张雪飞 伍迪 | 基础设施项目合规性系列研究（专项篇·上）
编者按
新中国成立以来，我国基础设施投资建设取得了举世瞩目的成就，是国家经济社会发展的重要支撑，为人民生活水平的提高做出了巨大贡献。改革开放以来，市场开始发挥配置资源的基础性作用，为我国基础设施的发展焕发了新的活力。据统计，我国基础设施资产总规模在1990年排在全世界约第15位，2000年上升到第7位，2010年跃升为第3位，至2018年已居世界首位。
党的二十大报告在回顾过去五年的工作和新时代十年的伟大变革中，充分肯定了基础设施在经济社会中发挥的重要作用，报告指出，我国“建成世界最大的高速铁路网、高速公路网，机场港口、水利、能源、信息等基础设施建设取得重大成就”。我国基础设施多年来大规模的投资建设和存量资产的高速积累，是党中央、国务院在建立社会主义市场经济体制背景下，关于投融资体制改革部署的重要成果。
项目前期工作手续的合规性要求，是基础设施能够发挥其应有价值的重要前提，也是投融资体制改革关注的重点内容之一。伴随着政府职能转变、深化“放管服”改革和扩大有效投资等重大决策的关键部署，我国工程建设项目审批制度不断优化和改革，基础设施项目投资前期决策管理经历了复杂的演变进程，其合规性标准也在与时俱进、不断完善。当前我国已进入基础设施存量时代，存量资产项目前期工作手续的合规性是重要的盘活条件之一，部分合规性问题已成为新时代社会广泛关注的焦点。本项专题研究立足投融资体制和项目审批制度变革的历史背景，尝试厘清基础设施项目在立项、土地、规划、环境、建设施工等方面主要前期工作的历史变革脉络，梳理不同管理事项之间的逻辑关联，从这一视角提供基础设施项目前期工作手续的合规性认识。本公众号将研究报告的部分成果以系列文章的形式陆续刊发，研究报告第一部分为背景与立项篇，第二部分为土地与规划篇，第三部分为建设施工篇，第四部分为环境篇，本文是研究报告的第五部分（专项篇·上），供业界同仁参考。
基础设施项目前期工作手续合规性研究（V）
专项篇（上）
张雪飞 伍迪
摘要：对于特定行业或特殊性质的基础设施项目，在项目开工前除了需办理立项、土地、规划、环境、建设施工等方面的“常规”手续外，还需要根据项目具体情况依法合规办理节能审查、取水申请批准、海域使用权、外商投资项目安全审查等重要专项手续。部分项目在竣工后、运营前还需办理取水许可、电信业务经营许可等专项手续。本部分研究重点关注这些特定行业或特殊性质基础设施项目的重要专项手续，对这些专项手续的主要内容和制度演进进行系统梳理，本文为本部分研究的上篇，重点聚焦节能审查和取水许可等相关内容，供业界参考。
关键词：基础设施；合规性；节能审查；取水许可；政策演进
2016年，国务院发布《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号），是简化整合投资项目报建手续工作的重要部署。该通知明确，投资项目在可行性研究报告批复或申请报告核准之后、开工建设之前，由相关部门和单位依据法律法规向项目单位作出的行政审批事项由此前的65项报建审批事项归并减少为42项，精简后的事项仍然包括发展改革部门负责的节能审查意见、水利部门负责的取水许可、自然资源部门（原海洋部门）负责的海域使用权证书核发、安全部门负责的涉及国家安全事项的建设项目审批等。本文以节能审查、取水许可为例，简要阐述特定行业领域需要办理专项手续的历史沿革及合规性要点。
一、节能审查
（一）内涵与适用范围
我国固定资产投资项目数量庞大、涉及领域广，在经济社会发展中占据重要地位，同时是全社会能源消费增量的主要来源之一。节能审查制度是促进固定资产投资项目科学合理利用能源、提高能源利用效率的源头性举措，也是遏制高耗能高排放低水平项目盲目发展的重要抓手。根据2018年最新修订的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节约能源法》），国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。节能评估，是指根据节能法规、标准，对固定资产投资项目的能源利用是否科学合理进行分析评估，并编制节能评估报告书、节能评估报告表等节能评估文件或填写节能登记表的行为。节能审查，是指根据节能法律法规、政策标准等，对项目节能评估文件进行审查并形成审查意见，或对节能登记表进行登记备案的行为。节能审查意见是固定资产投资项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。
审批时点要求。根据国家发展改革委最新修订的《固定资产投资项目节能审查办法》（2023年6月1日起施行）。政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。
能耗标准和审查机构。固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。（1）年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值，下同）10000吨标准煤及以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。（2）年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，涉及国家秘密的固定资产投资项目以及用能工艺简单、节能潜力小的行业的固定资产投资项目，可不单独编制节能报告。节能审查机关对项目不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。（3）其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。
