戴星翼：探讨环境相关产业的制度
作者系复旦大学教授。
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环保相关产业的市场边界
根据国家环保部门的分类，环境产业大致包括环保技术开发、环保产品生产、环保产品营销、环境工程设计施工、环保咨询服务、三废综合利用、自然生态保护、低公害产品生产等领域。
仅仅从这一定义出发，还很难理解环保产业。从某种意义上讲，任何生产对环境都有一定的消极影响，于是，影响较小的工艺甚至生产过程是否都应该包括在“低公害产品生产”的范畴之内？ “三废综合利用”和“自然生态保护”也可以扩展其覆盖范围。显然，如果定义是广义的，那么环保相关产业会覆盖非常大的范围。
对定义问题的讨论并非文字游戏，这实际上关系到我国环境相关产业能否拥有某种合理的制度框架。按照我国的管理体制，似乎只有相关部门认定的，并且主管的行业才是环保相关产业。例如，按国家环保局统计口径， “环保产品”，很明显指的是污染治理设备、仪器、化学品等，所谓环境咨询，主要指的是环境评价和认证收入。
类似，在环卫部门，人们谈论的是“环卫产业”，在绿化部门，有所谓“绿化产业”，水利部门则是所谓“水资源产业”。狭仄的统计反映了部门系统壁垒的强大，而以邻为壑的管理则可能窒息环保产业的顺利成长。
为了说明这一问题，我们可以考虑一个抽象的污染企业。假定这个企业要实现环保达标，理论上的途径应该是多种多样的，包括改善管理，提高员工的技能水平，改进某一工艺环节，实行产品升级换代，改变原料构成，引进先进设备，当然，也包括直接治理以实现达标排放。当面临所有这些选择时，如果有一个管理咨询公司告诉它，其实它只需要优化自己的管理、严格操作规范就能够实现其环境目标了。恰巧这个提供咨询的公司并非环保局认定的，而只是一家普通的顾问公司。那么，它创造的环境效益及其收入是否应该计入环保产业？
类似，如果一家大型养殖场建造了污水处理池，这固然应该算作环保产业。但是，偏偏是周围的农村和这家养殖场联合修建了污水灌溉体系，进而实现了零排放。按照我国环保相关产业的行业管理和统计口径，这是否能够算作环保产业？
由此引发的问题是极为严肃的。如果我国的环保产业就是实行由某个政府部门封闭式管理的，定义狭仄的，以末端治理为主体的产业，那么，我们就需要一个更为强大的，更为生气勃勃的，可以作为可持续发展推进器的另外一个什么产业；或者，我们的环保产业必须脱胎换骨，在行业管理和市场制度上实行具有根本意义的创新，使这个产业能够适应可持续发展的要求。继续沿着现在认定的环保产业方向行进，虽然会对我国当前的环境保护产生积极作用，甚至是巨大的推动作用，但从长远看，这会产生不可忽视的负面影响，使我国继续遵循末端治理模式，长期陷于被动。
一个能够从整体上推动可持续发展和国民经济绿色化的环保产业可以根据其结果和作用划分，至少包括以下方面：
（1）静脉产业：包括传统意义上的三废利用，但这种经济活动可以说是最低层面的。其发展方向是在企业内部、企业之间、以及整个社会形成尽可能完整的物质循环回路。一条回路如果经济上是有效的，则不仅会不断创造新的价值，还会使往复流转的物质流减少排放、废弃和污染。
不言而喻，循环回路是由许多经济活动构成的，如果其中的某个环节缺乏产生利润的空间，则整个链条就会断裂。对此需要三个方面的创新。一是技术创新，如改进工艺，采用新的原料等，使不可回收的物质变得可回收，使不可重复使用的零部件变得可重复使用。二是企业组织和经营活动的创新，如延伸企业服务。三是需要相应的制度环境。
（2）阳光产业：也就是以直接或间接方式开发利用太阳能的产业。包括各种直接利用太阳能加热、制冷、照明和发电的技术产品，各种利用生物能的技术。这一领域涉及范围之广，吸附的高新技术之密集，会对未来的国民经济产生重大影响。
当前，先进国家光电伏打发电、风力发电、有机废弃物发酵提炼酒精、生物气等生产成本已接近甚至达到实用水平，其中的多数领域我国已经落后。可以说，发达国家的技术储备已足以应对另一次严重的能源危机，我国必须迎头赶上。
（3）效率产业：节约资源的研发及其产品和服务。当前最重要的领域是节能和节水，随着我国相关制度建设的进展，将会成长起巨大的市场。需要说明的是，该领域不仅涉及制造业，而是涉及社会经济活动的每个环节。它的经济后果是国民经济全面的减物质化，并由此导致经济活动对环境的影响的下降。
