最高法：依法行政是行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为的前提

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裁判要旨：在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。

在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再4号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省株洲市人民政府。住所地：湖南省株洲市天元区天台路**号。

法定代表人阳卫国，市长。

委托代理人刘斌，该府法制办工作人员。

委托代理人张明明，湖南一星（株洲）律师事务所律师。

被申请人（一审原告、二审上诉人）株洲市超宇实业有限责任公司。住所地：湖南省株洲市荷塘区金山工业园金山路***号。

法定代表人王立新，总经理。

委托代理人杨阳，北京盈科（长沙）律师事务所律师。

一审被告、二审被上诉人湖南省人民政府。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路*号。

法定代表人许达哲，省长。

委托代理人李丽娟，湖南省司法厅工作人员。

一、二审第三人湖南省株洲市荷塘区人民政府。住所地：湖南省株洲市荷塘区新华东路**号。

法定代表人王利波，区长。

委托代理人陈映山，该府工作人员。

委托代理人熊曙，湖南新森律师事务所律师。

再审申请人湖南省株洲市人民政府（以下简称株洲市政府）因被申请人株洲市超宇实业有限责任公司（以下简称超宇公司）诉该府及湖南省人民政府（以下简称湖南省政府），一、二审第三人湖南省株洲市荷塘区人民政府（以下简称荷塘区政府)房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖南省高级人民法院于2018年5月10日作出的（2017）湘行终1177号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年9月11日立案受理本案，并于2018年12月26日作出（2018）最高法行申8191号行政裁定，提审本案。2019年1月9日，本院编立提审案号，依法组成合议庭并于2019年1月23日上午在本院第一巡回法庭第二法庭进行公开开庭审理。再审申请人株洲市政府的委托代理人刘斌、张明明，被申请人超宇公司的法定代表人王立新，一审被告、二审被上诉人湖南省政府的委托代理人李丽娟，一、二审第三人荷塘区政府的委托代理人陈映山、熊曙，均到庭参加诉讼。案件现已审理终结。

湖南省株洲市中级人民法院一审查明，2013年7月9日，因长株潭城际铁路建设需要，株洲市政府发布﹝2013﹞第17号《株洲市人民政府国有土地上房屋征收决定》和《长株潭城际铁路项目株洲红旗路段国有土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》），决定对株洲红旗路段范围DK46+099(46)-DK46+227(48)房屋实施征收。超宇公司在株洲市荷塘区拥有1546.6平方米土地的使用权，其中72.5平方米的土地及土地上房屋位于征地红线范围内。

2013年7月9日，株洲市政府所属株洲市国有土地上房屋征收处（以下简称株洲市征收处）发布《关于协商选择评估机构进行评估的公告》，就该项目房屋征收工作后总选定房地产价格评估机构的有关事项进行公告，推荐包括湖南新星房地产估价有限公司（以下简称新星公司）在内的7家评估公司作为备选评估机构。因被征收人未在规定期限内协商选定评估公司，株洲市征收处在株洲市国信公证处公证下采用抽签方式，选定新星公司为评估单位。之后新星公司就超宇公司的房屋评估问题多次向超宇公司咨询意见并反馈异议，并于2014年7月24日作出湘新星房估株字﹝2014﹞第0757号《房地产征收分户估价报告》，对超宇公司所有的房屋进行评估，其中评估位于征地红线范围内72.5平方米的房屋评估单价为2361元/m²，总评估价值为171173元。该评估报告注明有效期至被征收房屋征收完成之日止，评估结果不包括房屋内装饰装修补偿价值。超宇公司于7月25日收到该评估报告后，未申请复核评估。

2010年3月，荷塘区政府成立荷塘区城际铁路建设指挥部（以下简称荷塘区指挥部）。2014年5月14日，荷塘区指挥部与超宇公司签订《株洲市超宇实业有限责任公司整体征收与补偿的框架协议书》（以下简称《框架协议》），约定荷塘区指挥部对超宇公司进行整体征收，实行一次性货币补偿，并在2014年5月31日前签订正式的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。5月23日，超宇公司根据协议的约定将72.5平方米房屋及所占土地搬迁腾空出来交付荷塘区指挥部。同日，荷塘区指挥部将房屋拆除，此后使用该地块进行工程施工。但双方未在《框架协议》约定的期限内达成征收补偿协议。11月3日，超宇公司向荷塘区指挥部书面报告，要求重新选定评估机构进行评估作出补偿决定，荷塘区指挥部于次日书面答复评估程序合法，不予重新选择评估公司。此后，超宇公司员工到株洲市委、市政府信访，要求因征收该公司资产的评估价款相差较大要求株洲市政府协调处理。

