部门便成为交通电子警察设置的“一言堂”。设立交通电子警察设置的听证制度就是要对行政机关的设置行为作出科学严谨的程序设计，使得交通电子警察设置决定过程规范化、透明化，使得公安交管部门的设置权在制度规范中有效运行，最大限度地避免因为设置不科学导致的权利滥用。
四是提升执法公信力。交通电子警察抓拍取证是行政机关进行违章行政执法的重要环节，交通电子警察采集的信息是行政机关作出行政处罚决定的主要证据。目前交通电子警察的设置制度仍然是一个封闭的系统，缺乏公众参与，完全由行政机关主导，公众只能作为被通知者，这显然违背了行政程序公开透明的法治追求，难免会引起公众对交通电子警察科学合理设置的质疑，从而对交通电子警察所采集的证据以及由此作出的行政处罚决定产生不信任感。行政听证程序打通了公民与行政机关之间的理性沟通的渠道，一方面让公民可以充分表达对交通电子警察设置的想法和意见，另一方面行政机关可以向公众说明交通电子警察设置的理由与依据，通过双方的互动沟通，使得公众对设置过程有着充分的认识和理解，从而使后续的执法活动获得更多的支持与信任，增强行政处罚决定的说服力。因此，听证程序就是沟通协商、共同参与的过程，将行政管理过程暴露在阳光之下，让行政权力受到监督，必然会提升公众对行政执法公信力的认可。
其次，建立听证制度的可行性在于：一是交通电子警察设置设立听证制度的实证法依据。其一，2004 年的宪法修正案首次在《宪法》中明确规定了“国家尊重和保护人权”，这意味着在公共权力的运作中，如立法、司法和执法，必须把对人权的尊重和保护作为基础，并落实到各种制度中去，始终保持对宪法保护的基本人权的敬畏。设置交通电子警察这一公权力的行使本身就是对隐私权、自由通行权等基本权利的限制，必须在实现行政管理目标的前提下，尽可能减少对公民权利的侵害。另外，《宪法》还规定了一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民，倾听人民意见和建议，接受人民监督。这就说明宪法赋予公民对于国家事务管理的参与权、知情权、建议权和监督权，不合理的交通电子警察设置程序，必然侵犯这些基本权利。因此必须将交通电子警察设置权的行使，置于正当的法律程序之下，保障宪法赋予的公民基本人权。其二，各地方制定的《行政程序规定》，如《江苏省行政程序规定》第六条以及《山东省行政程序规定》第八条都规定，公民、法人和其他组织都有权参与行政管理，提出意见和建议，行政机关应当提供必要条件，采纳其合理的意见和建议。交通电子警察设置是公安交管部门进行交通管理的重要一环，在这一行政管理过程中，应当要在程序上保障公民的参与权和建议权，畅通公民参与行政管理条件和途径。作为行政程序的核心内容，行政听证程序可以促使公民的直接参与，使权利与权力主体之间充分的对话、沟通与合作。通过听证制度最大限度保障公民对行政管理的参与权，使行政机关能够接受合理化的建议，降低矛盾，促进信任，提高行政效能，提高政府治理水平。④
二是现有采用听证制度的经验借鉴。“法律的生命不在逻辑，而在于经验”⑤我国还未将在法律规范上正式确立交通电子警察设置的听证制度，但已有多地开展交通电子警察设置或启用的听证会。例如，2020 年 12 月 30 日，四川省雷波县公安局发布了《雷波县公安局关于组织召开电子警察设备系统启用听证会的通知》，对启用交通电子警察设备系统进行听证。2013 年 9 月 10 日，湖北省黄冈市黄梅县，对小池湖北大道设置交通电子警察召开听证会。2009 年 3 月 17 日，湖南省交警总队，举行了交通电子警察设置听证会。实践表明，尽管听证制度尚未确立，但由于行政管理需要，为增强行政管理的科学性、合理性，增强人民群众的信任感，开展听证会是一个有效途径，也为听证制度的建立提供经验借鉴。
三是对司法型听证形式误解消除。听证在很大程度上是一件“舶来品”，而我国在学习借鉴这一制度经验时，似乎是直接将其打包接受为庭审模式的听证制度，因而对这一制度有着“司法型”特质的误解。“司法型”听证模式更接近于英美传统的民事诉讼程序，而类似过于正式的庭审模式也将听证程序紧紧束缚，使之愈发无法与复杂多变的行政任务相适应。⑥起初我国的听证制度只规定在国家专利局颁布的《审查指南》，《商标评审规则》和《行政处罚法》之中。1998年实施的《价格法》首次确立价格听证制度，而后 2000 年制定的《立法法》也确立的立法听证制度，2019 年施行的《重大行政决策程序暂行条例》也将听证制度作为重要程序予以确立。由此可以看出，听证程序的适用范围不再仅限于个案化的行政决定之中，而开始被置于行政决策等行政过程之中，作为重要的行政程序之一。
四是并不必然降低行政效益。程序是一个动态的过程，对行政程序与行政效益的关系也应有一个动态的把握。交通电子警察设置听证程序的初期，势必会增加额外的行政成本，导致行政效率的下降，这是无法避免的过程，法治改革的本质就是在保证效率与公正的相对平衡的前提下追求最大限度的公正，这就一定产生各种各样的成本。再加上程序本身就是对权利行使便捷化的弱化，行政主体由不受拘束的执法方式转变为严格按照程序行事，自然会不习惯或抵触，这种不适应也会增加行政成本的支出。而随着行政主体和公民对该程序的熟悉，掌握运行的技巧和规律，公正透明的程序赢得公民的信任，公民法治意识也会不断提高，行政程序的阻力逐渐减少，行政效率就会随之上升。因此，对于看待行政效率不能仅将目光着眼于当下，而更应把眼光放的长远，注重未来发展。
