相对论 | 第9个国家中心城市的挑战：如何带动一群也没那么强的兄弟

中国新型城镇化进程，正在进入城市群引领高质量发展的新时代。一个个城市群发展规划“落子”，布局中国未来的发展蓝图。

近日，国家发改委和住房城乡建设部正式发布《关中平原城市群发展规划》。继京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、长三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后，国家级城市群正式升级为8个。这也是十九大召开之后，首个获批的国家级城市群。同时，作为关中平原城市群的核心，西安跻身为第9个国家中心城市。

关中平原城市群发展规划的获批，背后有什么战略深意？西安又如何不辱使命，担负建设内陆改革开放新高地、引领西北发展的重任？日前，城镇化和城市研究专家、国家发改委城市和小城镇改革发展中心学术委秘书长冯奎，上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家刘士林，做客《每日经济新闻》（以下简称：NBD）城市进化论（公众号id：urban_evolution）“城市相对论”第2期，畅谈了他们的见解。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心

学术委秘书长冯奎

上海交通大学城市科学研究院院长、

首席专家刘士林

战略深意

西部城市群有了两个重要“眼位”

NBD：关中平原城市群是获批的第8个国家级城市群，这背后有什么样的国家战略深意？对于中国的城市群发展格局有怎样的影响？

冯奎：关中平原城市群是十九大召开之后首个获批的国家级城市群。这个城市群最大的战略意图，我认为一是谋求区域协调发展，二是推动实现“一带一路”倡议。

西北地区近年来经济增长较快，但基础设施仍然较弱、创新发展能力仍然不足，在区域发展中仍然是明显的短板。十九大报告在论述区域协调发展时，将“强化举措支持西部大开发”置于东北、中部、东部等问题之前，反映了包括西北在内的西部发展的重要程度。中国提出“一带一路”倡议，向西开放是主要方向，西北也成为前沿与核心区，承担着重大历史使命。规划建设关中平原城市群，就能打造向西开放的战略支点，成为支撑西北地区发展的增长极，有利于实现“一带一路”愿景目标。

城市群是实现中国区域协调发展的主体。中国东部有若干个城市群，尤其是全国三个最主要的城市群都在东部。现在西部规划建设了高规格的成渝城市群、关中平原城市群，相当于拥有至少两个“眼位”，这加重了西部发展的分量，对西部发展是极其有利的支撑。这种布局对于大国经济体实现区域协调发展意义深远。

刘士林：此次关中平原城市群晋升为“国家队”的意义和影响，除了冯秘书长从政策和战略讲的，我觉得还可以从这个规划本身进行解读。

首先，是国家中心城市的一个新说法。国务院以往在批复长三角、珠三角规划时，只有城市群的定位和目标，没有提国家中心城市。国家发改委在批复成渝、长江中游和中原城市群规划时，国家中心城市开始出现，但在成都、武汉和郑州的前面都加了“支持”二字。关中平原城市群基本上延续了这个模式，但首次去掉了“支持”，更加名正言顺。

其次，发文单位由一部委变成两部委，这是第一次。此前的城市群和国家中心城市，或者从住建部“城镇体系规划”中提出来，或者从国家发改委的“区域（城市群）发展规划”中提出来。

NBD：规划提出要打造“具有国际影响力的国家级城市群”，并不是每一个国家级城市群都有这样的定位。在二位看来，什么是“国际影响力”？为什么关中城市群需要有国际影响力？

刘士林：什么是“国际影响力”，这个概念目前还没有定论。学术界尽管有一些研究成果和指标体系，但也没有取得普遍认同。

关于“具有国际影响力的国家级城市群”的内涵，我们不妨从8个国家级城市群的比较中来体会和认识。目前的8个国家级城市群，大体可以分为三个梯队：一是世界级城市群，主要指京津冀、长三角和珠三角；二是有国家中心城市的国家级城市群，此前已有长江中游、成渝和中原，它们的地位相差不大，主要是配合国家战略打造经济或区域发展的新增长极、促进内陆开放等；三是没有国家中心城市支撑的哈长城市群，主要是要促进地区经济发展和地区对外开放。

关中平原城市群本身处在第二梯队，但首次提出了“国际影响力”的发展目标，这一方面体现出新时代对国家城市群有了更高的要求；一方面也与西安在丝绸之路经济带建设上的重要战略枢纽地位密切相关。

