问责多激励少！以预防为导向的干部考核为何难?
党的二十大报告明确指出，提高公共安全治理水平要“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。以事前预防为重心的公共安全治理模式是新时代高质量统筹安全与发展、保障国家长治久安的应有之义。党政领导干部作为影响公共安全治理能力建设的关键少数，需要在推动公共治理模式转型中突出其领导与带动作用。为实现这一目标，首先要从考核评价这一核心制度设计出发，贯彻以预防为导向的基本原则，引导党政领导干部形成化解风险和排查隐患事前预防认识，完善做好事前预防工作机制。但当前要构建以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，仍然需要直面以下现实难题。
一、以预防为导向考核评价体系建设需要直面的现实难题
（一）突发事件应对考核评价中预防导向指标不完善不规范
建立健全以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，首先需要界定突发事件事前预防工作的边界与内涵。依照《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件事前预防既包括诸如城乡防灾减灾规划、各类安全管理制度建设、应急预案编制管理、危险源管理、应急管理培训制度实施等多项具体工作，也包括风险评估、隐患排查、应急准备、风险监测预警等突发事件应对活动。
但在实际考核层面，究竟哪些工作任务应归为以预防为导向？这些工作之间具有怎么样关系？应从哪些维度进行评价其工作绩效？这些工作在党政领导干部总体考核评价占有多少比重？上述问题都尚未得到有效规范。例如，应急演练和桌面推演是突发事件预防工作的重要组成部分，各级政府也多数能够做到按时按要求开展，但演练中流于形式和走过场的现象也大量存在，这种演练的预防效果该如何评价？在当前党政领导干部的突发事件应对考核评价中，以预防为导向的指标设计和测度标准还相对缺乏。可见，如何科学衡量事前预防工作实际开展的质量与效果，如何合理运用预防工作相关的评价结果，现实中都还需要进一步完善相关制度规范。
（二）领导干部的突发事件应对考核评价负激励多而正激励少
突发事件发生通常是小概率事件，是社会运行中的不稳定状态。同时无论事故灾难还是自然灾害等，其往往会带来较为巨大、难以挽回的人员伤亡和经济损失，造成较为严重的负面社会影响。因此，在突发事件中对于党政领导干部的考核评价，往往集中于事后以追责问责构筑的负向激励“高压线”，表现为突发事件后对当地相关党政领导干部的追责问责或党纪政纪处分。可见，在党政领导干部突发事件考核评价中，正向激励相对较少，并未获得足够的重视。这一方面是由于负激励“高压线”在考核评价中突出的“一票否决”特征，另一方面也和前文指出的考核指标不规范、不完善密切相关。在这一激励机制结构下，以预防为导向的考核评价体系构建尤为困难。针对这一问题，有学者认为，负激励有其优势，也有其劣势，需要从负向激励的合法性、合理性、可行性和可控性出发加以重塑。但将负向激励控制在合理合法范围，势必需要更多以预防为导向的评价指标，并将鼓励“图之于未萌，虑之于未有”的正向激励措施纳入考核评价体系中。
（三）当前以预防为导向考核评价体系的法律法规支撑相对薄弱
以预防为导向的党政领导干部考核评价体系建设，无论是具体考核指标体系设计还是评价标准规范形成，都可能对党政领导干部的绩效考核和提拔晋升模式产生影响。同时，以预防为导向的原则要求，需要作为现有考核评价制度的补充得到长期贯彻落实。因此，真正落实以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，势必需要相应的法律法规作为依据和制度支撑。将以预防为导向的基本原则通过具有较高效力位阶和规范能力的法律法规，加以明确和推广应用并适时调整。但在现行相关法律法规中，对以预防为导向的规定却较为薄弱。进而言之，一方面制度支撑的薄弱也在一定程度上导致评价标准的不规范不完善；另一方面，考核评价标准的不规范也反过来导致评价内容难以厘定并取得实质性推动。在两者的互动下，实践中以预防为导向的党政领导干部考核评价体系建设，距离充分发挥其应有的治理效能，仍存在较大的差距。
二、以预防为导向考核评价体系构建难题的现实原因与内在逻辑
（一）突发事件不确定性使得以预防为导向的工作绩效难以客观衡量