对于交通电子警察设置听证制度对于行政效益的影响也无需过度担忧。从行政效率角度来看，尽管为了追求设置的公正科学合理会在一定程度上影响单个行为的效率，但从整体长远的角度看，这并不必然导致行政效率的下降。交通电子警察作为取证的主体，所收集的信息作为违章行政处罚的证据，其设置本身也应当作为完整证据链中的一环。根据毒树之果理论，程序不合法，必然不受实体法的保护。交通电子警察设置程序的合法合理，作为交通电子警察收集的证据被采用的前提，设置过程必须置于严格程序控制，保证后续行政的法律效力。而由交通电子警察设置不合理引发的行政案件或争议，并不少见，听证制度的设立可以将应诉和赔偿成本挪到行政决定之前，以减少行政机关因应诉或复议造成的行政负累。从社会效益角度而言，交通电子警察设置听证制度也有助于提升行政管理的社会效果。行政管理追求的社会效果，包括对行政机关本身、行政相对人和整个社会的影响。交通电子警察设置适用听证程序，一方面有利于提升公民对行政机关程序控权信任感，另一方面有助于增强公民对交通电子警察设置的认同感，提高对行政处罚决定的接受度，进而提升整体的执法环境，加强社会的法治氛围。因此，交通电子警察设置听证制度所带来的行政效率和社会效果的增益有利于提升整体行政效益，这就为交通电子警察设置听证制度的确立提供了充足的动力。
最后，构建交通电子警察设置听证制度重要内容：一是交通电子警察设置听证制度的适用范围在符合行政效率性要求的前提下开展听证制度。效率是行政工作的生命线，行政事务繁杂多变，需要行政机关在管理过程中快速及时应对。尽管前文中指出不能以单一的行政效率为指导原则，但也不意味着对行政效率重要性的忽视。行政效益原则是通过简化行政程序或者加快程序运行的速度，尽可能的降低行政成本。因此，电子警察设置听证制度设计应当在满足公正合理基础上符合行政效率的基本要求，这是该制度是明确适用范围上的首要前提。遵循这一前提下交通电子警察设置听证制度还应考虑以下几个要素：
其一，交通电子警察的类型。交通电子警察设置听证制度的设立应当根据交通电子警察不同类型而区别对待。根据前文种类划分，其一，就不同设立方式而言，决定是否设立听证制度。由于固定式的交通电子警察设备，其安装往往可以确定并且可以事先规划和告知，使用频率高，对公民权益影响大。因此，设置固定式交通电子警察可以事先设立听证制度。而移动式交通电子警察设备具有很大的不确定性，可能是临时启用的设备，无法事先开展听证制度。其二，就交通电子警察不同功能用途而言，决定了采用强制听证制度还是依申请听证制度。目前我国交通电子警察的用途主要分为抓拍车辆违章行为，如闯红灯、压线、违章变道、违章停车、接打电话、超速、违章掉头等，以及具有记录监管功能，抓拍“闯限行”、“闯禁行”等违法行为，如进出城市和关键路口的电子卡口抓拍系统。对于交通电子警察的不同用途是否都需要听证，需要进一步探究。笔者建议可以根据不同违章行为的扣分罚款标准作为参考，对记录不同违法行为的各种功能的交通电子警察分别适用强制听证和依申请听证。如我国公安部发布的《道路交通安全违法行为记分分值》，对不同的违章行为规定不同的扣分标准，分别设有 12分，6 分，3 分，2 分，1 分的分值。对违章行为罚款方面，我国交规规定车辆超速 50%以上的，罚款二百元至两千元不等、闯红灯罚款 200 元、逆行罚款 200 元、违反禁止标线行驶罚款 100 元、开车接打手机罚款 20-200 元不等，另外还有一些只罚款不扣分的违章行为，如违反规定随意变更车道等。不同功能的交通电子警察，所拍摄的违章行为不同，所对应的处罚轻重程度也存在不同，若设置每种类型的交通电子警察都需要设立强制听证制度，则难免影响行政效率。针对设置抓拍扣分多（如 6 分及以上），罚款数目大（两百元及以上），发生频率高的违章行为的交通电子警察设立强制听证程序制度，即保障公众行政管理参与权，又防止行政权力的无限制对公众权益的侵害。而对于扣分少（如 6 分以下），罚款数目相对较低（两百元以下）的违章行为设置交通电子警察，设立依申请听证在保证高效的行政管理的情况下，又保障了公众参与权。此外，现在多地电子警察已经采用一体化设备，即一个设备可以同时检测多种违章行为。由于一体化交通电子警察抓拍单元可以对多种违章行为进行抓拍取证，影响权益范围更广，应当比其他只抓拍一种或两种的违章行为的交通电子警察设置程序更为严格，设立强制听证程序具有合理性。
其二是交通电子警察设置的地点，根据不同的设置地点也可以采用强制听证制度和依申请听证制度。由于不同的地点对公民的日常生活影响不同，如设置在繁华路段车流人流量大的交叉路口和学校路段、在已经设置了交通电子警察的路段增设或在崎岖悬崖等危险路段以及在一些省市际间、省战略级的重要交通道路和标志性路段上设置交通电子警察等，由于这些路段上车流量大、设备数量多或属于交通要道，在这些路段上设置交通电子警察影响范围广，设置要求更高，其必要性和合理性应向公众作出说明，征求公众的意见。因此笔者建议对该类路段适用强制听证制度，一方面保证可以集思广益听取不同意见，保证设置方案更为科学合理；另一方面通过设立听证限制设置权的滥用，增加决策的可信度。而对于需要设置电子警察的交通流量少，设置技术难度小的地点，在这些地点设置进入电子警察对公民权益影响范围小，并且操作简单，考虑因素较少，原则上可以不实行强制听证，根据公民的意愿依申请实行听证，保证程序公正的同时保障行政效率。