节能审查要点。建设单位应按照《固定资产投资项目节能审查办法》等相关要求编制节能报告。节能审查机关受理节能报告后，应委托具备技术能力的机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查机关审查事项包括：项目是否符合节能有关法律法规、标准规范、政策要求；项目用能分析是否客观准确，方法是否科学，结论是否准确；项目节能措施是否合理可行；项目的能效水平、能源消费等相关数据核算是否准确，是否满足本地区节能工作管理要求等。
节能审查意见有效期。节能审查意见自印发之日起2年内有效，逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的项目应重新进行节能审查。
（二）历史沿革与合规性要点
1997年，《节约能源法》通过立法，规定固定资产投资工程项目的可行性研究报告，应当包括合理用能的专题论证。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设；项目建成后，达不到合理用能标准和节能设计规范要求的，不予验收。
1. 2006年至2016年
节能审查制度于2006年开始逐步建立。在深入贯彻落实科学发展观、加快建设节约型社会的政策背景下，2006年，国务院出台了《关于加强节能工作的决定》，要求建立固定资产投资项目节能评估和审查制度。规定有关部门和地方人民政府要对固定资产投资项目（含新建、改建、扩建项目）进行节能评估和审查。对未进行节能审查或未能通过节能审查的项目一律不得审批、核准，对擅自批准项目建设的，要依法依规追究直接责任人的责任。
2007年修订的《节约能源法》进一步明确了节能在我国经济社会发展中的战略地位，将节约资源确立为我国的基本国策，并明确我国实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。规定不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。由国务院建设主管部门负责全国建筑节能的监督管理工作。
根据《节约能源法》和《国务院关于加强节能工作的决定》，为加强固定资产投资项目节能管理，国家发展改革委于2010年制定《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，将投资项目节能评估和审查作为独立专项纳入项目建设程序，将固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。
节能评估方面。固定资产投资项目节能评估按照项目建成投产后年能源消费量实行分类管理。其中：（1）年综合能源消费量3000吨标准煤以上（含3000吨标准煤，电力折算系数按当量值，下同），或年电力消费量500万千瓦时以上，或年石油消费量1000吨以上，或年天然气消费量100万立方米以上的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告书。（2）年综合能源消费量1000至3000吨标准煤（不含3000吨，下同），或年电力消费量200万至500万千瓦时，或年石油消费量500至1000吨，或年天然气消费量50万至100万立方米的固定资产投资项目，应单独编制节能评估报告表。除上述以外的项目，应填写节能登记表。
固定资产投资项目节能评估报告书应包括：（1）评估依据；（2）项目概况；（3）能源供应情况评估，包括项目所在地能源资源条件以及项目对所在地能源消费的影响评估；（4）项目建设方案节能评估，包括项目选址、总平面布置、生产工艺、用能工艺和用能设备等方面的节能评估；（5）项目能源消耗和能效水平评估，包括能源消费量、能源消费结构、能源利用效率等方面的分析评估；（6）节能措施评估，包括技术措施和管理措施评估；（7）存在问题及建议；（8）结论。
节能审查方面。按照有关规定实行审批或核准制的固定资产投资项目，建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时，一同报送节能评估文件提请审查或报送节能登记表进行登记备案。固定资产投资项目的节能审查意见，与项目审批或核准文件一同印发。
2. 2016年至2023年
2016年，《节约能源法》进行了较大程度调整，对于政府投资项目在立项阶段进行节能审查的要求与此前一致，而对企业核准项目节能审查的时点要求放宽。规定“不符合强制性节能标准的项目，建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。政府投资项目不符合强制性节能标准的，依法负责项目审批的机关不得批准建设。具体办法由国务院管理节能工作的部门会同国务院有关部门制定。”
同年，国家发展改革委发布了《固定资产投资项目节能审查办法》，于2017年1月1日正式施行，《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》同时废止。明确提出能耗总量和强度“双控”管理要求，缩小了需开展节能审查的项目范围，同时进一步明确了投资项目节能审查基本程序和内容。
