风险冲击下，提升城市韧性的五大支撑体系

摘要

随着城镇化和现代化进程的不断推进，城市面临的不确定性与日俱增，给公共安全带来了严峻挑战。城市韧性逐渐成为城市发展和风险治理的新视角新议题，也成为防范城市风险的战略选择和政策工具。本文从公共安全视角，分析城市韧性的新内涵和现代转向，提出提升城市韧性的五大支撑体系，为实现城市高质量发展和高水平安全的良性互动，提升公共安全治理水平提供路径选择。

近些年，我国开始了提升城市韧性及城市安全治理水平的实践探索。党的二十大报告中提出：“要提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，打造宜居、韧性、智慧城市。”北京、上海、广州、成都、西安等多个城市将建设韧性城市纳入各自的城市总体规划或政府工作报告，正在经历从规划到实施的发展过程。黄石、德阳、海盐和义乌入选了洛克菲勒基金会“全球100韧性城市”计划，探索打造韧性城市国际合作新路径。如何让我们的城市更有准备地应对未来不确定的风险冲击？如何有效提升外在抗风险能力？这已成为我们提升城市韧性发展的重要思考方向。

一

问题的提出

随着城镇化和现代化进程的不断推进，城市的“脆弱性”被不断放大，自然风险和人为风险叠加，公共安全面临严峻挑战，传统的应急管理模式无法满足城市公共安全发展的需要，聚焦城市韧性的风险治理模式逐渐走进人们视野。城市韧性是“韧性”理念在城市发展建设领域应用的结果，为提高城市对于突发安全事件的“承灾能力”和“自恢复能力”提供了新的研究思路和视角。2002年，宜可城-地方可持续发展协会（ICLEI）首次提出“城市韧性”（urban resilience）议题，并将其引入城市与防灾研究，旨在增强城市系统对气候变化和灾难风险的综合应对能力。2016年，第三届联合国住房和城市可持续发展大会发布《新城市议程》，将“韧性城市”作为未来城市建设的核心目标。在面对灾难和风险时，城市韧性系统能够保持足够抵御力、适应力和恢复力，最大程度降低灾难的易损性，从而更好、更有效地适应突发灾害和风险，实现持续发展的能力。

二

城市韧性：公共安全风险治理的新视角

在公共安全话语体系下，城市韧性的理念、内容、主体、应用场景与城市公共安全治理有着紧密的内在契合度，是公共安全治理现代化的新路径新选择，成为当今风险社会背景下城市安全发展的崭新范式和战略选择，具有重要作用。

（一）城市韧性是全球化背景下城市应对自然与社会风险的必然选择。近年来，地震、台风、爆炸、坍塌等自然灾害、事故灾难层出不穷，新冠疫情、巴以冲突等公共卫生、社会安全事件影响重大深远。随着风险耦合和级联效应的增强，灾害链和受灾范围都极大延长。城市作为经济与人口聚集的重要场所，往往受到原生灾害和次生灾害的多重冲击，波及周边其他城市。城市韧性关注安全，能够有效提升城市抵御风险的承灾能力和自恢复能力，提高城市“免疫力”。

（二）城市韧性是顺应以人为核心的新型城镇化进程的战略性决策。我国的城镇化正处于快速发展中后期向成熟期过渡的关键阶段，目前已形成以中心城市、城市群和都市圈为主体的城镇发展格局。2022年，全国常住人口城镇化率为65.22%。现有的19个城市群集聚了全国70%以上的人口和80%以上的经济总量。2020年第七次人口普查数据显示，以长三角、粤港澳、京津冀、长江中游、成渝五大城市群总人口为5.95亿，全国占比41.23%，过去十年间增加的人口总量为5213万人，占全国增量的72.34%。城市规模不断扩张，人口、产业、物资等各类要素快速向城市聚集，加剧了城市风险与脆弱性，当社会系统和生态系统的承载能力跟不上城市的发展速度时就会破坏社会与自然的平衡，城市韧性不足的问题逐渐暴露出来。

（三）城市韧性是推进政府应急管理体系和能力现代化的必然要求。公共安全事件发生时，考验政府的紧急动员、快速支援能力，在最短的时间内防止风险扩散，这就要求增强政府的整体性，通过信息共享、政策沟通等手段，实现政府与社会组织、企业、民众等多元主体的良性互动。城市韧性建设能够应对事故灾害的突发性和复杂性，整合多元利益相关者的治理行为，提供多样化的公共服务，对民众需求快速响应，实现城市治理一体化。

（四）城市韧性是实现统筹安全与发展理念的重要保障。国家“十四五”规划将“统筹发展和安全”纳入我国经济社会发展的指导方针，提出“建设韧性城市，提高城市治理水平”。城市发展进程中需要把安全放在第一位，关注城市公共安全问题，聚焦人民群众逐渐增长的公共安全需求，化解公共安全保障能力不足的矛盾。提高城市韧性能够有效统筹发展与安全，进而推动城市高质量发展，是实现人民高品质生活的内在需要。

