瞭望阁｜联接世界，南京如何凌“空”起飞？
近日，南京召开新闻发布会发布《南京临空经济示范区总体发展规划》。南京临空经济示范区2019年2月获国家发展改革委、中国民航局批准设立，成为中国第14个国家级临空经济示范区，为南京新添一重要的国家级对外开放平台。为此，南京市委、市政府成立了南京临空经济示范区建设指挥部，推进资源盘整、空间规划编制、项目引进等系列工作。近日，《南京观察》专访了中国城市规划学会常务理事、江苏省设计大师、南京大学建筑与城市规划学院张京祥教授，他也是正在编制的“南京临空经济区发展战略规划暨总体规划”项目总负责人。
南京国家级临空经济示范区定位
着力推进创新性发展、引领性发展、探索性发展，加快形成航空业全产业链和价值链，构建现代化临空经济产业体系，建设面向全国、联接世界的航空枢纽，打造国际性、现代化、生态化、智慧型临空经济示范区。
——国家发改委、民航局《关于支持南京临空经济示范区建设的复函》
《南京观察》：面对当前国际国内新发展背景与长三角发展新格局，发展临空经济区对南京来说意味着什么？
张京祥：近年来国际国内发展环境发生巨大的变化，面临百年未有之大变局，国家提出内外双循环的发展战略，中国的城市发展正在进入新一轮的大洗牌。以上海为龙头的长三角地区，其发展目标是成为“全球城市区域”，并作为中国参与国际竞争的门户枢纽区域，高铁、空港正越来越成为驱动长三角空间格局演变的重要动力。同时，我们可以看到一个规律性的现象，那就是几乎所有国际性城市的发展都是依托一个甚至多个重要的空港，而且空港的能级地位直接影响其在全球城市体系中的层级。
正是基于这样的背景，南京多年前就提出建设三大枢纽经济区的战略，而这其中，空港枢纽经济区无疑又是重中之重。这次国家批准南京建设临空经济示范区，对南京而言，是非常重要的机遇。南京需要借此整合各方的力量与资源，凝聚共识、统筹行动，充分发挥空港地区的宝贵价值，打造全国临空经济发展的新高地，有效提升南京城市的竞争力与影响力，有效促进南京城市功能层级的提升。
需要特别说明的是，南京发展临空经济区并不仅仅是因为有禄口机场，南京也在应对长三角发展格局变化、增强南向发展辐射力、打造南京南部增长极中采取主动作为，这对于推动南京都市圈的发展、提升南京在长三角的地位具有极其重要的意义。
《南京观察》：外界一直有一种观点，那就是认为南京的机场实力、影响力不够大。当前南京发展临空经济区面临着哪些机遇与挑战？
张京祥：多年来，南京空港周边地区的产业发展、城市建设等取得一定的成绩，但总体上并不理想，现实的发展状况与南京城市的地位、发展的需求是不相称的。从现状存在的问题看，最主要的是几方面：
一是禄口机场的层级定位不够高，航线与班次较少，缺少本土基地航空公司，客货增长量都不快；
二是主体单元多，机场及周边地区各主体间统筹不够，各自为政，资源要素缺乏整合；
三是产业发展方向不够聚焦，产业层次低、临空指向性弱，普遍存在空间资源利用低效的现象；
四是城市功能发育不足，与区域大交通、主城区之间的快速交通及临空经济区内部的交通联系都不畅，公共设施配套滞后，难以形成对人口与发展要素的强劲吸引；
五是增量空间资源有限，传统粗放发展模式、路径已难以为继。
此外，这一地区的好山好水及文化资源等也没有得到充分的利用，虽有美丽的风景，但缺少新经济的发育。
南京是我国发展民用航空最早的城市之一 ，到上世纪80年代，军民合用的大校场机场已经远远无法跟上日益增长的航空运量需求。南京禄口机场离新街口有40多公里，离市中心的距离比较远。像巴黎戴高乐国际机场距巴黎市中心22公里，荷兰阿姆斯特丹史基浦机场距阿姆斯特丹市中心10公里，和禄口国际机场同年投用的郑州新郑国际机场离郑州市中心30公里。机场离市中心较远，多少会影响到机场获客。此外，选址禄口，当年苏南乘客抵达不是那么便利，这对机场客源也有影响。
当然，我们更应看到南京临空经济区正面临着一系列重大的发展机遇：
一是南京空港在国家有关规划中的地位显著提升，包括这次国家批准的南京临空经济示范区都说明了这一点；
二是南京空港的区域大交通条件将发生重大改变，按照有关规划，将有更多的城市轨道线接入机场，扬马、宁宣黄等高铁线也将接入机场，禄口机场将从单一的空港实现向“空港+陆港”的复合枢纽转变；
三是南京空港紧密依托、服务于南京都市圈。最近，国家批复的第一个都市圈规划就是南京都市圈，南京都市圈也是区域协同发展最好、总体发展质量最高的都市圈，这为南京空港及临空经济区的发展提供了有力的区域支撑；
四是南京城市的产业基础总体较强，尤其是先进制造业、现代服务业的发展势头迅猛，“七普”显示南京是全国人口快速增长的中心城市之一。这些都给临空经济区的发展奠定了重要的产业、人口与人才基础；
五是南京市委、市政府高度重视临空经济区的发展，将在政策配套、体制创新方面给予大力支持，而这正是对南京临空经济区发展最重要、最关键的支持。
《南京观察》：南京临空经济区发展的总体愿景定位是什么？将选择发展哪些关键性的功能与产业？
张京祥：借鉴国际临空经济区、空港新城的发展经验，分析南京临空经济区在国内的优势条件，立足南京实际与城市发展的未来需求，我们认为南京临空经济区的总体发展愿景定位可以从以下三个方面来把握：
一是聚焦这一地区的核心功能，这里首先要定位成为全国临空经济集聚的新高地，对全国临空经济的发展形成强烈的示范效应；