（4）零次产业：零次产业的含义是它比一次产业更为基础。种植业是一次产业，那么土地复垦、涵养水土等就是零次产业。在牧场放牧是一次产业，则经营牧草和草场本身就可能成为零次产业。类似，治理沙漠化、水土流失等都属于这一领域。之所以只是“可能”，主要问题是要求相关经济活动能够获得利润，否则就不能算一种产业。
（5）污染治理：基本上就是传统环保产业的主体，这里不予详细讨论。
显然，在前四个产业范畴，不应该将有关的一切都算作环境相关产业。例如，不能将所有促进能源和物质利用效率的经济活动都纳入环境相关产业。所以在这些领域内，还需要进一步划出一条界限。
产业化就是市场化。相关产品和服务能够进入市场并产生利润，是产业化的前提条件。所以，环境相关产业的真正边界不是由某个政府部门根据专业性质和管理范围确定的，确定者是市场。
虽然环保相关产品和服务与其他东西一样，只有被市场接受才能谈得上产业化。但环境相关产品毕竟有它自身的特点。从本质上讲，这种特点就是其正外部性。为讨论这一问题，我们可以将市场上的物品分为普通物品和具有正外部性的物品这两类。在一个成熟而自由的市场上，提供普通物品的企业可以依靠自身决策的正确性获得赢利。这时政府需要扮演的角色，主要是制定游戏规则，确保市场的规范。
能够替代老产品的，价格和性能更具有优势的，同时又对环境较为友好的产品会在市场上不断出现。严格地说，这些产品不能被归类在环境物品之中。因为它们能够在自由市场中获得足够的利润，这种获利的潜力会推动企业自发地去开发它们，普及它们。相比蒸汽机车，内燃机是绿色的，但它从来没有被视为环保产品，而只是普通物品。其根本理由是因为它具有普通物品的市场属性和赢利方式。
真正的环保产品具有的属性，首先是因为它的公益性或正外部性，社会是需要它的；其次是在一个自由放任的市场上它不能赢利，它的成长有赖于相关制度的完善。
2
环境相关产业：制度驱动的产业
可以从多个方面观察环保相关产业对制度的依赖性。首先，是环保法规和管理体系的健全推动了环保相关产业的成长。相当大一部分环保相关产品的需求是在政府的直接命令－控制体系的作用下产生的。我国对12种主要污染物的总量控制制度、双达标制度、限期治理制度等各项制度和相关法规，是近年来我国狭义环保产业发展的直接推动力。如果政府管制放松，环保产业就会丧失动力。国外的经验也同样如此。命令－控制体系、环境会计和审计制度、以及排污者付费制度是推动污染治理，进而推动狭义环保产业的直接动力。
其次，在某些较为特殊的领域，尤其是能源工业这样的大资本占据统治地位的行业，太阳能、风能和生物能这样的小资本为主的开发活动可能会被窒息。其原因在于，在一种此类替代产品的发展初期，它们的生产成本会比较高。因此，即使其工艺已经成熟，它们也难以与那些传统的产业巨人竞争。
而矛盾的是，只有这些环境友好产品占有了一定市场份额之后，它们的价格才可能降到具有竞争力的水平。这种现象意味着有关环境相关产品的成长过程需要政府的补贴或其他政策如政府采购的支撑，以帮助它们渡过成长期。但这种支持又必须是谨慎的，因为不当的补贴会助长企业的惰性，反而阻碍产业的成长。反过来，某些历史上沉淀的不当补贴和优惠，特别是对能源、化肥、交通的补贴，则会强烈阻碍环境相关产业的发展。
最后，或许是更重要的，社会经济生活中各种政策、法规和制度都会对环保相关产业产生影响。以汽车为例，我国是实行欧2还是欧4标准固然会直接引导这个产业中环境产品的开发，燃料价格会直接影响车主和生产商的环境行为。但间接地，某些城市高昂的牌照、执照税费为购车设置了很高的门槛，从而使较为环境友好的车型进入市场的速度延缓，而对旧车管理相对松弛又降低了旧车的使用成本，延长了环境不友好的车辆的使用。这一整套制度，似乎是打击先进而鼓励落后。在这样的制度环境中，这个产业中的环保相关产品就很难得到发展。
不难发现，那些阻碍我国经济从粗放增长转向健康发展的制度因素，也就是阻碍环境相关产业发展的障碍。这些障碍不消除，许多事关国家综合竞争力的产业和技术领域就难以赶超国际先进水平，环境相关产业面临的困境只是这一问题的一个侧面而已。我们需要从这样的高度理解与这一产业发展有关的制度创新。一个活力四溢的环境产业需要政府的作用，但不是直接的行政干预，而是制度的创新和完善。
根据当前我国环境相关产业的现状，尤其需要从以下方面加强制度建设。
一是强化以总量控制和使用者付费为核心的现有环境管理制度。客观地说，当前总量控制制度的有效性至少可以提出疑问。各地能源消费状况已说明了问题。该项制度如果失效，其实是迁就了粗放增长方式，恶化了环保产业的成长环境。