2015年11月2日，超宇公司以株洲市政府不履行征收补偿法定职责为由，向株洲市中级人民法院提出行政诉讼，要求株洲市政府作出征收补偿决定。2016年11月23日，湖南省高级人民法院作出（2016）湘行终931号行政判决，责令株洲市政府在判决生效后六十日内对超宇公司作出征收补偿决定。2017年1月23日，株洲市政府根据判决的要求对超宇公司作出株征补﹝2017﹞1号株洲市政府房屋征收补偿决定(以下简称1号征补决定)，决定的主要内容为：1.对被征收人位于株洲市荷塘区新塘坡红旗路段城际铁路规划用地范围内72.5平方米房屋征收实行一次性货币补偿。2.根据规划国土等相关部门调查、认定、处理意见，征地红线范围内未经登记建筑作为合法的建筑给予补偿，按照房屋评估结果和有关规定，被征收人超宇公司应得到货币补偿数额为：（1）被征收房屋房地产价值补偿为人民币171173元；（2）装饰装修补偿费为人民币14500元；（3）搬迁费为人民币1000元；（4）停产停业损失补偿费为人民币3595元；上述4项合计为人民币190268元。3.鉴于被征收人超宇公司在2014年5月23日腾房交地后未就相关补偿与征收部门达成补偿协议，也未领取补偿款，自2014年5月23日起按中国人民银行同期一年定期存款利率另给予被征收人11905元补偿（自2014年5月23日起至本决定作出之日止）。4.荷塘区政府在本补偿决定送达后15日内向被征收人支付上述二、三两项合计202173元补偿款。超宇公司收到1号征补决定后，申请行政复议。2017年6月19日，湖南省政府作出湘府复决字﹝2017﹞42号行政复议决定（以下简称42号复议决定），维持1号征补决定。超宇公司遂提起本案行政诉讼，请求撤销1号征补决定，撤销42号复议决定，判决株洲市政府重新作出补偿决定。

湖南省株洲市中级人民法院（2017）湘02行初370号行政判决认为，株洲市政府具有作出征收补偿决定的法定职权。株洲市政府就长株潭城际铁路建设所涉房屋征收，发布房屋征收决定和房屋征收补偿方案，在被征收人就协商选定房地产评估机构达不成一致意见的情况下，在公证处公证下采用抽签方式选定房地产评估机构；相关房屋征收部门就补偿方式、补偿价格等事项与超宇公司进行多次协商。在双方未能达成协议后，根据湖南省高级人民法院（2016）湘行终931号行政判决的要求，履行判决所确定的义务，作出1号征补决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，程序合法。1号征补决定确定给予超宇公司房屋征收补偿的补偿项目包括被征收房屋价值补偿、装饰装修补偿、搬迁补偿、停产停业损失补偿，其中被征收房屋价值补偿是株洲市政府及房屋征收部门通过依法选定房地产评估机构，依照《征补条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定确定，装饰装修补偿费、搬迁费、停产停业损失补偿费根据《征收补偿方案》所确定的相应补偿标准计算，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七、十九、二十、二十二、二十三条的相关规定，较好地保护了超宇公司的合法权益，内容合法。因荷塘区指挥部由荷塘区政府组织成立，《框架协议》的主体是超宇公司与荷塘区指挥部，与本案不属同一法律关系。在超宇公司与房屋征收部门未达成征收补偿协议的情况下，《框架协议》对株洲市政府作出征收补偿决定不具有直接约束力。超宇公司仅有72.5平方米的房屋位于征收红线范围内，且被征收的部分不影响其他房屋的安全和使用，故株洲市政府作出1号征补决定对超宇公司位于征收红线范围内的房屋予以征收补偿并无不妥。当然，超宇公司与荷塘区指挥部签订《框架协议》后，按照约定搬迁腾空红线范围内土地，积极配合征地拆迁工作，其行为值得肯定。基于行政诚信和维护政府公信力原则，荷塘区指挥部及相关部门应当妥善处理超宇公司未被征收部分相关问题并保护其合法权益。湖南省政府收到超宇公司行政复议申请后，根据行政复议法的相关规定，经立案、调查调解等程序，在调解无效的情况下，依据本案客观事实及相关证据作出42号复议决定，符合法律规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回超宇公司的诉讼请求。超宇公司不服一审判决，提起上诉。