冯奎：在我看来，城市群的国际影响力，就是城市群在世界城市群体系中的地位。地位越高，它在政治话语、经济要素、科技创新、文化艺术、交通门户等其中一个或多个方面的影响力就越强，就越能为城市群中不同类型的组织特别是企业、个人带来城市群的平台价值。

就中国的国情、国力现状来讲，以后除少数承担特殊使命的城市群，凡称得上“国家级城市群”的，一般都应是国家参与全球竞争最重要的平台，因而都应该有国际竞争力与国际影响力。放眼全球，由于经济、文化、科技等方面创新的主要产出都来自各国的城市群，因而国力较量，实际上也就来源于城市群的国际比较。

关中平原是华夏文明的重要发祥地之一，古丝绸之路从这里开始。“西罗马，东长安”是西安在世界历史地位中的写照。关中平原城市群要突出国际影响力，根本是要延续中华文脉，体现中国元素，展示中华文化的自信。未来，随着“一带一路”倡议不断实现，东西双向多层次开放空间格局不断建立，关中平原城市群将会成为改革开放的前沿地带。国际化与对外开放是这个城市群发展的基本方向。

区域协同

与成渝形成1.5亿人口大市场

NBD：早期的关中天水经济区，仅涵盖陕甘两省，如今把黄河金三角的运城、临汾，陇东的庆阳、平凉都纳入到关中平原城市群，从两省增加到三省，为什么要做这种调整？在城市群框架内，三省如何协同发展？

冯奎：我认为这是为了更好地推动区域协调发展，更好地服务“一带一路”倡议。

黄河金三角的山西两市和甘肃陇东两市，被纳入关中平原城市群，这为关中平原城市群发展提供了更为多样化的资源支撑条件，特别是能源。八百里关中平原，从黄河金三角向西延伸到天水一带。规划中将晋、陕部分城市纳入城市群，有利于形成多个对外通道，在更多方向实现关中平原城市群与外部的链接、延伸，有利于全面实现关中平原城市群的门户功能。

比如说，庆阳-平凉是关中平原城市群的西北门户，可以将宁夏、内蒙与关中平原城市群密切联系起来；运城、临汾是关平原城市群的东部门户，有利于建立起京津冀城市群与关中平原城市群的联系。

城市群突破省际行政边界，这对于城市群治理来说构成一定挑战，国际上发达的城市群与国内先进城市群在这方面已积累一定经验，值得借鉴。关中平原城市群可以更多从历史文化和经济合作中找到纽带。比如平凉古时就是西出长安第一城，是古丝绸之路的必经重镇。山西晋商汇通天下，是新时代“一带一路”的积极参与者。三省协同要讲过去的感情、当前的利益和未来的合作前景。协同要不断地机制化。

刘士林：我同意冯秘书长的看法。此次批复的关中平原城市群发展规划，在空间和城市范围上的调整，主要原因应该是为了更好地承担起一个国家级城市群的使命。

国家级城市群不可能家家点火、户户冒烟，一个城市群的“落子”，必须照顾到更大的“面”，特别是要把经济地理联系密切、但却被行政区划割裂的地区重新联结起来，组团发展。同时，这也符合我国城市群的空间发展规律。

与西方城市群一般是城市地理与经济自然演化的结果不同，我国的城市群主要是在特定行政框架下形成的，行政壁垒问题一直比较突出，这个顽疾只能通过更高层的国家战略来打破。比如最初的中原城市群只局限在河南一省，现在的范围涉及到四个省。长三角城市群长期以来一直是江浙沪的“富人俱乐部”，但国家正式规划也把安徽的一部分纳进来。

这同时也是促进三省协调发展的关键，一是按照城市群的规划框架，建立合理的城市层级体系和产业分工协作机制，避免无序蔓延和同质化竞争；二是结合地理和经济联系，弱化行政割据和干预，充分发挥市场在城市群发展中的作用。

NBD：成渝城市群与关中城市群，一个西南，一个西北，同处向西开放前沿，两个城市群定位也有相似之处，如何发挥比较优势，形成引领西部发展的合力？

冯奎：关中平原城市群拥有西北唯一的特大城市西安，是丝绸之路的核心引领区，是向西、向北方向贸易通道的战略支撑。成渝城市群拥有成都、重庆两个特大城市，是长江经济带上游的门户枢纽，是向南国际贸易大通道的战略支撑。

成渝城市群与关中城市群是西部发展的两个“棋眼”，从长远来看，两个城市群形成合力，将使长江经济带与“一带一路”深度交汇，最大限度地释放区域协调发展带来的红利，给企业带来更广阔的投资空间。两大城市群的合作，城市群范围内的人口就达到1.5亿，是未来具有巨大潜力的消费市场。