事故灾难、自然灾害等突发事件的发生是致灾因子、脆弱性及暴露与特定承灾体的复杂耦合，其背后是多种影响因素的相互作用。在现代社会的突发事件中，链式危机、次生衍生危机、级联风险等的存在都使理解其因果链条更为复杂。人祸或许可以通过各种手段加以化解，但天灾在大多时候则只能减缓，很难消除。聚焦到事前预防相关工作，其只是影响突发事件发生的一个变量，尽管在一般意义上认为做好事前预防工作能够减少或避免突发事件的发生，但不发生突发事件本就是一种常态。做好事前预防不意味着突发事件一定不会发生，不发生突发事件也并不必然是因为事前预防工作做得好。在逻辑上，事前预防工作和突发事件不发生之间既不是充分条件，也不是必要条件，事前预防工作与突发事件风险间的因果链条存在难以完全化解的模糊性与悖论性。正因如此，建立健全以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，通常难以实现考核评价中科学性和公平性完美平衡，其根本原因就在于突发事件不确定性，使得以预防为导向工作绩效难以被科学客观的衡量。
（二）突发事件事前预防工作具有“成本—收益”不对等的显著特征
事前预防工作的一个重要特征在于其长期持续的成本投入，但在效果方面短期看往往是不显著的。如风险评估和隐患排查、优化应急物资储备、开展应急宣教演练等典型的事前预防工作，往往都呈现这一特征。即便未做好事前预防工作，在突发事件发生后只要大力做好救灾工作，反而往往因为承担急难险重工作，具有媒体关注度和聚光灯效应，能收获更多领导关注和公众好评。借用成本效益分析这一经济学决策方法，做好事前预防工作明显是高成本、低收益的一类工作，其优先级也因此靠后，这便是“救灾风风火火、防灾默默无闻”这一现象内生的现实逻辑。在此影响下，将注意力和工作重心倾向于事前预防，对于广大党政领导干部反而可能是“不经济”的，甚至是“吃亏”的。但实际上，仅着眼于抢险救灾工作，不仅无法挽回已发生的生命财产损失，在某种程度上也是将本应由各级党政领导干部承担的预防责任的淡化，进一步增加了以预防为导向的考核评价体系构建难度。
（三）重结果轻过程的党政领导干部考核评价惯性当前仍然存在
正如上文所述，现有的党政领导干部突发事件应对考核评价体系，往往倾向于事后以结果为导向的负向激励。这种以结果为导向推动管理目标实现的考核评价逻辑是在公共领域普遍使用的，以结果为考核标准，客观上能够将管理目标与管理手段有效链接。但以预防为导向的考核评价体系，恰恰就要求关注日常预防意识和能力培育、关注长时段预防工作过程的考核与激励，使党政领导干部能够做到久久为功。实际上，无论是以结果还是以过程为导向的考核评价体系，均有其合理性与局限性。在公共安全治理这一具体领域内，结果导向的考核存在着较大的惯性，如若不改变这种思维惯性，只以伤亡人数或事故数等指标作为绩效评价依据，在一定程度上会进一步催生部分党政领导干部的侥幸心理。这种侥幸心理显然与新时代党和国家推动公共安全治理转型的目标是相悖的，因为突发事件一旦发生便必定会造成或多或少、或有形或无形、或短期或长期不可挽回的后果。
（四）以预防为导向的党政领导干部考核评价制度在当前仍不够成熟
在当前的突发事件党政领导干部考核评价体系中，较难消除考核评价体系规范不完善与法律法规支撑体系不充分问题，其背后是相关制度创新和制度应用的稀缺。在我国的政策创新中，先试点、再推广的模式已被证明是具有积极实践价值的。面对各类阻碍以预防为导向的考核评价体系落地的现实问题与深层不足，只有回归到实践中才可能找到最贴近现实的解决路径。作为一种较具创新性和实现难度的考核评价制度安排，以预防导向原则的落实，尤为需要从以试点开始积累的现实基础和经验，需要在统筹考虑和大胆试错中探寻切实有效的实施路径。但由于当前国家层面预防导向的相关考核评价标准仍需要规范，在地方层面也尚未形成此类考核评价体系的创新示范。这种政策创新和制度创新的缺乏，不仅在实践层面使如何建立此种考核评价体系的重点难以确定，也使得具有借鉴推广意义的考核评价体系经验难以形成。
三、进一步健全以预防为导向党政干部考核评价体系的五点建议
（一）要发挥各级党委构建以预防为导向的评价体系的核心领导作用