三

城市韧性的内涵和现代转向

公共安全视角下，城市发展的韧性转向不同于以往的传统应急管理方式，具有以下五个方面的内涵和特质：

（一）价值提升：从“底线刚需”到“促进增长”。城市传统公共安全管理方式主要是保障城市安全运行的底线刚需，城市韧性着眼于外界风险和压力，在安全运行的基础上，提高基础设施韧性程度，通过新型数字基础设施转型、升级和置换，有效处理各类数据和信息，以更精准的监测能力对城市风险进行主动探测和研判，建立多场景模拟应急预案，从而降低突发事件造成的经济损失和重建成本，以达到提效增值、为城市服务扩容及城市生产创新的增长目标，促进城市价值的积极增长。

（二）自主迭代：从“静态被动”到“动态自主”。城市传统公共安全管理模式大多依托静态物质工程设施来应对外力冲击，往往造成资源配置灵活度不足及更新迭代不易等问题，增大了操作成本，具有被动性和滞后性。城市韧性则依托大数据采集分析及智能计算，向主动探查、自主管理、积极预防的动态城市运行系统转型，促进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，实现“一网通办”“一网通管”，将过去各自为政、各行其是的静态被动式反应，打造成全程全时、全模式全响应的动态系统。

（三）跨界融合：从“条块系统”到“主体协同”。城市传统公共安全管理模式通常基于行政职能划分而形成个别应对、独立运作的条块系统，传统的“属地管理”体系难以应对“溢出空间”的风险，出现“有组织的不负责任”的情况。城市韧性建设从过去以政府部门为中心的管理模式，转变为以用户为中心的服务模式，涉及自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等全要素风险的平衡协调，需要更高的整合能力、有效的信息共享和统筹模式，在动态自主的基础上进一步实现多元化的跨界融合，实现城市各信息系统的高效运行和主体协同，获得更敏捷的反应速度、更精准的监测能力、更高效的协作机制、更智能的城市决策，防止安全风险“链式反应”引发整个城市系统失控。

（四）多元包容：从“封闭冗余”到“开放适应”。城市传统公共安全管理模式多倾向于应对多发性灾害，依托设施的冗余度创造缓冲容量来保证应对能力，造成效益受限及成本累加。城市韧性发展则积极探索对非常态与不确定性事件的应对能力，推进线上线下业务流程的彻底再造，依托数字化技术来突破各功能系统的资源和信息壁垒，通过数字体系的开放性和包容度来减少设施冗余度，并灵活嫁接可应用的新技术体系。与传统城市安全管理模式相比，城市韧性更加注重并联风险治理中的资源、技术、主体等要素，更具开放性和包容性。

（五）以人为本：从“目标导向”到“过程导向”。城市传统公共安全管理模式与城市韧性均强调“以人为本”的诉求，传统城市公共安全管理模式以安全为目标导向，关注如何将人的需求转化为设施标准来引导城市建设。城市韧性更加注重“人”的需求，凸显“科技向善”的人本关怀，其服务对象跳脱特定的群体，覆盖到城市中持续变化与流动的人群，倡导“互惠共享”等方面的价值引领，特别是针对弱势群体的普适性设计，进行精确的政策修正与调整，实现不同群体获取韧性红利的公平性与公正性，将以人为本价值的最大化来达到城市韧性建设目标。

四

公共安全视角下城市韧性的提升路径

城市韧性应以制度支撑体系、技术支撑体系、管理支撑体系、社会支撑体系和文化支撑体系作为重点，提升城市系统自主洞察、自主恢复和自主构建的全方位能力，主动应对不确定性和外来风险的冲击，实现高质量发展和高水平安全的良性互动，不断提升公共安全治理能力水平。

（一）制度支撑体系：构建符合城市公共安全需求的韧性治理制度体系。一是构建起符合城市总体安全韧性需求的制度体系。结合地方特色和城市发展需要，制定专门的城市韧性建设地方性法规，完善城市预警、应急、灾后建设等方面的法律法规体系，对各主体的职能职责、应急物资的储备和管理、安全资源的调动和分配、灾后重建等作出具体规定。二是制定融合韧性理念的城市规划体系。将韧性治理的核心内涵、目标任务、指标体系等融入城市发展规划中，围绕人的韧性、设施（系统）韧性、管理韧性、社会韧性等维度研究制定城市韧性安全指标体系，对城市韧性“软实力”作持续动态评估，以评促改，为创新城市治理方式、实现高质量发展提供保障。三是完善城市韧性监督检查制度和追责问责机制。健全全周期、全方位的监督检查制度，调动不同部门、行业，以及专家对城市安全项目的“前期—中期—后期”进行全周期监督，对项目研判、开发、预评估和实施全过程进行监督评价，避免出现责任盲区和安全隐患。对在城市风险灾难发生时无法发挥作用、资源浪费的项目，依法追责问责。