两大城市群之间，尤其是核心城市重庆、西安、成都之间，应在交通设施、物流运输、特色旅游、优势产业、现代农业、文化教育、能源利用等方面，建立联席会议和专题工作机制，从项目合作入手，逐步加深合作，带动更多中小城市和企业家参与合作。

对有志于在西部发展的企业家来说，及早选择在成渝城市群、关中平原城市群布局，应属具有战略眼光之举。

刘士林：十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”。成渝城市群与关中平原城市群，一个是国家西南开放通道的战略锁钥；一个是西北开放通道的战略枢纽，各有广阔的腹地和开放发展的方向。随着重庆成为直辖市、成都成为国家中心城市，西部逐渐出现了“南强北弱”的新问题。关中平原国家级城市群和西安国家中心城市的设立，对改变西部的内部分化，在西部现代化和国际化进程中形成战略犄角之势，具有重大战略意义。

一般来说，由于都处在发展的关键阶段，西南和西北需要进行利益协调，形成真正的战略合作关系，一要改变观念，避免内耗；二是创新方式，更多地发挥市场化的机制和手段，一起降低建设成本；三是按照高质量发展的新要求，探索形成一整套适合自身的政策、机制和路径。

最大挑战

传统的扩张道路已行不通

NBD：作为关中城市群唯一的核心城市，西安要带动引领城市群发展的最大挑战是什么？

冯奎：西安目前的GDP是7000多亿元，城镇化率是70%多，服务业的贡献超过70%。但西安的对外贸易、创新驱动发展等，距离国内一线城市有很大差距，更不用说跟国际一流城市相比。

放到城市群层面看，关中平原城市群常住人口与地区生产总值占全国比例分别是2.79%和2.14%，这意味着关中平原城市群人均生产率低于全国平均水平。

西安还没有那么强，它要带动一群也没有那么强的兄弟们，这是西安现状。那能不能简单地通过传统的高强度投资、扩大建设规模实现西安扩张，然后带动周边中小城市？这行不通，因为国家的发展环境与约束条件都发生了根本变化。

总之，西安自身距离规划中所给的定位要求，还有一定距离。最大的挑战来源于传统的扩张道路已经行不通，而如何通过空间转型、产业转型、发展模式转型，实现高质量发展，这条路径还需要探索。

刘士林：是的，西安的经济实力是比较弱，但我们不能说西安的影响力弱，因为评价一个城市，不能只看GDP。

从历史上看，中国历史上最强大的汉唐王朝都建都于关中平原，并成为当时东方文明中心。因此，西安在中国城市中拥有很高的地位，在世界城市中也很有影响力。对此，西安要有充分的文化自信，而不要被GDP牵着鼻子走。

西安面临的最大挑战是提升城市的现代化功能。作为中国四大古都之一，西安有非常辉煌的历史，但与上海、广州等海洋城市相比，在发展观念、功能形态、体制机制上相对封闭和保守，在城市治理体系和公共服务上，与现代化大都市相比也有一定差距。在成为国家中心城市之后，西安应瞄准规划中提出的“功能完备的城镇体系”，一方面在生态、社会和人文方面发挥好集聚、辐射和引领作用；另一方面也要迅速补上交通等方面的“短板”，尽快建成一个国际化的现代化大都市。

NBD：作为丝绸之路经济带的支点城市，西安如何利用“一带一路”中的区位优势，带动引领城市群发展？

冯奎：丝路特色是西安国家中心城市最重要的标记。建设丝路科创中心、丝路文化高地，是从科技与人文两方面提升发展实力、拓展发展空间的战略举措。

从丝路科创中心来讲，西安要构建高速、移动、安全、信息基础设施，率先建设智慧西安都市圈，推进中国-中亚跨境陆缆建设，为丝绸之路建设提供信息服务。同时积极推动大数据、云计算、人工智能等新技术与实体经济融合发展，实现经济发展方式的动能转变。

从丝路文化高地来讲，西安要积极搭建各类文化交流平台，挖掘丝路文化内涵，体现中国风貌元素，促进民间友好往来，提升西安的魅力指数。特别是要将文化资源转换为文化经济消费；将文化吸引力转换为文化影响力；将文化转换为西安国际大都市最深沉的自信。

刘士林：这两大定位，一个是科技，一个是人文，它们和规划中提出的“经济充满活力”和“生态环境优美”，构成了一个相对完整的城市战略框架，同时也实现了和自身区位条件和优势的良好结合。