湖南省高级人民法院二审审理另查明以下事实：《征收补偿方案》确定的补偿标准为：（一）房屋补偿：房地产评估单价×建筑面积。（二）搬迁费：1.住宅房屋：500元/次/户×2次=1000元/户；2.非住宅用房：按照拆卸、搬运、安装生产设备的实际合理开支支付。（三）……非住宅用房停产停业补助费：房地产评估单价×建筑面积×7‰×3个月。（四）装饰装修补偿：……其他非住宅用房（办公、生产、仓储用房等）：一类：200元/平方米、二类120元/平方米、……。（五）附属设施补偿（根据实际有无进行补偿）：……。（六）补助和奖励：……。2009年7月24日，株洲市政府办公室作出株政办函﹝2009﹞82号《关于成立株洲市深化医疗卫生体制改革领导小组和株洲市城际铁路建设指挥部的通知》，成立株洲市城际铁路建设指挥部。2010年3月25日，荷塘区政府办公室作出株荷政办发﹝2010﹞20号《关于成立荷塘区城际铁路建设指挥部的通知》，根据株政办函﹝2009﹞82号文件精神，成立荷塘区指挥部，负责辖区范围内该项目的具体实施工作，陈映山任指挥长（荷塘区指挥部现已撤销）。2014年5月9日，荷塘区指挥部与超宇公司就补偿问题进行协商，陈映山认为超宇公司可以整体征收。2014年5月14日，荷塘区指挥部与超宇公司签订《框架协议》，该协议约定：在2014年5月31日前，就超宇公司整体征收补偿有关问题达成一致并签订正式的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》；荷塘区指挥部将协议书所约定的补偿货币一次性支付给超宇公司；超宇公司确保在2014年5月25日前将城铁建设施工所急需的场地（即城铁建设红线范围内的72.5㎡房屋及所占的土地）搬迁腾空出来交付给指挥部施工建设使用；如超宇公司在2014年5月25日前不能将城铁建设红线范围内的72.5㎡房屋及所占的土地搬迁腾空出来交付给指挥部，则指挥部不同意对超宇公司进行整体征收与补偿，指挥部只对城铁建设红线范围内的超宇公司房屋、土地按照法律程序进行征收与补偿。2014年5月23日，超宇公司根据协议约定将72.5㎡房屋及所占土地搬迁腾空交付荷塘区指挥部。同日，荷塘区指挥部将房屋拆除。2014年8月，超宇公司搬迁完毕。荷塘区指挥部没有与超宇公司签订房屋征收补偿安置协议。《框架协议》签订后，株洲市征收处通过公证选定新星公司对超宇公司的全部房产进行评估。2014年7月24日，新星公司作出湘新星房估株字﹝2014﹞第0757号《房地产征收分户评估报告》，评估结果为1456171元，不包括房屋室内装饰装修补偿价值，也不包括因征收造成的搬迁、临时安置补偿、因征收造成的停产停业损失的补偿。该报告送达超宇公司。株洲市征收处荷塘中心委托湖南中天华资产评估有限公司（以下简称中天华公司）对超宇公司的搬迁损失进行评估。2014年7月25日，中天华公司作出湘中天华资评报字﹝2014﹞第009号《征收所涉及加工车间和砂轮车间的搬迁损失补偿价值评估报告》，评估超宇公司加工车间和砂轮车间搬迁损失补偿价值为526890.93元。该报告亦送达超宇公司。上述两评估报告的评估总价为1983061.93元。超宇公司自行委托湖南湘融资产评估有限公司（以下简称湘融公司）对拆迁直接损失和拆迁停工损失进行了评估。2014年6月11日，湘融公司作出湘融评估字﹝2014﹞第0608号《拆迁直接损失价值项目资产评估报告书》，评估超宇公司拆迁损失为21137207.504元。2014年9月18日，湘融公司作出湘融评估字﹝2014﹞第0916号《拆迁停工损失价值项目资产评估报告书》。该报告评估超宇公司拆迁停工损失为11378777元。上述两评估报告的评估总价为32515984.504元。以上四个评估报告均是在《框架协议》之后作出。

2016年7月20日，中共株洲市荷塘区委办公室向株洲市委书记毛腾飞递交《关于超宇公司房屋征收补偿相关问题的报告》，同意对超宇公司红线外10米范围内土地实行“只补不征”。超宇公司有加工车间、砂轮车间、合金车间等多个车间。合金车间等车间的搬迁损失没有评估。超宇公司的室内装饰装修价值没有评估。

湖南省高级人民法院对一审认定的其他事实予以确认。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终1177号行政判决认为，荷塘区指挥部与超宇公司签订《框架协议》，超宇公司按照协议约定在2014年5月25日前将征收红线范围内的72.5㎡房屋及所占土地搬迁腾空交付给指挥部，履行了《框架协议》。但荷塘区指挥部没有与超宇公司签订房屋征收补偿安置协议，且未提出正当理由，其行为违反信赖利益保护原则。2014年7月24日，株洲市征收处委托新星公司对超宇公司的全部房产进行评估，评估价值为1456171元。2014年7月25日，株洲市征收处荷塘中心委托中天华公司对超宇公司的加工和砂轮两个车间的搬迁损失进行评估，评估价值为526890.93元。