交通电子警察设置的听证形式的选择，不仅单看某一个因素，而是要结合多个因素共同决定，在选择听证形式时需要综合设置地点、交通电子警察用途和设置技术难度等因素作出合理判断。
二是对听证代表的选择。交通电子警察是针对驾驶车辆的违章行为的抓拍取证，选择听证代表应当兼顾到各类车辆驾驶人群，保障参加人的广泛性。另外由于交通电子警察具有技术性的特点，还需要将具有专业知识的人员纳入其中。因此在听证代表的选择上，已应当具有广泛性和代表性、技术性和专业性。笔者建议听证代表应当包括政府以及法制部门、纪委部门、安全监管部门、城市规划部门、交通运输部门、公安部门等部门代表，人大代表、政协委员、运输企业代表、普通群众、律师代表以及专家代表等。
三是构建听证制度的案卷排他制度。案卷排他制度是指必须将听证程序所做的听证笔录作为做出决定的依据，不能以案卷之外未经听证论证的事实作为决定的依据。为了避免听证制度流于形式，保障听证制度的实质性开展，适用案卷排他制度具有必要性。“案卷排他制度是保障正当程序的一项基本制度，是公安机关诚实守信、听取意见实效的检验标准”，⑦如果行政机关以听证案卷之外的事实作为决策依据，那么听证制度就是一场骗人的把戏。行政机关乃至法律都不可避免地会失去民众的信赖，从而极大地削弱了政府的公信力和法律的权威。因此，采用听证形式就严格依据经过正式听证的案卷笔录做出最终决定，即适用案卷排他制度来确保交通电子警察设置听证制度的实质有效性。
（3）提高公众参与的能力。
我国在公众参与社会管理和维护自身权益方面与一些发达国家相比还存在一定差距，公众参与行政决策的能力也有待提高。即使很大一部分的公民对参与行政决策具有较强的意愿，但是由于自身专业知识不足或对决策信息掌握程度不够，亦或是不会使用新媒体方式参与行政决策，无法表达自己的想法和提出有效的建议，这就在一定程度上限制了公民对行政决策的有效参与。对于交通电子警察设置决策过程中，其中可能会涉及很多的交通电子警察技术、道路规划等专业知识，对一般公众来说，不了解这方面的知识可能就无法很好地参与决策。因此，行政机关应在内部建立有效的决策信息公示和管理制度，保证公开信息的全面准确和详细。还应该在对外发布行政决策信息的公众号、微博或其他平台上，对决策信息进行官方解读，另外还可以在该类平台上发布一些引导公众有效参与行政决策的文章。
条文说明
① 安丽娜：《我国行政决策程序立法中的公众参与规则评析——以若干地方规章及规范性文件文本为研究对象》，《山西高等学校社会科学学报》2013 年第 7 期。
②何勤华、齐凯悦：《法制成为法治：宪法修改推进社会主义法治建设》，《山东社会科学》2018 年第 7 期。
③张倩：《中国行政听证制度的功能困境及其治理研究》，中国政法大学出版社 2017 年版。
④ 章志远《行政法学总论》，北京大学出版社 2014 年版。
⑤【美】霍姆斯：《普通法》，冉昊等译，中国政法大学出版社 2006 年版。
⑥石肖雪：《作为沟通过程的行政听证》，《法学家》2018 年第 5 期。
⑦ 孟昭阳、高文英：《行政法与行政诉讼法学》，中国人民公安大学出版社 2017 年版，第 41 页。
03
开展专家论证制度
（1）构建专家论证制度必要性
首先，理论上的必要性。一是行政决策正当化的要求。专家参与行政管理是为管理遇到的问题提供专业性知识咨询，对管理方案的专业性、技术性事项进行检验论证，以增强决策的正当性。让专家参与行政决策过程中，可以很好的将专家的理论方法和专业知识与行政政策和实践工作进行有机结合，为决策的科学性提供理性支持，使得决策环节尽可能优化，保障最终决策的正当性。以专业化、技术化和职业化为支撑的行政决策，才具有正当性与合理性，真正得以强大而持久的实施和延续。二是防御决策风险。任何行政决策活动，其本身是一个主客观相结合的过程，因此也极容易受到主客观因素的制约，电子警察设置决策也不例外，由于机制不健全、信息不充分等客观因素和决策者判断能力和"多多益善"观念等主观因素的制约因素存在，就可能影响决策的正当性和合理性，从而无法满足公共利益的需要，无法实现决策预期的效果。交通电子警察设置决策过程也是行政机关、交通参与者以及相关利益者不断进行利益冲突与调和的过程，而化解利益纠纷，保证决策的有效运行，就要不断加强利益主体间的交流对话，基于民主精神，让相关利益主体参与到决策过程中，并在此过程中导入有助于化解争议的共识性决策模式。专家参与正是这种共识性决策模式之一。在电子警察设置决策中引入专家参与机制，是不同价值和理念进行的一场对话。一方面专家基本职业身份会为决策提供技术咨询和建议的同时，又基于公民这另一层天然身份，在参与决策过程中也必然会流露出对决策美好效果的期待，从而将决策引向更具有民主精神的理性决策之中，使得决策实现了决策机关的的政策性、专家咨询的专业性和公众的价值取向的一致性。因此，交通电子警察设置决策引入专家参与机制，即遵循了民主正当性原则，又提高了公众认可度，从源头上避免诸多潜在的矛盾和冲突，达到控制决策风险的目的。