固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据。政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。
节能审查办法对项目能耗情况施行分级审查管理。（1）对于年综合能源消费量5000吨标准煤以上（改扩建项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，电力折算系数按当量值）的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。（2）对于年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及用能工艺简单、节能潜力小的行业(具体行业目录由国家发展改革委制定并公布)的固定资产投资项目应按照相关节能标准、规范建设，不再单独进行节能审查。（3）对于其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。
建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。相比于节能评估和审查暂行办法，节能审查报告在项目节能报告内容要求上有一定调整。要求的内容包括：分析评价依据；项目建设方案的节能分析和比选，包括总平面布置、生产工艺、用能工艺、用能设备和能源计量器具等方面；选取节能效果好、技术经济可行的节能技术和管理措施；项目能源消费量、能源消费结构、能源效率等方面的分析；对所在地完成能源消耗总量和强度目标、煤炭消费减量替代目标的影响等方面的分析评价。
节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查除考虑项目是否符合节能有关法律法规、标准规范、政策；项目用能分析是否客观准确，方法是否科学，结论是否准确；节能措施是否合理可行之外，还需要对项目的能源消费量和能效水平是否满足本地区能源消耗总量和强度“双控”管理要求等对项目节能报告进行审查。
此外，对于履行节能审查的项目还应当落实节能验收。明确固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。
为进一步深化“放管服”改革，2017年11月，国家发展改革委印发了《不单独进行节能审查的行业目录》。对于风电站、光伏电站（光热）、电网工程、水利、公路、城市道路等该行业目录涉及到的项目，以及年综合能源消费量不满1000吨标准煤，且年电力消费量不满500万千瓦时的固定资产投资项目，以及涉及国家秘密的项目，建设单位可不编制单独的节能报告，可在项目可行性研究报告或项目申请报告中对项目能源利用情况、节能措施情况和能效水平进行分析。节能审查机关不再单独进行节能审查，不再出具节能审查意见。
3. 最新要求
2023年3月，国家发展改革委新修订并发布了《固定资产投资项目节能审查办法》，进一步提高了节能审查制度的可操作性、合理性、科学性和规范性。
一方面，适应新形势新要求，节能报告应进一步完善能源消耗总量和强度调控：一是在节能报告编制和审查中增加项目单位产品化石能源消耗、单位增加值（产值）化石能源消耗、化石能源和原料用能消费量、可再生能源消费量和供给保障情况等内容，充分体现了有效增强能源消费总量管理弹性、重点控制化石能源消费等新要求，有利于提高能源产出率，保障高质量发展合理用能需求。二是对于具备碳排放统计核算条件的项目，应在节能报告中增加碳排放量、碳排放强度、降碳措施、碳排放情况对所在地完成降碳目标任务的影响，从源头推进节能降碳，为能耗“双控”逐步转向碳排放总量和强度“双控”奠定了工作基础。
另一方面，调整优化了省级节能审查管理权限：明确项目年综合能源消费量10000吨标准煤及以上的项目由省级节能审查机关负责，并细化了对不单独进行节能审查项目的要求，补充了实施区域节能审查等规定。
此外，最新发布的《固定资产投资项目节能审查办法》为节能验收工作的内容和程序提供了统一的框架性指引，提出固定资产投资项目投入生产、使用前，应对项目节能报告中的生产工艺、用能设备、节能技术采用情况以及节能审查意见落实情况进行验收，并编制节能验收报告。实行告知承诺管理的项目，应对项目承诺内容以及区域节能审查意见落实情况进行验收。分期建设、投入生产使用的项目，应分期进行节能验收。未经节能验收或验收不合格的项目，不得投入生产、使用。
二、取水许可
（一）内涵与适用范围
水资源属于国家所有。国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。根据《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）和《取水许可和水资源费征收管理条例》，凡是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照制度规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。