《铁路安全管理条例》（国务院令第639号）第二十七条第一款第一项规定，铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区。铁路线路安全保护区的范围，从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外的距离分别为：城市市区高速铁路为10米，其他铁路为8米。长株潭城际铁路属于高速铁路，为了保障铁路运行的安全，铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区。虽然超宇公司只有72.5㎡房屋及所占土地位于长株潭城际铁路征收红线范围内，但按照上述规定，超宇公司从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外10米范围内的房屋及土地应属于铁路线路安全保护区的范围。即使当时未将该部分纳入征收范围，但鉴于超宇公司已经整体搬迁，该部分应当纳入补偿范围。2017年1月23日，株洲市政府在对超宇公司作出征收补偿决定时，已经知道超宇公司要求整体补偿的请求，并且通过中共荷塘区委办公室向株洲市委书记的内部报告，已经获知荷塘区指挥部同意整体征收的意见和《框架协议》，以及征收部门对超宇公司整体补偿的具体项目和标准，故株洲市政府应当考虑超宇公司已经整体搬迁，请求整体补偿的情况，并作出公平处理。但株洲市政府在作出征收补偿决定时，没有考虑上述应当考虑的因素，明显不当。

根据《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第十二条规定，征收房屋需搬迁机器设备和其他物资的，搬迁费由房屋征收部门与被征收人参照相关行业标准协商确定；协商不成的，应当评估确定。机器设备和其他物资因搬迁丧失使用价值的，其损失补偿评估按照前款的规定办理。第十三条第一款规定，被征收房屋的室内装饰装修价值由房屋征收部门与被征收人协商给予补偿；协商不成的，应当评估确定补偿。本案中，因房屋征收部门与被征收人超宇公司协商不成，应当对搬迁费和室内装饰装修价值进行评估。1号征补决定直接认定搬迁费1000元和装饰装修补偿费14500元，缺乏事实和法律依据，程序违法。第十四条第一款规定，征收生产、经营性用房，造成被征收人停产停业直接损失的，每月按照被征收房屋评估价值的7‰给与补偿。停产停业期限，按照实际停产停业的月数计算确定。本案中，超宇公司实际停产停业的月数远远超过三个月，但1号征补决定只按三个月给予补偿，其补偿缺乏事实和法律依据。《征收补偿方案》规定了搬迁奖励。超宇公司2014年5月23日就将72.5平方米房屋及所占土地搬迁腾空交付荷塘区指挥部，搬迁时间在评估机构作出评估报告之前，其积极配合征地拆迁的行为应当给予奖励，但1号征补决定中没有包括该部分内容。综上，1号征补决定认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序、补偿明显不当，依法应撤销后责令重作。湖南省政府作出42号复议决定，维持1号征补决定系认定事实不清，主要证据不足，依法应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三、六项，第八十九条第一款第二项、第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一、三款之规定，判决：撤销一审判决；撤销1号征补决定；撤销42号复议决定；责令株洲市政府在收到判决后，按照法律规定的程序和期限，对超宇公司重新作出征收补偿决定。

株洲市政府申请再审称，1.二审判决认定长株潭城际铁路属于高速铁路，要求该府将铁路线路安全保护区10米范围内的房屋和土地纳入到征收补偿范围，明显缺乏依据，属于认定事实错误。一审庭审、二审调查期间，各方当事人均未提交二审判决所述的2016年7月20日荷塘区委办公室《关于超宇公司房屋征收补偿相关问题的报告》，一、二审也未将该份证据向该府送达。2.《铁路安全管理条例》第二十七条规定铁路线路两侧应当设立铁路线路安全保护区，其立法目的是要保护铁路安全。长株潭城际铁路已通过验收并投入使用，对超宇公司未征收部分不产生实际影响。结合《铁路安全管理条例》第三十条、第三十一条的规定来看，二审判决认定应将超宇公司位于铁路线路安全保护区10米范围内的房屋整体纳入征收范围，属适用法律法规错误。3.株洲市政府根据《征补条例》和《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定，依据《征收补偿方案》确定的补偿标准，确定给予超宇公司的补偿项目及补偿费，依法作出征收补偿决定，内容合法、程序适当。超宇公司位于征收红线范围内的房屋面积很小且不涉及生产用房，征收该部分不影响其正常生产经营，故1号征补决定合法且适当。请求撤销二审判决，由最高人民法院提审，裁定中止执行该判决，维持一审判决。

超宇公司答辩称，株洲市政府与我司签订框架协议后，我司履行了协议，但政府仅补偿20万元。株洲市政府认为二审主要证据未经质证，主要是荷塘区政府2016年7月20日的报告，该报告系该府与第三人的内部文书，并不对判决结果造成影响。二审判决系依据行政信赖原则作出，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。请求驳回株洲市政府的再审申请。