在人文方面，西安作为中国历史上汉唐文化的中心，其丝路文化高地的地位无可置疑。在科技方面，西安不仅有多个高新区和示范区，在上世纪的三线建设中，也积累了一批非常好的军工基地，为发展军民融合打下了深厚基础。

从对城市群的作用看，中心城市的核心职能有二：一是支配；二是服务。一般说来，一个成熟的中心城市会平衡好“支配”和“服务”的关系，甚至是把“服务”看得更加重要。现在的上海，就在着力探索如何扩大城市的服务功能，建设服务型的中心城市，这一点西安可以借鉴。

未来蓝图

下个国家中心城市看好东北和深圳

NBD：规划中提出，要“推动西安—咸阳一体化发展，按程序合理调整行政区划”，目前，中国第七个国家级新区——西咸新区已经由西安市代管，二位怎么看？这对西安的发展有何重大意义？

冯奎：西安市已经代管理西咸新区，下一步，是要进一步优化西安与咸阳的行政区划与管理体制。我认为至少有四个意义：

一是拉大西安市城市建设框架，提高西安市的人口规模，有利于提升西安的发展存量，推动形成西安特大城市，建设大西安都市圈。

二是对于西咸新区来说，探索实施西安—西咸一体规划，有利于西安的优质公共服务向西咸新区延伸，帮助西咸新区更好地实现产城融合发展。

三是对于经济发展动力来讲，西咸新区教育科技人才汇集，高新技术产业较为集中，开放型经济具有较好基础。西安代管西咸新区，有利于促进与推动西安市新旧动能转换。

四是从功能目标来讲，西咸新区的目标，还有它所要承担的一些重大改革发展任务，例如要建设成为我国向西开放的重要枢纽、西部大开发的新引擎等等，与西安要承担的内容是大致相同的。西安代管托管，有利于理顺体制机制之间关系，减少沟通成本。

刘士林：的确是这样。西咸新区下设5个新城，由西安、咸阳两市与陕西省共建，不同程度存在着行政区划分割、重复建设等问题，统一交给西安市是为了理顺新区的管理职能。

在我看来，推动西安—咸阳一体化发展，对建设西安国家中心城市有三个方面的重要作用。

一是集约使用新区宝贵的土地资源，在城市建设用地总体上趋紧的大背景下，把建设用地统一起来集中管理开发，有助于提高效益，保障国家中心城市建设的用地需求。

二是有利于出台统一的政策和机制，避免政出多头、条块分割，政策和政策、规划和规划打架等，提高政府放管服的效率。

三是有利于统筹资金和项目，避免资金的低效使用和项目的重复建设。

这三方面结合起来，对于引领西安国家中心城市和“大西安都市圈”建设进入高质量发展的新阶段具有重要作用。

NBD：未来可能还会有新的国家中心城市诞生。二位认为，下一个国家中心城市会是谁？

刘士林：关于国家中心城市的数量，我个人认为未来不会很多。这主要有两方面的原因：

一是受形成中心城市的自然地理和经济社会条件的限制，要支持一个国家中心城市，需要有一定的自然、经济、社会和人口等资源，不是想设立就设立的，如果设立太多，有些因为距离太近也只能是徒有其名。

二是我国的区域和城市群布局已经很满，没有多少大的空白可以“填写”新的城市群和国家中心城市，这个只要看看地图就可以知道。

至于下一个是谁，我个人可以给两个猜测：一个有可能是东北的某个城市，在我国四大区域中，东北的弱势更明显，也比西北更需要；二是也有可能是深圳，这有利于在粤港澳大湾区的内地部分做成一个双中心的城市群形态，同时也是对创新城市的一个鼓励。

冯奎：目前的国家中心城市，大体上有三种产生方式：第一种是北京、上海、天津、广州类型，即由当时的城镇体系规划确立的；第二种是在国务院对城市总规、城市群规划等规划的批复中，提出要朝国家中心城市方向发展的；第三种是在有关城市群规划中明确加以认定的，西安就是这种类型。

从未来看，命名制的国家中心城市可能还会有。但是更多有望成为国家中心城市的那些城市，它们应该是生长出来、拼斗出来的。少数城市可能没有国家中心城市之名，但实际上已经具有相当高的国际影响力，并对于国家改革开放和现代化建设起着巨大作用，它们可以被看作是事实上的国家中心城市。（实习生黄一粟对本文亦有贡献）

每经记者 付克友 梁宏亮

每经编辑 赵桥 杨军 杨欢 

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