建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，未取得有关流域管理机构签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设；在其他江河、湖泊上建设水工程，未取得县级以上地方人民政府水行政主管部门按照管理权限签署的符合流域综合规划要求的规划同意书的，建设单位不得开工建设。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行；涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。
根据2017年最新修订的《取水许可管理办法》，建设项目取得取水许可申请批准文件，申请人方可兴建取水工程或者设施。申请在地下水限制开采区开采利用地下水的，由取水口所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责审批；其中，由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目取用地下水限制开采区地下水的，由流域管理机构负责审批。
取水申请批准文件应当包括下列内容：（1）水源地水量水质状况，取水用途，取水量及其对应的保证率；（2）退水地点、退水量和退水水质要求；（3）用水定额及有关节水要求；（4）计量设施的要求；（5）特殊情况下的取水限制措施；（6）蓄水工程或者水力发电工程的水量调度和合理下泄流量的要求；（7）申请核发取水许可证的事项；（8）其他注意事项。
取水工程或者设施建成并试运行满30日的，申请人应当向取水审批机关报送以下材料，申请核发取水许可证：（1）建设项目的批准或者核准文件；（2）取水申请批准文件；（3）取水工程或者设施的建设和试运行情况；（4）取水计量设施的计量认证情况；（5）节水设施的建设和试运行情况；（6）污水处理措施落实情况；（7）试运行期间的取水、退水监测结果。
在收到有关材料的基础上，取水审批机关对取水工程或者设施进行现场核验，出具验收意见；对验收合格的，应当核发取水许可证。取水申请批准文件由不同流域管理机构联合签发的，有关流域管理机构应当联合核验取水工程或者设施；对验收合格的，应当联合核发取水许可证。
取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人可向原审批机关提出延续申请。
（二）历史沿革与合规性要点
《水法》最早颁布于1988年，在2002年修订的《水法》中明确，我国对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。水资源属于国家所有，由国务院代国家行使所有权。凡是直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照制度规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。取水许可和征收水资源费，是国家作为公共管理人和资源所有人，对有限自然资源开发利用进行调节的一种行政管理措施。建设水工程，必须符合流域综合规划。在国家确定的重要江河、湖泊和跨省、自治区、直辖市的江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，有关流域管理机构应当对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见；在其他江河、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照管理权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见。
2006年，国务院发布《取水许可和水资源征收管理条例》，进一步完善了取水许可制度。在当时生效的《水法》基础上：一是规范了取水许可程序，完善了取水许可申请、受理、审批程序，明确了审批权限和期限，规范了取水申请批准文件和取水许可证的主要内容、发放程序和有效期限等；二是明确了取水许可审批的基本依据，取水许可实行总量控制与定额管理，审批机关应当依据流域、区域间的水量分配方案或者协议，首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态与环境用水以及航运等需要；三是强化了取水许可审批的法律约束力，取水申请经审批机关批准后，申请人方可兴建取水工程或者设施，需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管单位不得审批、核准该建设项目。此外，还增强了审批的公开度和透明度、明确了不予批准取水许可的情形。
具体而言，《取水许可和水资源征收管理条例》按照《水法》有关规定并结合实际情况，明确了不需要申请领取取水许可证和缴纳水资源的几种例外情况。包括：农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水，为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取（排）水的，为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水，以及为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水等。