其次，实践中的必要性。一是基于电子警察设备本身的技术性。电子警察系统是利用光电、计算机、图像处理、模式识别和远程数据访问等技术，对通过监控范围的车辆进行实时、不间断记录。然后将所收集的机动车违章信息数据通过网络传回交警部门的数据库，由交警部门工作人员进行审核并作出处罚决定。电子警察设备并不是普通的交通设备，必须具有完整成熟的技术才能确保其正常运行。电子警察的运作不仅受到系统分辨率、识别率、误差率等内部参数影响，还会受到系统工作时间、工作电压、环境湿度、气候天气等外部因素影响。尽管公安交管部门内部已经具备掌握电子警察技术的专业人员，但由于身份立场的影响，可能会存在判断偏差，引入行政体系以外专家能够以独立的身份参与论证，并且在一定程度上增加设置的理论性，确保技术方案的可行性。二是电子警察设置与多种利益因素的关联性。在网络化、电子化以及高效化的今天，电子警察在行政机关进行社会管理中扮演着越来越重要的角色，电子警察系统成为智慧城市不可或缺的部分，电子警察设置的合理性也与道路设计、城乡规划、城市管理等因素息息相关。电子警察由公安交管部门设置，这些专业因素对于公安交管部门来说难免有些吃力，或明明可以在立项审批过程中发现并避免的问题，却没有考虑，导致负面的结果。例如广东佛山高速公路“天价罚单”事件，很多车主表示因为道路设计不合理、标线设置不完善，误导驾驶者，导致违章行为发生。经工作组调查，最后对道路标线进行优化改进。可见，在电子警察设置过程中，设置部门难免会因为自身专业的局限性或疏忽随意，不仅大大减弱了电子警察设置的预期效果，没有达到治理交通的目的，还严重侵害了公民的权益，降低了公民的信任感。建立专家论证制度能够有效的弥补设置部门专业上的不足，提供了各种不同视角来对论证事项进行合理化建议，防止设置部门的片面性导致决策失误，增强电子警察设置的正当性与合理性。
（2）切实发挥专家论证制度作用
一是建立强制论证制度。要保障专家参与机制的真正落实，必须建立刚性的程序规则，确保专家参与机制的有效开展。正如前文所述，在交通电子警察设置程序中引入专家参与机制能够让专家的技术和专业优势与设置政策理性互为补充，保证设置的科学性与合理性。由于电子警察的特殊性，很难靠设置部门本身来设计出全面且科学的实行方案，如果不借助专家的专业理性不足以确保设置的科学化，因此电子警察设置的专家参与制度有其必要性。
二是建立错误设置的行政问责制。要保证专家在设置决策中真正发挥参与作用，实现其制度保障功能，还需要建立错误设置的行政问责制。当行使任何一项权力而不需要承担责任时，权力的行使就会变得肆无忌惮，而当做错某一项决定需要付出代价时，那么作决定时就会变得更加谨慎小心。从电子警察设置这一全过程看，是否引入专家、引入哪些专家、专家意见会不会被采纳等权力都掌握在行政机关手中，设置部门往往是主导者和最终决定者。专家参与机制的设立目的就是为决策提供专业理性支持，要使这一目的得以实现就必须保证专家实质参与设置决策之中。若专家参与仅是走走形式，对最终结果毫无影响，那专家参与也就形同虚设，毫无意义。建立错误行政的问责机制，来倒逼行政机关认真对待，增强设置机关科学民主决策的责任感，加强对专家论证的重视程度。
三是建立专家遴选制度。使得专家参与机制的制度功能实现的另一重要方面在于专家的独立性地位。为保障专家以独立身份参与行政，建立专家遴选制度至关重要。首先要建立交通电子警察设置决策专家库。各级政府应以专业、经验、品德为考量因素组建专家库。在学术上，选择交通电子警察技术领域、城市管理领域、道路设计领域、法律领域等相关专业的专家，不仅在专业领域上具有影响力，同时也具有参与交通电子警察设置实践经验或对交通电子警察进行科学调研经验。在品德方面，专家应具有社会公信力、公正诚信、责任心强。为了保障专家的独立公正，不能由设置部门来设立专家库的，建议由县级以上的政府进行统一设立。另外，专家库还应当定期更新，建立并完善专家退出机制。其次，专家的选择。为了避免专家库形同虚设，最大限度保证专家选择的客观公正性，交通电子警察设置专家论证程序中的专家，只能在组建的专家库按照专业类别随机选择。
四是建立专家责任追究机制。专家参与行政活动如果没有对其自身利益产生任何影响，对于所参与的行政活动的后果不承担任何责任，那么专家参与行政的随意性就不可避免，很可能是被行政机关的意志所左右或是被某些利益集团所收买。建立专家责任追究机制，可以迫使专家在自我保护的利益驱动下，保持一个独立公正的立场，提出更加专业化、公正化的建议，实现专家有效参与决策事项的论证程序之中。
04
健全合法性审查机制
作为依法行政的必然要求，行政机关的任何的行政行为都必须遵循合法性原则，在这一前提下，一项行政项目从提出到决定之前，需要特定主体按照法定的标准和程序，对项目草案的权限、内容和程序进行合法性审查，提出审查意见，保证项目的内容和程序的合法性，防止违法行为的发生。面临着公众质疑的交通电子警察滥设滥用问题，交通电子警察设置作为一项涉及公众事务和不特定多数人利益的决策项目，也必须建立健全合法性审查机制，以确保这一行政项目决策权限、内容和程序的合法性。
首先，明确合法性审查主体。合法性审查是一项关于项目是否符合法律规范的专业性的审查，作为审查主体，在专业性上必须熟悉相关法律法规或具有法律专业素养，在级别上应选择申请机关的上一级部门，避免同部门的相互包庇。因此，笔者建议将审批机关法制机构作为合法性审查是合适做法。