湖南省政府陈述称，同意株洲市政府的意见。二审判决认定的相关评估报告没有进行举证和质证。二审认为1号征补决定存在问题，依据的是《湖南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》的规定。但是本案系2013年7月发布征收公告，当时该条例还未出台。《框架协议》和补偿决定不是同一法律关系，不能以《框架协议》内容作为补偿决定的硬性要求。

荷塘区政府陈述称，二审认定超宇公司履行了《框架协议》与事实不符。荷塘区政府积极履行《框架协议》的各项内容和要求，但超宇公司不依据该协议确定的补偿标准、方式就补偿款项一事协商一致，在已经选定评估机构作出评估报告之后，又自行委托评估公司进行评估，金额达到三千多万，导致补偿安置协议无法签订，过错在于超宇公司。超宇公司整体搬迁的原因不在荷塘区政府，该府没有强迫超宇公司进行整体搬迁，该公司可以在原地继续经营。

在本院审理过程中，荷塘区政府陈述称超宇公司在红线范围内的72.5平方米房屋内有七台机器设备，超宇公司对此并未提出异议。

本院经审理另查明，《征收补偿方案》确定的补偿标准中，第六项补助和奖励载明：1.按期搬迁奖，在被征收房屋房地产市场评估价值确定后60日内签订征收协议并按协议约定搬迁腾房的，按房地产市场评估单价×5%×建筑面积进行奖励；2.提前搬迁奖，按建筑面积给予分段提前搬迁奖励（不重复计算），其中在被征收房屋房地产市场评估价值确定后45日内奖励220元每平方米；3.奖励性补贴，在被征收房屋房地产市场评估价值确定后60日内签订征收协议并按协议约定搬迁腾房的，非住宅用房按被征收房屋评估单价×15%×建筑面积奖励。2014年5月14日，荷塘区指挥部（甲方）与超宇公司（乙方）签订《框架协议》，第一条、第二条约定甲方同意依法对超宇公司实行整体征收，实行一次性货币补偿。第三条就下列问题达成一致意见：3.1，土地、房屋和生产、生活设施设备的拆迁征收与补偿问题，按照株政发﹝2010﹞38号《株洲市人民政府关于印发株洲市城市房屋拆迁管理实施办法的通知》规定的补偿标准依法依规办理；3.2，乙方生产设施设备（含生活设施设备）的拆卸、搬运、重装、调试等所产生的费用补偿，由乙方自行选定、甲方承担评估费用，在2014年5月20日前聘请具备资质的第三方中介评估机构进行评估后，以评估结果作为补偿的依据，依法定程序办理补偿；3.3，甲方同意协调有关政府职能部门的工作关系，为乙方顺利进入工业园区异地重建提供协助支持；3.4，按照《株洲市人民政府关于印发株洲市城市房屋拆迁管理实施办法的通知》规定的补偿标准给予停产停业补助费，即按照房屋价值的7‰每月，给予六个月的补助；3.5，在甲乙双方签订正式的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》后，将乙方现有的土地及地上构建筑物无偿租赁给乙方使用，作为对乙方搬迁过渡期的临时生产经营用地，为期18个月，即自2014年6月1日起至2015年11月30日止，期限届满时乙方无条件搬离。第四条约定，在2014年5月31日前，就超宇公司整体征收补偿有关问题达成一致并签订正式的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，甲方将协议书约定的补偿货币一次性支付给乙方；乙方确保在2014年5月25日前将城铁建设施工急需的场地（即城铁建设红线范围内的72.5㎡房屋及所占的土地）搬迁腾空出来交付给甲方施工建设使用；如乙方不能在2014年5月25日前将城铁建设红线范围内的72.5㎡房屋及所占的土地搬迁腾空出来交付给甲方，则甲方不同意对乙方进行整体征收与补偿，甲方只对城铁建设红线范围内的乙方房屋、土地按照法律程序进行征收与补偿。第五条（原文误为“第四条”）约定，双方本着互谅互让、公平公正、合法合规的原则，进行充分协商，共同推进超宇公司的整体征收与补偿工作。

2014年6月18日、2014年7月10日，超宇公司在向新星公司提交的《异议书》《房屋及土地评估反馈意见》均主张，《委估房地产初步咨询结果（意见）一览表》中，72.5平方米实际用途为门面，评估价值过低，请按门面市场价格进行评估。2014年7月25日，中天华公司《关于株洲超宇有限责任公司设备及附属设施评估反馈意见的回复》中载明：超宇公司纳入评估范围的设备大部分为普通机械加工设备和部分小型冲压设备，设备基础都属于小型基础，部分设备无需基础；上述设备不属于高端精密设备，目前该类型设备的搬迁技术非常成熟，且属于市内搬迁，运距相对较短，对设备的损耗有限；经核实，该公司没有高端精密设备。