党管干部是我国干部考核选拔的核心制度优势。充分发挥党的领导核心作用，是健全以预防为导向党政干部考核评价体系的关键动力。一方面，要充分学习党规党纪中关于党政领导干部考核评价的重要思想、关键要求和积极做法。诸如党对各级领导干部提出的积极有为并把握政治主动、战略主动的要求就与以预防为导向的原则形成了良性互动。将这些做法转化为具体考核指标，有助于提升评价指标的权威性和执行力，为健全预防为导向的党政领导干部考核评价体系提供坚实支撑。另一方面，要在践行以预防为导向原则过程中落实党政同责。中国共产党在应对各类重大风险挑战中已积累了主动防范风险、有效管控风险、及时从风险中学习等宝贵经验。面向未来更为复杂多变的突发事件风险，各级党委和政府需要有机协同，将落实党政同责转化为践行以预防为导向的考核评价体系的重要支撑。
（二）要明确以预防为导向考核评价体系的具体任务与考核标准
在要素层面，明确以预防为导向考核评价体系的关键在于形成具体的考核流程、评价标准、奖惩措施等必要组成内容。在这一过程中，一方面需要考虑如何避免任务与标准设置不够切合实际，落入形式主义；另一方面要考虑如何在明确具体任务与标准的同时符合科学规律，避免行政负担的过度增加。例如在应急演练或桌面推演中，除简单的演练频次外，可进一步将考核评价细分为以下方面：突发事件情境设置的合理性、演练准备过程的充分性、演练与当地风险状况和应急预案的契合性、处置措施的有效性及发现问题的建设性等。在明确具体任务和考核标准的基础上，需要相应的配套规范性文件以保障其能够有效推行。同时要注重培训宣教工作，让以预防为导向的公共安全治理思想，在各级党政领导干部中入脑入心。
（三）要系统优化党政领导干部事前预防履责的奖惩和激励机制
健全以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，需要切实发挥考核评价对以预防为导向工作的激励和引导作用。这种激励可以有多种形式，可以体现在应急管理工作的不同方面，比如明确事前预防工作履职优异的干部，在责任追究中可以在一定条件下免责或适当减轻处罚。其核心在于引导公共安全治理工作向事前预防转型，即鼓励党政领导干部在事前预防做得扎实、有所创新、具有实效。同时在中央部门和省级层面，也可以尝试通过组织事前预防工作创新案例评比、经验交流等活动，形成更为全面的正向激励机制。当然，这需要更为全面、更为审慎、更为精细的制度设计，需要结合实际情况加以不断优化调整。只有合理预防履责机制的完整落地，才能从根本上激励广大领导干部进一步将工作重心放在事前预防，将源头治理的要求贯彻全过程。
（四）要推动将预防为导向考核评价与干部绩效考核有机衔接
对于各级党政领导干部而言，健全以预防为导向的考核评价体系，不能仅仅着眼于设置负向激励的“高压线”，同样需要搭建正向激励的“登云梯”。这里的“登云梯”就是要以预防为导向的考核评价结果，作为各级党政领导干部绩效考核和提拔晋升的重要参考依据，形成由做好事前预防工作到日常绩效考核和优先提拔晋升的链式激励路径。这一方面是公共安全治理事前预防工作长期性特征的必然要求，另一方面也是调动党政领导干部积极性主动性的关键抓手。因此，以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，势必要同日常干部绩效考核打通并形成有效的衔接转化机制。尤其是面向基层应急管理招人难留人难等突出问题，更要进一步明确和优化相关考核评价结果运用的有机衔接机制。
（五）要完善以预防为导向考核评价体系的法律法规等制度保障
健全以预防为导向的党政领导干部考核评价体系，首先要进一步梳理完善相关法律法规中关于以预防为导向的考核评价标准，辅以各级各类应急预案中相关文本，细化分析其适用情境、具体措施和现有不足，在后续的法律法规和应急预案制定修订环节中进一步完善，为构建以预防为导向考核评价体系提供制度依据支撑。此外，各地各部门也可以尝试以管理办法、工作文件等形式为落实以预防为导向的制度保障指明方向和设定目标，以试点形式在地方层面进行创新与尝试，在上述工作取得阶段性成果后，可进一步将其转化为相关法律法规或预案文本，实现事前预防导向在考核评价领域中的落地生根，使以预防为导向的原则有机融入党政领导干部考核评价体系，推动公共安全治理向事前预防转型战略落地。
健全以预防为导向的党政干部考核评价体系不是一蹴而就的过程，以预防为导向的目标不仅在于关口前移，更在于推动公共安全治理模式的优化转型。要秉持系统治理思维和整体优化思路，在中国式现代化的伟大进程中，将健全以预防为导向作为既有党政领导干部考核评价的重要补充，同时结合公共安全治理模式向事前预防转型的战略部署来整体推进，为推动中国应急管理体系和能力现代化提供坚实支撑。
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