其次，还要加强项目决策机关法制机构建设。行政决策的合法性审查主要是一种内部审查，审查主体也是行政机关内部法制机构，虽然这种方式具有一定的优势，方便各部门之间协调配合，提升审查效率，节约审查成本，但也存在着中立性不足的缺陷。因此，要加强项目决策机关法制机构建设，对法制机构工作人员进行合法性审查工作培训，对负责合法性审查的工作人员专业能力进行考核，并对其办公经费予以支持。此外，由于进行合法性审查的都是行政机关内部人员，审查主体也比较单一，对于交通电子警察设置，这一技术性较强的行政决策而言，可以邀请符合条件的专家、机构和社会组织进行补充审查，增强审查的科学性。但邀请专家、机构和社会组织审查，可能会影响审查效率，增加审查成本，因此，要建立以决策机关法制机构为主导，以专家、机构等为补充的审查机制。保证决策机关具有充分决策权的同时，保障合法性审查结果的公平公正。
再次，明确审查内容。对内容的审查直接影响着最终审查结果，是合法性审查程序的中心环节，包含了三个方面的内容：
一是审查申请权限合法性。申请权限指的申请人是否具有提出该项目申请的主体资格。审查申请权限如果发现承办单位主体不适格或对提交交通电子警察设置事项中超越法定职权范围，如县级公安交管部门提交的事项中包含应当由市级公安交管部门负责的高速公路交通电子警察设置事项，则应建议不审批、将申请转移给有权限的机关或依法取得授权后审批。
二是审查项目内容合法性。需要审查的内容应当包括：交通电子警察设置基本情况，设置的理由、必要性和可行性的分析，以及设置的成本效益分析；相关的法律规范和政策依据；相关统计数据、调查报告；交通电子警察设备技术参数、功能、型号等资料；承办单位法制机构的合法性初审意见；公众意见或专家论证意见材料……
三是审查程序合法性。审查不仅针对实体性内容，还需要对各个环节是否符合法定程序进行审查，一旦发现程序违法之处，及时通知承办单位进行提调整、纠正，保障程序公正。这其中的程序即项目的启动、行政过程的公众参与、专家论证。如在项目的启动程序中没有交通电子警察设置没有经过合法性、可行性论证；举行听证会形式的没有依据听证笔录、听证报告进行决策；应当进行强制性专家论证而没论证的等情形。
最后，审查方式和审查期限。在审查方式上，采用多样化的选择。由于交通电子警察设置与设置路段、设备、交通规划等因素关系密切，对该项目的合法性审查，除了采用对承办单位提供材料的书面审查外，合法性审查主体还可对安装的设备和设置的地点进行实地考察，进而判断该项决策在实际中是否是合理、必要、可行。此外，合法性审查机构也可以采用举办听证会、座谈会、公开听取意见或组织专家论证方式审查。在审查期限上进行合理设置，一方面要保证必要的审查时间，另一方面还要保证决策程序的有效进行。
05
落实项目决策失误追责机制
当任何一项权力的行使都不用承担后果时，只会让掌权者更加肆无忌惮。没有责任机制约束，就促成了决策的随意性，这也是交通电子警察滥设，缺乏合理性的重要原因之一。所以，为了保证交通电子警察设置的科学合理，促使决策者尽心尽力对参与决策事项负责，必须严格落实追责机制，笔者认为可以从以下方面入手：
一是明确追责主体。明确行政追责主体是实施行政追责程序的必要前提，同时也关系到问责结果的公正和权威。行政责任的主体是多元化的，可以将其划分为内部追责主体和外在追责主体。前者主要是行政机关系统内部的专门机关的追责和上级行政机关对责任人员的追责。后者是指国家立法机关、司法机关以及党内的追责与监督。对应交通电子警察设置审批机关的内部追责主体包括审批机关所属部门即公安局、公安局内部审部门以及公安局上级人民政府等。为了防止行政机关内部的相互袒护和包庇，存在利益关联，保证客观公正及时处理，必须引入外部追责机关。这些机关包括决策机关同级或上级人大及其常委会、法院、检察院和监察部门、纪检委等。立法机关、司法机关等系统外部机关，由于这些机关本身就负有监督行政机关的法定职责，可以站在客观中立的立场对行政机关问责，弥补了行政机关内部中立性不足的缺陷。但也难免会因动力不足存在着拖延或不作为的情况。公民、新闻媒体以及社会组织等社会公众，虽然不能作为直接的责任追究主体，但可以通过检举、建议和舆论监督等方式，参与到追责活动中，为追责主体提供线索，促使追责程序的启动，对追责主体的行为进行监督。因此，需要将内部追责与外部追责进行有机结合，两者有效协同，并且充分发挥社会公众参与主体的作用，将行政责任追究制度落到实处。
二是明确追责对象。要明确追责对象，就要做到有权有责、权责分明，职责权限划分不明确，就很难准确认定追责对象。因此要严格划分决定机关和承办机关的职责权限，尤其要明确审批机关负责人的权利与责任。追责对象可分为两类：其一，最终作出决定的机关负责人；其二，参与决策的其他责任人员。一旦行政决策出现重大失误，首先一定要追究机关负责人的责任，这是毋庸置疑的。另外，还要根据决策制定和执行各个环节的记录材料，尤其是在集体讨论会议中各个参会者的发言或投票记录，认定其他参与行政决策相关责任人员的责任。责任追究的目的就在于通过对决策者的惩戒或警示，对决策者的不作为或乱作为进行预防和教育，使得参与决策的工作人员依法、谨慎的行使权力，避免和减少行政决策的失误。
三是明确责任形式。责任形式，是行政责任追究的落脚点，是决策者因自己的违法或不当行使权力，造成重大失误或恶劣影响而应承担的不利后果，只有真正落实责任形式，才能让决策者真正产生畏惧心理，发挥责任追加制度的作用。行政决策责任形式主要是法律责任，其中包括了行政责任和刑事责任。此外，对于行政机关工作人员大多数都具有党员身份，如果因违法或不当行使权力造成决策重大失误或其他严重后果，还可能承担党纪责任。