本院认为，根据《征补条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，株洲市政府因无法与超宇公司通过协商达成补偿协议，按照生效行政判决的要求，履行判决书所确定的义务，作出1号征补决定，程序合法。一审认为，1号征补决定确定的补偿标准符合法律规定，《框架协议》不具有约束力，征补决定仅对超宇公司位于红线范围内的房屋予以征收补偿并无不当，判决驳回超宇公司的诉讼请求。二审则认为株洲市政府在作出1号征补决定时，未对超宇公司已经整体搬迁并请求整体补偿的情况予以公平处理，征补决定确定的搬迁费、室内装饰装修价值、停产停业损失、搬迁奖励等计算均存在错误，判决撤销1号征补决定及42号复议决定，责令株洲市政府重新作出征收补偿决定。因此，本案争议的焦点问题为，株洲市政府作出的1号征补决定是否具有合法性，具体而言又可以细分为三个问题：一是关于1号征补决定确定的征收范围是否正确；二是《框架协议》的效力问题；三是1号征补决定确定的补偿费用是否准确。

一、关于征收范围问题

根据《中华人民共和国土地管理法》第二、三条的规定，十分珍惜、合理利用土地是我国的基本国策；各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为；国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。《征补条例》第八、十三条则规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，属于由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要等情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定；市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。根据上述规定，国有土地上房屋征收应当以征收决定所确定的红线范围内的房屋为征收对象，超出红线范围的，则不属于征收对象。

本案中，株洲市政府发布案涉征收决定时，明确载明征收范围为长株潭城际铁路建设用地株洲红旗路段范围DK46+099(46)-DK46+227(48)（详见长株潭城际铁路用地规划），超宇公司的72.5平方米的土地及土地上房屋位于征地红线范围内。1号征补决定载明，超宇公司在项目征收红线范围的房屋为72.5平方米，占地面积为59.17平方米，仅占其全部土地使用权面积（1546.6平方米）的3.8％，征收部分房屋不影响被征收人其余房屋的安全与使用。超宇公司虽主张红线范围内房屋被征收造成其整个生产流程无法正常运行，但并未提交证据予以证明。而且在新星公司对被征收房屋开展评估工作的过程中，超宇公司两次提交反馈意见称案涉的72.5平方米房屋系门面用房而非生产用房，明显与其现在所主张的该房屋系生产流程核心车间不一致。超宇公司的该项主张缺乏事实根据，本院不予采信。

二审认为，虽然超宇公司只有72.5平方米房屋及所占土地位于长株潭城际铁路征收红线范围内，但按照《铁路安全管理条例》第二十七条第一款第一项规定，超宇公司从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁外侧起向外10米范围内的房屋及土地应属于铁路线路安全保护区的范围，即使当时未将该部分纳入征收范围，但鉴于超宇公司已经整体搬迁，该部分应当纳入补偿范围。本院认为，上述观点系对《铁路安全管理条例》有关铁路线路安全保护区规定的误读，应予纠正。首先，《铁路安全管理条例》第一百零七条规定，本条例所称高速铁路，是指设计开行时速250公里以上（含预留），并且初期运营时速200公里以上的客运列车专线铁路。在本院庭审过程中，株洲市政府提交湖南省发展和改革委员会网站2016年12月26日发布的《长株潭城际铁路今日开通运营》，载明长株潭城际铁路全长95.5公里，设计速度目标值为时速200公里，初期运营时速160公里。超宇公司虽不认可该证据的证明力，但亦未提交相反证据予以反驳。二审认定长株潭城际铁路属于高速铁路，但在该院查明事实部分并无相关说明，其认定亦缺乏事实根据。其次，《铁路安全管理条例》第二十七条第三款规定，在铁路用地范围内划定铁路线路安全保护区的，由铁路监督管理机构组织铁路建设单位或者铁路运输企业划定并公告；在铁路用地范围外划定铁路线路安全保护区的，由县级以上地方人民政府根据保障铁路运输安全和节约用地的原则，组织有关铁路监督管理机构、县级以上地方人民政府国土资源等部门划定并公告。本案中，超宇公司仅有59.17平方米土地在铁路用地范围内，已被纳入征收红线范围。根据在铁路线路10米范围内的房屋及土地，即使需划入铁路线路安全保护区范围，也应由县级以上地方人民政府依职权进行划定。再次，设置铁路线路安全保护区的目的是防止影响铁路线路安全、铁路运输安全。根据《铁路安全管理条例》第三十一条的规定，铁路线路安全保护区内既有的建筑物、构筑物危及铁路运输安全的，应当采取必要的安全防护措施，只有在采取安全防护措施后仍不能保证安全的，才需要依照有关法律规定拆除；拆除行为给他人造成损失的，应当依法给予补偿或者采取必要的补救措施。因此，并非只要在铁路线路安全保护区内的建筑物、构筑物都必须拆除。依据上述规定，株洲市政府主张长株潭铁路已经通过验收并投入营运，超宇公司未纳入红线范围的土地及房屋并未影响该铁路的安全运行，具有事实根据。