取水许可实行分级审批。由流域管理机构审批的包括：（1）长江、黄河、淮河、海河、滦河、珠江、松花江、辽河、金沙江、汉江的干流和太湖以及其他跨省、自治区、直辖市河流、湖泊的指定河段限额以上的取水；（2）国际跨界河流的指定河段和国际边界河流限额以上的取水；（3）省际边界河流、湖泊限额以上的取水；（4）跨省、自治区、直辖市行政区域的取水；（5）由国务院或者国务院投资主管部门审批、核准的大型建设项目的取水；（6）流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊内的取水。对于指定河段和限额以及流域管理机构直接管理的河道（河段）、湖泊，由国务院水行政主管部门规定。其他取水由县级以上地方人民政府水行政主管部门按照省、自治区、直辖市人民政府规定的审批权限审批。批准的水量分配方案或者签订的协议是确定流域与行政区域取水许可总量控制的依据。按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据。
取水工程或者设施竣工后，申请人应当按照国务院水行政主管部门的规定，向取水审批机关报送取水工程或者设施试运行情况等相关材料；经验收合格的，由审批机关核发取水许可证。直接利用已有的取水工程或者设施取水的，经审批机关审查合格，发给取水许可证。
取水许可证应当包括：（1）取水单位或者个人的名称（姓名）；（2）取水期限；（3）取水量和取水用途；（4）水源类型；（5）取水、退水地点及退水方式、退水量。其中，取水量是在江河、湖泊、地下水多年平均水量情况下允许的取水单位或者个人的最大取水量。
2008年，根据《水法》和《取水许可和水资源征收管理条例》，水利部制定《取水许可管理办法》，对于规范取水的申请、审批和监督管理进一步明确。
需要申请取水的建设项目，申请人应当委托具备相应资质的单位编制建设项目水资源论证报告书。其中，取水量较少且对周边环境影响较小的建设项目，申请人可不编制建设项目水资源论证报告书，但应当填写建设项目水资源论证表。不需要编制建设项目水资源论证报告书的情形以及建设项目水资源论证表的格式及填报要求，由水利部规定。
关于申请取水。除了国务院在《取水许可和水资源费征收管理条例》中规定的三项：（1）申请书；（2）与第三者利害关系的相关说明；（3）属于备案项目的，提供有关备案材料，还应当提交水行政主管部门规定的其他材料，包括：（1）取水单位或者个人的法定身份证明文件；（2）有利害关系第三者的承诺书或者其他文件；（3）建设项目水资源论证报告书的审查意见；（4）不需要编制建设项目水资源论证报告书的，应当提交建设项目水资源论证表；（5）利用已批准的入河排污口退水的，应当出具具有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构的同意文件。
关于取水许可审查。取水申请批准文件应当包括：（1）水源地水量水质状况，取水用途，取水量及其对应的保证率；（2）退水地点、退水量和退水水质要求；（3）用水定额及有关节水要求；（4）计量设施的要求；（5）特殊情况下的取水限制措施；（6）蓄水工程或者水力发电工程的水量调度和合理下泄流量的要求；（7）申请核发取水许可证的事项；（8）其他注意事项。
关于取水许可证的核发。取水工程或者设施建成并试运行满30日的，申请人应当向取水审批机关报送以下材料，申请核发取水许可证：申请核发取水许可证的材料包括：（1）建设项目的批准或者核准文件；（2）取水申请批准文件；（3）取水工程或者设施的建设和试运行情况；（4）取水计量设施的计量认证情况；（5）节水设施的建设和试运行情况；（6）污水处理措施落实情况；（7）试运行期间的取水、退水监测结果。取水审批机关在收到前述材料之后，对取水工程或者设施进行现场核验，出具验收意见；对验收合格的，应当核发取水许可证。
值得一提的是，2017年，《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》进行了修订。由原先将取水申请批准文件作为政府投资审批制项目和企业核准制项目立项的前置审批条件，放宽至开工前置条件：“取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。”
三、小结
对于特定行业或特殊性质的基础设施项目，项目需依法依规办理节能审查、取水申请核准等重要手续。
在过去二十年来，有关法规政策对以节能审查为代表的基础设施项目专项手续要求，有一定的调整和变化，尤其是2016至2017年间《节约能源法》《固定资产投资项目节能审查办法》《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》的修订。下文分别以2012年和2017年作为参考时点进行相关手续的梳理和总结。
图1 专项手续要点及与其他事项的关联（2012年）
总结以2012年为参考时点的基础设施项目专项方面主要手续脉络和要点（如图1所示）。需要强调的是，本流程图以节能审查、取水许可等手续为主线，主要为了阐明办理这些专项方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。
根据《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010），固定资产投资项目节能评估文件及其审查意见、节能登记表及其登记备案意见，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。