（二）技术支撑体系：以智能科技赋能城市韧性建设。一是建立多层次立体化的公共安全防护体系。第一层是政府防护，构建空天地一体化指挥调度体系，发展无人机、直升机等应急救援航空资源，联动消防、公安、民航等专业救援力量，提升应对急难险重突发事件的保障能力；第二层是基层防护，提高以社会组织、社区、企业、学校为代表的基层保障能力，增强公众安全意识和自救互救能力，大幅提升救援效率；第三层是个体防护，主要包括生理防护、心理疏导、疏散避难、人员自救、现场急救等。二是构建城市安全韧性空间。建立“城市生命线监测物联网+服务”体系，随时监测城市基础设施安全运行状况，重点监测燃气爆炸、桥梁垮塌、城市内涝等重大安全风险事故和公共危机事件，提升预警信息发布的覆盖面、精准度和时效性，实现城市生命线运行安全风险可防可控。三是以智能科技推动城市资源整合。基于互联互通的数据池和平台支撑体系，对城市资源配给进行智能化维护管理与高效利用，推动跨地域资源整合，使空间治理类和社会治理类的各项智慧应用实现前后联通、指标共享、前后协同，提高城市群之间的资源互补性和资源韧性。四是构建城市大数据安全综合立体防御体系。提升数字基础设施的韧性，借助5G、卫星遥感、传感网、物联网、大数据分析等新技术，对全生命周期的数据生产、数据存储、数据传输、数据访问、数据使用、数据销毁各阶段应用不同的安全保护措施，实现自动化风险分析识别、风险阻断和攻击溯源，从源头上提升大数据安全防御水平和防御效率。

（三）管理支撑体系：从应急管理向韧性治理转变。一是加强城市韧性安全管理体系建设。逐步构建综合、动态、智能的城市韧性安全风险防控与应对体系，加强人员队伍、装备物资建设，全面提升城市巨灾场景、应急通信、应急运输、应急医疗、应急资金保障能力。二是实施基层韧性能力增强工程。建设社区一体化网格和基层微型应急服务站，增强应急救援“最后一公里”的力量，实现风险发现、分派、处置、反馈、结案以及评价流程的标准化、自动化、精细化，提升基层公共安全风险治理能力。三是加强基础公共服务设施韧性升级改造。政府部门应及时对传统基础设施进行转型升级，将城市各项应急系统和公共服务联通、集成，提高各项城市公共服务模块的运作效率，实现市场供给—政府统筹—政策兜底—社会共治的风险应对保障体系。

（四）社会支撑体系：构建多元化主体协同治理机制。一是注重基层治理的还权赋能。下沉治理资源，依靠街道和社区，通过分权还权，激活业主委员会、基层自治委员会等各类组织的自主性，强化社区居民的主体意识和责任意识，增强基层社区在不确定性风险冲击下的敏捷性和缓冲力。二是构建政府引导、社会协同、公众参与、市场调节的公共安全风险治理模式。政府是韧性城市建设的领导者、组织者和协调者，应做好城市韧性的发展规划，做好资金、资源、人才和制度保障，实现公共安全治理资源的有效配置。在抗洪抢险、地质灾害救援、森林防灭火、生产安全事故救援等过程中，充分发挥企业、公众、社会组织和新闻媒体等内生力量作用，提升公共安全治理志愿服务的规范化和专业化水平，实现从“单兵作战”向“协同治理”转变。三是完善风险消解和风险补偿机制。基于微信小程序、支付宝小程序的线上医疗、心理辅导平台向公众普及应急知识，提供灾后心理疏导，排解负面情绪，并通过社会保障和社会救助等方式对弱势群体提供经济补偿和人文关怀，构建政府—市场—社会三位一体的风险补偿机制，防止重大公共危机事件持续性发酵带来的社会风险。

（五）文化支撑体系：重视以社会人文品质为导向的城市韧性建设。一是将地域和文化的差异性融入城市韧性建设之中。推动城市治理和建设理念的创新，加强对城市风格、城市气派、城市特色的探索，将城市韧性的核心价值融入城市规划设计、建设发展、管理运营、城市精神等各个领域中，形成具有多样性和差异性的城市发展模式，增强城市文化自立、自觉和自信，提升城市韧性的实践度与城市居民的归属感。二是充分发挥社会资本的吸引力和号召力。充分发挥社会规范、社会信任、社会关系、社会文化等社会资本的内源性力量，培育主体之间信任交流、互助合作的基础。缩小不同阶层之间的韧性差距，提升集体行动力，形成资源互联互通、共治共享、守望相助的社会关系。三是助推韧性理念的拓展延展。将安全文化教育培训纳入国民教育、干部教育培训和精神文明建设体系，利用大众传媒等各种手段，以线上安全教育云平台、线下安全体验馆为载体，面向政府部门、企业、社会组织，以及社会公众等，提供科普教育、专业培训与实训演练等全方位、常态化的公共安全教育服务，形成主动提升个体韧性、自觉践行城市韧性理念、积极参与城市韧性建设的良好氛围。

本文系辽宁省社会科学规划基金重点项目“公共安全视角下城市韧性评估与提升路径研究”（课题编号：L23ASH002）阶段性研究成果。

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●作者：辽宁社会科学院 陈东冬

●来源：中国应急管理杂志2023年第十二期，原标题《公共安全视角下城市韧性提升路径研究》编辑：冯双剑

●编辑：时宜

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