二、关于《框架协议》的效力问题

根据《征补条例》第四、五条的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作；房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。本案中，株洲市政府发布案涉征收决定，对包括超宇公司案涉土地在内的国有土地上房屋进行征收。株洲市征收处作为房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。荷塘区指挥部就案涉房屋的补偿问题与被征收人进行协商并开展相关工作，应当视为房屋征收部门委托的房屋征收实施单位，其行为后果应当由房屋征收部门承担。荷塘区指挥部与超宇公司签订的《框架协议》，属于在征收实施过程中作出的承诺，对征收双方均具有拘束力，在签订补偿协议或者作出补偿决定时应当对其中合法有效的约定予以采纳。

在审理行政协议案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，认真审查协议不能履行的原因和违约责任，切实维护行政相对人的合法权益。对政府没有合理理由违反承诺甚至违约毁约的，要坚决依法支持行政相对人的合理诉求，这就是信赖利益保护原则的价值所在。但是，行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿的款项均来源于公共财政，对征收补偿款不进行合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。行政机关在组织实施征收与补偿工作时，必须遵守《征补条例》等法律、法规的规定，符合征收决定及房屋征收补偿安置方案的要求，对被征收人给予公平补偿。行政机关违反《征补条例》等法律、法规，超出征收决定的范围或者房屋征收补偿安置方案确定的补偿标准，作出的相关承诺、签订的补偿协议或者作出的补偿决定，人民法院应当作出否定的评价，不予支持。不能将信赖利益保护原则置于依法行政之前，无原则的以牺牲社会公共利益来强调政府对所作承诺的遵守。确因国家利益、公共利益或者其他法定事由改变政府承诺的，行政机关可以依法补偿财产损失。

如前所述，超宇公司仅有72.5平方米房屋及土地在征收红线范围之内，对该部分的征收亦不影响超宇公司对剩余土地的使用。因此，荷塘区政府与超宇公司签订《框架协议》，约定对超宇公司实施整体征收，超出该次征收的红线范围，不符合《征补条例》的规定，缺乏法律依据，不具有法律效力，对株洲市政府作出补偿决定不产生拘束力。二审认定2016年7月20日，中共株洲市荷塘区委办公室向株洲市委书记毛腾飞递交《关于超宇公司房屋征收补偿相关问题的报告》，同意对超宇公司红线外10米范围内土地实行“只补不征”。但是证明该事实的证据并未经过庭审质证，该事实应属认定事实不清。即使存在荷塘区的该项报告，也只是行政机关的内部请示报告行为，且与前述《框架协议》一样因违反法律规定而应属无效。超宇公司主张株洲市政府应当按照《框架协议》的约定对其全部房屋进行整体征收，缺乏事实根据和法律依据。

本案中，虽然超宇公司依照约定在2014年5月23日前将红线范围内的72.5平方米房屋及所占土地搬迁腾空交付施工建设，但双方未能按照约定在2014年5月31日前就超宇公司整体征收补偿有关问题达成一致并签订正式的征收补偿协议，《框架协议》事实上也未得到实际履行。在《框架协议》中，双方约定超宇公司在2014年5月20日前聘请具备资质的第三方中介评估机构对生产设施设备的拆卸、搬运、重装、调试等费用进行评估后，以评估结果作为补偿依据。但是，超宇公司对中天华公司作出的搬迁损失评估结果不予认可，亦未对该评估报告申请复核，而是自行委托湘融公司进行评估，致使在搬迁损失补偿费用上无法与征收部门协商一致。《框架协议》还约定在签订正式的征收补偿协议后，将超宇公司现有的土地及地上构建筑物无偿租赁给其使用，作为搬迁过渡期的临时生产经营用地，为期18个月。从上述情况看，《框架协议》并未要求超宇公司在签订征收补偿协议之前进行整体搬迁，事实上株洲市政府也未对超宇公司在红线范围以外的土地及地上物进行征收，故超宇公司关于其依据《框架协议》履行了整体腾空搬迁义务的主张，缺乏事实根据。超宇公司如果认为因与荷塘区指挥部签订《框架协议》对其造成损失，可另循法律途径解决。