06
建立设置后评估机制
一个项目从提出到审批并不意味着整个程序的结束，后评估机制也是整个项目决策程序的重要一环，在项目实施过程中发挥着独特的价值功能。其一，对行政机关行政行为的约束。交通电子警察设置是关乎公众利益的行政行为，若行为不当将会产生不利后果，侵害公民的合法权益。通过对该决策项目的制定和实施效果的评估，形成倒逼机制，使得审批机关更合法、合理决策，减少因设置不当带来的不利后果。其二，为错误决策的责任人员提供追责依据。后评估制度一般需要对决策项目制定过程中各个必要程序进行评估审查，若审查出存在违法或失误行为，评估结果将可作为对相关责任人员进行追责的依据。其三，为交通电子警察设置决策的调整提供依据。后评估制度的直接目的在于，对决策项目实施效果进行评估，发现问题，修改问题，使不合法、不合理的设置交通电子警察能够及时进行调整，以完善决策。因此，建立健全后评估机制至关重要，笔者认为可以从以下方面考虑：
（1）明确后评估启动
后评估的启动是开展后评估活动的基础步骤，在将很大程度上影响着后评估活动的顺利有效开展和评估质量。明确启动机制需要关注以下问题：
第一，启动主体。后评估制度由谁启动会影响着后评估活动的后续发展，根据当前的立法选择，将后评估启动权交于了有关机关，但有关机关具有很大不确定性，无法指导实践。有关机关包括审批机关、承办机关、执行机关等，在这些主体中，笔者认为，将启动权赋予审批机关最为合适。一是决策机关地位较高、职能更广，是决策决定者，对整个决策内容有着清晰的了解。二是交通电子警察设置是专业性强的评估工作，决策机关有利于调动各方积极参与，保障资源的供给，发挥评估效力。
第二，启动周期。定期的检查评估是对交通电子警察设置效果的保障，由于交通电子警察涉及诸多因素的影响，比如技术设备因素、道路规划因素、技术标准因素，可能还有地形、天气因素等。所以在交通电子警察设置运行后，必须定期进行评估。评估的周期，笔者认为可以参考《六盘水市后评估办法》，将启动周期设为，交通电子警察投入运行后，首次评估在三至六个月内，后以一年为一个周期。
第三，启动事由。除了法定的启动周期需要启动后评估制度以外，还应当考虑发生了其他需要开展评估的情形，一旦有这些情形发生应当及时启动后评估制度，对于这些情形《六盘水市水城区公安局交通电子警察设置后评估办法》也作了比较具体的例举，例如因道路限速启用交通电子警察设备对道路通行产生了重大影响、抓拍数量大，但交通秩序没有明显改善的等等情形，对此可以借鉴和参考。
（2）构建多元化评估主体
评估主体直接关系到评估活动的实效，关系到评估结果能否科学并具有说服力。评估主体一般分为内部评估主体与外部评估主体。内部评估主体是指行政系统内部的机构，包括审批机关、执行机关、监察部门等。对于交通电子警察设置决策而言，笔者认为，执行机关作为内部评估主体最为合适。作为决策执行者，对决策的制定和实施过程都有着清晰的了解，能准确的把握评估的实质，从而最大限度地利用自己的专业优势，提升评估的工作效率。
外部评估主体是指具有独立地位的第三方评估机构。交通电子警察设置具备较强的专业性和技术性，引入第三方专业评估机构，一是专业评估机构具有掌握专业知识和技能的人才，具有评估经验，能保证评估的质量和科学性；二是，专业评估机构作为独立于行政机关的第三方，一般与决策没有直接利害关系，也不受行政机关影响，能够很大程度上保证评估的客观性、公正性。
若只由行政机关内部作为决策评估者，最终的评估是很难由实质意义，如果简单的由外部评估主体来评估，则有可能会因为对整个项目决策的运行机制没有全面了解而有失偏颇。①可以说，单纯的内部评估和外部评估都有缺陷，就如美国学者威尔逊提出的两条定律：如果决策是由决策者来评估，那么评估结论会是所有的决策都会产出如期的效果；如果是由第三方特别是质疑者来评估，那任何决策都不能产生预期效果。②因此，评估主体应当采用内部评估主体和外部评估主体相结合的模式，但同时以内部评估主体为主导。原因在于，内部评估主体有着比其他主体更充足的优势。首先，内部评估主体更全面、便捷的获得决策相关信息，这对评估结果起着关键性的作用。同时，内部评估主体更为了解决策目的、决策的制定过程、以及决策的实施情况，大大提高了评估的效率和有效性；其次，评估所需经费有更充足的保障，评估活动需要投入大量的人类、物力、财力，作为行政机关比其他社会机构具有更稳定和充足的经费来源，保障评估活动的进行。最后，正是因为行政机关的权威地位，由内部评估主体作为主导，做出的评估报告往往更容易获得认可，反映的问题也更容易得到反馈，有利于评估目的的实现。③
（3）制定严格的评估程序
交通电子警察设置评估是一项具有技术性和政策性的工作，需要制定周密的程序对评估活动的开展提供制度支持，保障活动的有序进行。同时制定严格的程序，也有利于防止权力的滥用，规制评估主体的权力。④后评估程序可以从以下方面完善：
第一，评估启动阶段。交通电子警察设置的评估并不是随意开展，而是需要结合相关因素考虑，如交通电子警察实施时间较长、设置的法律依据变化、公众反映意见较多等一系列因素。对于交通电子警察设置后评估程序应当结合启动的原因、条件决定是否启动。
