红十字会只是执行部门？基于中国《红十字会法》文本提出的质疑
武汉加油!
2020年1月30日，湖北省红十字会首次发布了武汉新冠肺炎疫情暴发以来接收捐赠物资的使用情况，随之迅速陷入舆论漩涡。
按照《南方人物周刊》公开的采访记录，根据《中华人民共和国红十字会法》等相关法律法规的规定，“我们的职能就是收，我们没有权力去决定发”这一观点值得商榷。
1993年《红十字会法》第13条明确规定：“红十字会有权处分其接受的救助物资；在处分捐赠款物时，应当尊重捐赠者的意愿。”2009年第一次修法时，该条文未作修改。2017年第二次修法，则对该条文进行了详细地扩充，该法第21条规定：“红十字会应当按照募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议处分其接受的捐赠款物。捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，红十字会应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。红十字会违反募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产的，捐赠人有权要求其改正；拒不改正的，捐赠人可以向人民政府民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。”
首先，红十字会是享有处分权的。尽管2017年《红十字会法》删除了“有权”而仅保留了“处分”，但是处分行为本身就是行使物权的一种方式。红十字会通过捐赠合同占有了捐赠财产，按照物权法原理，当然享有财产所有权。这里的“处分”正是基于所有权的处分权能而来，既符合私法的法理，也有公法的授权。
其次，捐赠财产的处分应当符合募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议。此处用“或者”一词，意即只要具备其中之一，就具备了充分条件。而该条并未规定，必须以卫生健康主管部门的同意为前提。不仅整个《红十字会法》对卫生健康主管部门对红十字会的直接干预关系只字未提，而且作为一个法人组织，红十字会具有独立地位，当然有权支配其所有的财产，即使其处分捐赠财产的行为受到卫生健康主管部门监督，也不能被解释为需要卫生健康主管部门同意。从反面来看，如果卫生健康主管部门的意见与“募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议”不一致，红十字会是要违背上级领导指示，还是要违反法律规定呢？
再次，红十字会处分捐赠财产的行为是附义务的法律行为。红十字会既然已经取得所有权，那么他们的处分就是有权处分，继受取得所有权的自然人、法人或者非法人组织就可以合法地取得所有权。当红十字会“违反募捐方案、捐赠人意愿或者捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产”时，除非《中华人民共和国民法总则》第154条存在恶意串通的情形，一般不宜直接追回财产，但是可以对红十字会的行为追究违约责任、行政责任甚至刑事责任。这也是2017年《红十字会法》第21条规定“可以向人民政府民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼”的应有之义。
最后，红十字会处分捐赠财产，与捐赠者有约定的，依照约定；没有约定的，红十字会应当主动设计分配方案。《中华人民共和国慈善法》第55条规定：“慈善组织开展慈善活动，应当依照法律法规和章程的规定，按照募捐方案或者捐赠协议使用捐赠财产。慈善组织确需变更募捐方案规定的捐赠财产用途的，应当报民政部门备案；确需变更捐赠协议约定的捐赠财产用途的，应当征得捐赠人同意。”由此可见，募捐方案和捐赠协议原则上应当对捐赠财产的处分有规定或约定。就本次事件而言，捐赠人与红十字会没有订立具体的书面捐赠协议，但是捐赠人意愿显然是明确的。红十字会应当依照《慈善法》第56条的规定，“合理设计慈善项目，优化实施流程，降低运行成本，提高慈善财产使用效益”并“建立项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督”。这是红十字会的职权和职责，并不以其他部门的授权为必要条件。当然，红十字会设计分配方案时，应当与卫生健康主管部门等做好沟通，以保障方案的合理性。假如红十字会真的没有“权力”决定分配的话，那么当然也不应当以其怠于分配追究其责任。果真如此，红十字会便不需要为区别对待公立医院和民营医院而感到任何不妥了。
作者：陈煜鹏 中南大学法学院卫生法学博士研究生
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编 辑：王之宇
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