三、关于补偿数额的确定问题

株洲市政府作出1号征补决定，确定给予超宇公司房屋征收补偿的补偿项目包括被征收房屋价值补偿、装饰装修补偿、搬迁补偿、停产停业损失补偿。其中，被征收72.5平方米房屋价值补偿价格依据，是房屋征收部门依法选定的评估机构新星公司作出的，超宇公司对该评估报告并未提出复核申请，该评估报告可以作为认定房屋价值的依据。超宇公司自行单方委托湘融公司作出的评估结论，缺乏法律依据，二审亦未对该评估报告的证据效力予以认定，故不能作为确定房屋价值的依据。本院对1号征补决定确定的房屋补偿价值予以支持。1号征补决定确定的装饰装修费及停产停业损失补偿费，均系按照《征收补偿方案》的标准进行计算，亦无不当，本院予以支持。

虽然超宇公司未在期限内签订征收补偿协议，但该公司确系依约提前将72.5平方米房屋及土地腾空交付给荷塘区指挥部，并未影响案涉地块的征收进度，故应当依照《征收补偿方案》的规定，对超宇公司给予按期搬迁奖、提前搬迁奖及奖励性补贴。1号征补决定未给予超宇公司搬迁奖励补偿，本院予以纠正。被征收房屋评估价格为171173元，则相应奖励的具体数额为：按期搬迁奖，171173元×5%=8558.65元；提前搬迁奖，72.5平方米×220元/平方米=15950元；奖励性补贴，171173元×15%=25675.95元；合计50184.6元。

1号征补决定确定的搬迁费为1000元，系按照住宅房屋标准进行计算，不符合超宇公司被征收房屋为非住宅房屋的实际情况，应予纠正。株洲市政府主张超宇公司被征收房屋内有7台机器，超宇公司未提出异议，可以作为计算搬迁费的依据。中天华公司作出的评估报告虽然是对超宇公司进行整体搬迁情况下相关搬迁损失的评估，但由于超宇公司的机器设备主要系小型设备，设备基础均属小型基础或无需基础，且该类型设备的搬迁技术成熟，属于市内搬迁，运距相对较短，对设备的损耗有限。因此可以以中天华公司的评估价格作为基础折算超宇公司的搬迁费用。按照中天华公司的评估，机器设备可搬迁95台（套），损失补偿值237315.07元，平均约2498元/台。因此搬迁费的具体数额应为：2498元/台×7台=17486元。

上述补偿项目和补偿金额合计：被征收房屋房地产价值补偿171173元+装饰装修补偿费14500元+搬迁费17486元+停产停业损失补偿费3595元+搬迁奖励50184.6元=256938.6元。

关于利息计算的问题。株洲市政府在无法与超宇公司协商达成补偿协议后，理应及时作出补偿决定，尽快支付补偿款，尽可能减少被征收人的损失。株洲市政府作出1号征补决定时，对超宇公司在2014年5月23日腾房交地后至其作出决定期间，按中国人民银行同期一年定期存款利率补偿11905元，并无不当。但因株洲市政府作出1号征补决定确定的补偿数额190268元确实有误，该补偿数额与应当补偿的数额256938.6元间差额部分的利息亦属于超宇公司的损失范围，应予补偿。对于该部分利息，应以66670.6元（即256938.6元与190268元的差额）为基数，以2014年5月23日为起始时间，按本判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条的规定，人民法院对行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，可以判决变更。故本院对1号征补决定的补偿数额予以变更，株洲市政府应补偿超宇公司268843.6元（即应补偿金额256938.6元与1号征补决定第三项确定的利息补偿11905元的总和）及以66670.6元为基数计算的利息。湖南省政府作出42号复议决定，维持1号征补决定，亦属认定事实不清，依法应予撤销。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九、一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终1177号行政判决；

二、撤销湖南省株洲市中级人民法院（2017）湘02行初370号行政判决；

三、撤销湖南省人民政府作出的湘府复决字﹝2017﹞42号行政复议决定；

四、维持株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第一项、第三项，撤销株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第四项；

五、对株洲市人民政府株征补﹝2017﹞1号《株洲市人民政府房屋征收补偿决定书》的第二项，即超宇公司应得的货币补偿数额变更如下：1.被征收房屋房地产价值补偿为人民币171173元；2.装饰装修补偿费为人民币14500元；3.搬迁费为人民币17486元；4.停产停业损失补偿费为人民币3595元；5.搬迁奖励为人民币50184.6元；上述五项合计为人民币256938.6元；

六、由株洲市人民政府于本判决生效之日起30日内，补偿株洲市超宇实业有限责任公司268843.6元及利息（利息计算方法：以66670.6元为基数，从2014年5月23日起计算至补偿款实际支付之日止，按照中国人民银行一年期同类存款基准利率计算，不计算复利)。

一、二审案件受理费各50元，均由被申请人株洲市超宇实业有限责任公司负担。

本判决为终审判决。

审 判 长　熊俊勇

审 判 员　杨志华

审 判 员　刘艾涛

二〇一九年二月二十八日

法官助理　牛延佳

书 记 员　李　京

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