第二，评估准备阶段。这一阶段的主要工作就是组织评估人员和制定评估方案。由于组织评估人员就是应当由谁评估的问题，即评估主体问题，在前文中已有阐述，故不多做赘述。评估方案的制定主要是确定评估目标和评估计划，其具体包括评估的内容、采用的方法、预计实现额目标、经费安排等。⑤
第三，评估实施阶段。该阶段主要是完成对信息的收集、整理和分析，是整个程序中最核心的环节。评估的开展，首先离不开的是信息的收集，真实详尽的信息时评估有效开展的基础，因此可以采取调查问卷、听证会、座谈会等方式，收集充分、真实和全面的信息；其次是对收集的信息进行系统整理、分类归纳，如在收集的信息中，哪些是交通电子警察设置交通状况得到明显改善的地段，哪些是公众反映意见较多的地方，哪些又是交通电子警察设备存在问题的位置；最后是对这些信息采用科学的方法进行分析，譬如对交通电子警察设置出现问题，可以从道路规划、技术标准、配套设施等方面，分析出问题核心，才能达到评估效果。第四，制作评估报告阶段。评估报告是整个评估活动的集中呈现，其具体应当包括以下内容：一是对交通电子警察设置这一决策的制定和执行情况的总结；二是对交通电子警察实施情况及效果进行评价；三是对目前交通电子警察存在的问题及形成原因的分析；四是对交通电子警察的存续、调整或废止提出具体建议。第五，反馈阶段。这是后评估程序的最后一环，在这一阶段中，交通电子警察设置决策制定机关应当根据评估报告的内容，对决策作出继续执行、修改调整或停止执行的决定同时针对决策制定和实施过程中的违法、失职行为，由有关机关就那些追责。反馈阶段的落实，是切实发挥后评估制度的效力，实现后评估目的的有效方式。
（4）确立评估标准
评估标准是评估工作实施的基本遵循，是对评估工作的规范和指引，因此要重视评估标准的科学性。评估标准其中又包含了合法性标准和效益性标准。
一是合法性标准。尽管在一个决策项目在制定阶段就已经经历了合法性审查环节，但这一阶段的合法性审查存在诸多弊端，一是决策前的合法性审查主体一般是行政机关内部机构，可能存在不客观或流于形式的问题，二是决策前合法性审查难以覆盖决策全过程，审查不够全面。因此后评估阶段的合法性审查依然不可或缺。具体而言，合法性审查的内容有以下方面：其一，交通电子警察设置决策制定、执行主体和权限合法性；其二，交通电子警察设置程序的合法性，即决策项目各环节是否已经完全履行了法定程序；其三，是交通电子警察设置内容的合法性，即是否与上位法相抵触，是否与已出台的行政政策相违背等。
二是效益性标准。该标准是用以衡量决策的有效性是否达到了决策目标，侧重于评价效果达到目标的程度。不同于经济学上主要针对成本收益的效益性标准，后评估制度的效益性标准所包含的利益范围较广，主要包括经济效益、社会效益或环境效益，；⑥但交通电子警察设置决策对生态环境的影响不是特别明显，因此环境效益问题本文就不过多论述。首先在经济效益上来说，交通电子警察设备是高科技电子设备，安装一套完整的交通电子警察设备、相应的配套设备以及维修、升级改造的造价成本很高。例如，2021 年 7 月嫩江市 14 个路口交通电子警察安装中标公告中，中标金额就需要人民币 259.5560000 万元；2021 年 7 月上海市公安局徐汇分局 2021 年度交通电子警察录入平台信息采录服务采购项目的公开招标公告中，预算金额就高达人民币 11000000.00 元；2021 年 8 月巢湖高铁东站外围道路电子系统改造提升项目中标公告中，中标金额也需要人民币1142173.00 元。⑦这些都还只是某些地区的交通电子警察财政支出的一小部分，纵观全国，每年关于交通电子警察财政支出更是不菲。在面对如此高成本的资金投入，决策机关必须要考虑其投入能够达到设置目的，而不能随意决策，造成财政资金的滥用。因此，评估机关应当对资金投入与达到的效果之间是否成正比进行考察。其次是从社会效益上来说。交通电子警察设置表面上看是对违法违章行为的记录处罚，但本质上是设置交通电子警察对交通参与人形成威慑，从而维护交通安全，改善交通秩序。评估人员可以通过对交通电子警察设置地区反映交通状况的数据对比，对随机抽取的对象或特定对象进行定性调查，从交通电子警察设置社会支持度、社会满意度方面评估决策的社会效果。
（5）切实发挥后评估制度效力
评估是带有一定目的的活动，是对决策过程、效果以及问题的整体评价，如果只是出于形式，走个过场，最终评价的结论被弃置一旁或看而不用，那整个评价活动将毫无意义。⑧久而久之，不仅评估活动难以为继，而且决策难以得到理性对待，而可能“误入歧途”。因此只有评估报告具有相应的法律效力，产生法律效果，评估活动的开展才具有意义。后评估报告的效力主要体现在以下方面：
一是为交通电子警察调整提供重要依据。评估报告是针对决策从制定到执行整个过程评估得到的成果，应当具有法律效力，对决策的继续执行、暂缓执行、停止执行产生重要影响。具体表现为：其一，继续执行。交通电子警察设置经评估后，确认合理合法，能够有效改善交通状况，群众满意度高，社会治理效果好，可以继续存续；其二，暂缓执行，这是针对经过评估发现，交通电子警察设置存在不合理之处，如设备损坏、故障、不符合标准等情形，或群众反映意见较多以及实施效果不理想的，应当经过调整后再施行；其三，停止执行。对于停止执行的情形主要有两种：一是交通电子警察设置严重违法，严重损害交通参与人的权益。如在原本就有缺陷的道路上设置交通电子警察，在某一路段设置了重复交通电子警察；二是决策制定的目的已经实现没有存续的必要。