根据《取水许可和水资源征收管理条例》（2006）和《取水许可管理办法》（2008），取水申请经审批机关批准后，申请人方可兴建取水工程或者设施；需由国家审批、核准的建设项目，未取得取水申请批准文件的，项目主管单位不得审批、核准该建设项目。此外，取水工程或者设施建成并试运行满30日的，申请人可以向取水审批机关申请核发取水许可证。取水审批机关对取水工程或者设施进行现场核验，出具验收意见；对验收合格的，应当核发取水许可证。
图2 专项手续要点及与其他事项的关联（2017年）
总结以2017年为参考时点的基础设施项目专项方面主要手续脉络和要点如图2所示。与图1类似的，以节能审查、取水许可等手续为主线，主要为了阐明办理专项方面项目前期工作手续的意义，以及与相关要件最紧要相关的其他工作手续事项，其他项目前期工作手续有省略。
根据《取水许可和水资源费征收管理条例》和《取水许可管理办法》（2017），取水申请经审批机关批准，申请人方可兴建取水工程或者设施。由原先将取水申请批准文件作为政府投资审批制项目和企业核准制项目立项的前置审批条件，放宽至开工前置条件。
根据《节约能源法》（2016）和《固定资产投资项目节能审查办法》（2016），政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。由原先将节能审查作为政府投资审批制项目和企业核准制项目立项的前置审批条件，放宽至：企业核准和备案制度项目开工前置条件。政府审批制项目仍为立项前置要件。
此外，对于履行节能审查的项目还应当落实节能验收。明确固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。
附：特定行业领域专项手续的主要政策清单（按文中出现先后顺序）
1. 国务院《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发〔2016〕29号）
2. 《中华人民共和国节约能源法》（2018年）（主席令第16号）
3. 国家发展改革委《固定资产投资项目节能审查办法》（2023年）（国家发展改革委第2号令）
4. 国家发展改革委《固定资产投资项目节能审查办法》（2016年）（国家发展改革委令第44号）
5. 《中华人民共和国节约能源法》（1997年）（主席令第90号）
6. 国务院《关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）
7. 《中华人民共和国节约能源法》（2007年）（主席令第77号）
8. 国家发展改革委《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010年）（国家发展改革委第6号令）
9. 《中华人民共和国节约能源法》（2016年）（主席令第48号）
10. 国家发展改革委《不单独进行节能审查的行业目录》（发改环资规〔2017〕1975号）
11. 水利部《取水许可管理办法》（2017年）（水利部令第49号）
12. 《中华人民共和国水法》（1988年）（主席令第61号）
13. 《中华人民共和国水法》（2002年）（主席令第74号）
14. 国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006年）（国务院令第460号）
15. 水利部《取水许可管理办法》（2008年）（水利部令第34号）
16. 国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》（2017年）（国务院令第676号）
作者简介
张雪飞
■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心投融资咨询处助理研究员，英国格拉斯哥大学亚当斯密商学院国际金融管理专业硕士，东华大学纺织科学与工程专业博士。
■ 专注于基础设施投融资领域的相关研究和咨询工作，包括基础设施REITs理论研究、政策研究、项目评估等。作为主要完成人深度参与了国家发展改革委、国务院研究室、中国地震局、国家开发银行等委托的课题与项目。
作者简介
伍迪
■ 中国国际工程咨询有限公司研究中心投融资咨询处副处长，高级工程师、副研究员，咨询工程师（投资）。本科至博士均毕业于清华大学土木工程暨建设管理系，获工学博士学位，并获北京大学国家发展研究院经济学双学位。国家公派美国马里兰大学访问学者，清华大学、北京林业大学等高校研究生校外导师，清华大学五道口金融学院不动产金融研究中心兼职研究员，北京建筑大学PPP发展研究中心专家委员会委员，入选国资央企党校系统首批“名师工程”教学科研骨干人才。
■ 主要从事基础设施项目管理与投融资（REITs、PPP、民间投资、ESG、盘活存量资产等领域）的创新研究和实务咨询，累计接触各类基础设施项目千余个，参与多项国家及地方有关政策的制定、起草与落实推动工作。公开发表中英文学术论文70余篇，参编论著3部、译著1部。成果获国家发展改革委优秀研究成果一等奖1次、三等奖3次，多次获得公司优秀研究成果奖。
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