二是从南京城市、南京都市圈发展需求看，需要将这里培育成为南京都市圈南部的新兴增长极（这在南京市第十五次党代会报告中得到再次确认），作为一个综合性的新城，有效增强南京在长三角区域中的南向辐射带动作用；
三是面向多元人群尤其是青年人群，打造多样化的、活力充盈的生产与生活场景，形成生态宜居、魅力智慧的未来城市。
分析禄口机场、临空经济区乃至南京城市的资源禀赋与优势条件，我们认为南京临空经济区应该重点培育和发展四个方面的产业功能：大智造、大会展、新物流、新消费。
所谓大制造，是指充分利用机场周边的宝贵用地，着力发展临空指向型的先进制造业，尤其是要抢抓机遇发展航空制造产业，打造南京的“第九产业链”；
所谓大会展，是指充分利用禄口空港与南京制造业的优势基础，依托空港会展小镇，发展具有国家品牌、国际影响的会展产业，继进博会、广交会、服贸会、消博会等国家级展会之后，努力将南京打造成以产业创新为特色的国家级新会展地；
所谓新物流，是指利用禄口机场转化为空铁复合枢纽的机遇，发展新联运、新业态、新服务，打造国际一流、辐射全国、效率最高、服务最优的国家级物流枢纽；
所谓新消费，是指将空港打造成为全球知名的国际消费高地，助力南京建设国际消费中心城市，将临空经济区打造成为航空IP的国际特色商贸消费目的地、国际医疗城、国际文化艺术活动目的地、国际魅力休闲区。
另外，呼应国家大力发展数字经济的目标，南京临空经济区主要发展“数字+经济”，将数字技术应用充分赋能到制造业、服务业等中，丰富、提升生产与生活场景。
利用空港发展产业，已有不少成功先例。如虹桥商务区依托虹桥枢纽，构建面向长三角、服务全国的高端商务中心；阿联酋迪拜机场借助距离世界级健康护理中心迪拜健康城仅有5公里的区位优势，大力发展转机医疗城，并规划配备良好的医学教育环境、提供完善完备的医疗服务；韩国仁川机场借助于本地特色自然景观，大力发展高端文旅业，带动特色旅游、休闲度假等项目的发展；新加坡樟宜机场以其完备的机场配置和高端的消费环境，极大地满足相关群体的消费需求，成为世界闻名的“购物天堂”。
《南京观察》：我们该如何想像南京临空经济区未来的模样？
张京祥：南京临空经济区以机场为中心，地跨江宁与溧水，紧密联动马鞍山博望、句容郭庄等周边地区，这里不仅有诸多城镇、产业园区，而且山水资源绝佳、文化元素丰富。因此，从空间规划的角度来看，这里必然应该是一个有机组团、功能多元、景观优美、城乡融合的综合性新城区。我们认为，以机场为中心，临空经济区可在三个扇面上形成各有侧重的功能与景观格局：
一是以禄口街道为主体的北向扇面。这是一个与南京主城融合发展的扇面，一方面作为临空产业区的重要组成部分，另一方面是积极承接主城外溢的功能与人口；
二是以柘塘街道、溧水经济开发区为主体的东向扇面。这里依托大通关、会展小镇等基础，进一步发展保税物流、国际医疗、科创服务等功能，形成一个面向国际的门户发展扇面；
三是以石湫街道、横山街道、铜山集镇等为基础，依托隐隐的青山岗峦，面向浩渺的石臼湖，充分利用这里魅力无限的山水资源、文化资源与美丽乡村，发展高品质的国际休闲功能，打造一个特色生态文化扇面。
《南京观察》：城市发展实践无数次印证，一个板块要崛起，必须破除体制机制障碍。要发展临空经济，南京就要大力提升对这片区域的治理能力，对此，您有何建议？
张京祥：省市联动薄弱、机场封闭运作、多主体无序竞争、缺乏整合协同，多年来这些体制机制的障碍，是制约南京临空经济区发展的一个重要原因。借鉴上海、广州等国内先行城市发展临空经济区经验，我们认为，南京临空经济区必须大力进行体制与机制创新，打破机场内外、板块之间要素流动、配置的壁垒，形成多元协力、联动发展的局面。这里有几个关键的方面：
一是需要省市联动，真正让机场参与、融入到临空经济区的总体发展体系中来，增强市一级政府对临空经济区发展的主导权；
二是要架构一个有力的协调机制，组建临空经济区管理委员会，实现对这一区域内各类资源要素、产业发展与规划建设的有效统筹；
三是需要创新建立多元主体间、政府与市场间的共建共享机制，实现行政力量与市场活力相辅相成。广州最近颁布《广州市临空经济区条例》，通过地方立法对临空经济区的管理体制等进行明确，确定临空经济区四大定位，其一就是空港体制创新试验区，并明确广州空港经济区管委会是临空经济区的管理机构，在临空经济区行使市人民政府相应的管理权限。这些法律授权将极大地促进广州临空经济的发展，值得南京学习借鉴。
专家简介
张京祥 南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，南京大学空间规划研究中心主任，江苏省设计大师。中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会委员，中国城市规划学会城乡治理与政策研究学术委员会主任委员。
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来源 新华日报《南京观察》
撰稿 新华日报记者 颜芳 胡明峰
编辑 徐徐
新华日报社全媒体时政新闻部出品
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