二是为决策问责提供重要依据。只有当出现决策失误、决策违法时，才要追究决策责任，不管是判断决策失误、违法与否，还是明确责任主体、责任内容，判定责任大小，确定责任范围，都离不开对决策责任的科学评估。⑨责任评估是进行决策问责的前提条件，评估制度的缺位将会导致决策责任制的失灵。⑩因此，我们应当建立后评估制度，通过一定方式对决策后果进行评估，为追究决策责任提供重要依据。
条文说明
① 韩春晖：《行政决策终身责任追究制的法律及其难题》，《中国法学》2015 年第 6 期。
② 【美】托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定者》，鞠方安、吴优译，中国人民大学出版社 2002 版，第
203 页。
③ 王全胜：《论立法后评估主体的建构》，《政法论坛》2010 年第 5 期。
④ 参见王全胜：《立法后评估研究》，人民出版社 2012 年版，第 167 页。
⑤ 参见刘峰铭：《重大行政决策后评估的理论探讨和制度建构》，《湖北社会科学》2018 年第 5 期。
⑥ 黄学贤：《行政法视野下的行政决策治理研究——以对<重大节假日免收小型客车通行费实施方案>的检视为例》，《政治与法律》2014 年第 3 期。
⑦ 上述的数据资料来源于政府采购网。
⑧ 【美】彼得·罗希、马克·立普希、霍华德·弗里曼等：《评估：方法与技术》，邱泽奇、王旭辉、刘月
等译，重庆大学出版社 2007 版，第 266 页。
⑨【美】彼得·罗希、马克·立普希、霍华德·弗里曼等：《评估：方法与技术》，邱泽奇、王旭辉、刘月等译，重庆大学出版社 2007 版，第 266 页。
⑩ 唐任伍、刘立潇：《现代治理中的行政决策责任机制——中国的实践历程与未来发展方向》，《人民论坛·学术前沿》2014 年第 12 期。
07
完善设备维护与调整机制
（1）设备维护、保养和管理
行政机关设置交通电子警察并不是一置了之，尽管刚投入使用时通过检定符合技术标准，但交通电子警察是一种放在室外的电子科技产品，不仅受到技术这种内在因素，如技术升级、技术标准改变、病毒入侵等干扰，还容易受到外力因素，如设备蒙尘、断电、电缆故障等影响。交通电子警察作为取证过程中的拟制执法主体，一旦设备出现这样或那样的问题，将直接影响到设备的设置效果，使其无法起到管理交通作用，甚至会侵害到公民权益。因此，必须完善交通电子警察设备维护管理机制，保证设备的合法运行。笔者提出如下建议：
一是建立电子警察设备管理档案，逐台登记，及时更新。负责辖区内交通电子警察管理的公安交管部门应当建立交通电子警察设备管理档案，对每台设备名称、编号、类型、设置地点、启用时间、管理部门、检定日期、有效期和维修保养的情况以及交通电子警察所在路口或路段的交通设施、信号等情况，进行逐一登记，并根据设备的变动调整情况，及时更新设备状态。
二是开发引用交通电子警察设备自动化监测系统，通过数据分析，运用一定的算法来判断故障。利用科技化手段进行技术故障的检测，有利于提高行政效率，缩短故障发现周期，增强检测科学性，缩减行政开支。
三是明确设备日常维护、保养的职能部门和人员。自动化监测更多是在技术上解决设备问题，对于非技术性问题，如受到雨水、灰尘、施工、断电等，还需要人工巡检。将自动化巡检和人工巡检相结合，更好地保障设备性能良好，正常运行。
（2）设备的调整
交通电子警察设置后并非一成不变，需要根据交通管理需要、设备设置问题和设备自身问题进行相应调整。调整的情形可以大致分为三类：一是行政机关在日常管理中自行发现问题进行调整，二是行政机关依群众反映的问题进行调整，三是经过后评估发现问题进行调整。无论是那种情形引起的调整都必须遵守相应的程序，但与新设不同，交通电子警察调整又可区分为两种情况，区别对待：
首先是在原有基础上的轻微调整，这种调整还是按照原来的设置方案执行，可能只涉及设备更换、设备停用或方案范围内少数的地点调整等对公众权益影响不大的调整，则可以适用比较简易的程序，即设置机关提出申请、听取公众意见并将调整理由、依据和必要性形成论证报告，报送上级机关法制部门进行审核，再由上级机关负责人审批。对设备进行更换的采购设备时要在公安部公告目录中选取，保证设备质量。对设备停用、地点更改的要及时发布公告，使公众知晓。
其次是涉及公共利益的重大调整，如交通电子警察设备的大量更换、设备地点的大批调整等对设置方案的大幅度调整，可能对公众权益造成重大影响，此时则不应按照简易程序进行设置，而是要对调整提出申请，对实施方案进行必要性、可行性的重新论证，调整后的实行方案存在调整地点范围广、设备更换数量多、被扣分处罚的可能性增大、技术难度大等情况，则应考虑开展听证会、座谈会、专家论证会、专家咨询等，广泛听取意见，保证民主性与科学性。再由上级机关进行合法性审查，集体讨论决定调整方案能否通过，最后调整方案实施后，仍然要定期进行事后评估，保障调整内容、程序合法，调整后实现预期效果。
来源：知网 胡明冉浙江工商大学硕士论文《交通电子警察设置的行政法规制研究》指导老师：陈骏业副教授 如有侵权，请联系小编删除。
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