二是改革我国的税制，其方向是从对劳动征税转向对资源利用征税，如碳税、磷税、氮税、土地税。以此遏制对资源的使用，鼓励资本和技术向有利于环境保护的领域流动。
三是将环境科研、生产、设计和咨询单位从各政府部门逐步剥离出去，以打破因政企政事不分而导致的垄断，促进环境咨询业的发展。
四是建立更有效的政府采购制度，以扶持相关市场。可以考虑的如规定政府办公尽可能采购再生用品、节能和新能源产品、用有机垃圾生产堆肥，由政府购买（实际上是转移支付）用于造林等。
五是对具有强烈正外部性的生产活动给予补贴，例如有机肥施用技术的开发，水葫芦利用技术的开发等。
3
建立有利于环保市场成长的管理架构
发达国家环境保护产业的最强大动力来自企业协会。大致上，这类组织可以分为三种。
一是环保产业的行业协会。这类协会具有行业管理功能，在某些领域得到政府授权，在产业规划、政策和立法等方面拥有很大的影响力。
第二类是纯粹的企业利益组织。
第三类是其他行业协会中的环境分支。如美国纸业改善大气和河流全国委员会，是纸业协会的环境组织。从对环境和经济生活的影响力看，以最后一类组织的作用最为强大。
西方国家的能源、汽车、食品、农业、建筑、化工等各行各业的行业协会，都有强有力的环境机构。
行业协会是一种独立的利益组织。这里讲的“独立”，指的是独立于政府，除依法登记、并接受有关政府部门的监督和管理外，与任何政府部门之间没有领导与被领导的关系，不享受任何政府系列的待遇。称之为“利益组织”，是因为它们代表的是会员企业的利益。
行业协会的一个重要功能，就是提供了一个企业与政府和立法者沟通的平台。代表众多企业、尤其是中小企业的意愿，协会能够与政府和立法机构进行经常性的对话，从而优化企业和产业政策与法律法规，为企业创造更好的发展环境。
政府、立法机构和行业协会构成了环保相关产业发展的制度架构。在西方社会重视环境保护的氛围中，产业的环境形象和产品的环境友好性很大程度上决定着行业的兴衰，这就是绿色竞争力。随着市场越来越开放，某个行业如果不注重发展自身的绿色竞争力，国外的绿色替代品就会潮水般涌入。这种来自市场的压力迫使相关行业注重培育自身的绿色竞争力。另一方面，议会作为立法机构，也承受着来自社会的压力，要求不断强化各行各业的环境立法，推动传统产业转向绿色。
简言之，发达国家拥有这样的一套机制，使得企业和政府在推动经济活动转向绿色方面都有着很高的积极性。而在我国，积极性主要是在政府方面，企业则缺乏动力，至少多数企业缺乏动力。这是真正的差距所在。当企业对提高产品和工艺环境标准感兴趣的时候，宏观就能够产生对环保相关产业的旺盛需求。
显然，这是一种更适应市场经济的管理架构，也是我国环境产业管理转轨的方向。其核心问题是建立健康有力的环境产业协会。
首先，需要建立各种专业环境产业协会，如环境管理企业协会、环保装备生产商协会、环境工程公司协会等。这些协会在制定和推进行业标准、行业自律管理等方面应该拥有相当大的权力，担负重要责任。同时，它们又是行业利益的代表，具有该行业与政府展开对话的资格。
其次，应该建立面向所有对环境相关产业和环保感兴趣的环保产业协会。这样的协会不具有行业管理职能，而只是为会员企业服务，收集信息，提供产业发展的论坛，以及向政府提供政策建议等。其组织相对松散，会员有进出的自由。
最后，在各行业协会改革逐步成熟的基础上，在这些协会中建立环境分支，以推动本行业的环境管理，发展本行业的环境友好技术、工艺和产品。
与此相对应，尤其在国家和省市，需要在人大建立环境相关产业促进委员会，推动相关立法过程。立法的基本点，是消除当前环保产业的部门色彩，促进环境相关市场的发育。应该从法律上保证政府在采购环境产品和服务方面的公正、透明和规范。在政府方面，为了削弱部门和地方不适当的行政干预对环境相关产业的障碍，需要形成某种政府部门间协调委员会。
除了形成与市场经济相适应的环境相关产业的管理架构外，环境第三产业在带动环境相关产业方面有着极为重要的作用，需要予以特别关注。在环境保护上我们需要奉行经济和环境双赢的策略，只有如此才能扭转环保的被动局面。我国环境产业的发展面临一些独特的困难。出于种种原因，指望每个地区独立地解决这些困难或是不现实的，或需要太长的时间。加快我国环境产业发展的一条思路，是形成一种非常强大的辐射源，以此影响和服务全国或国内很大一部分地区。而担当这一责任的，应该是上海这样的中心城市。
大致上，中心城市需要在环境相关产业领域聚集以下服务业：战略、规划、管理；融资、保险、风险资本、期货；清洁生产、系统设计和集成；市场开拓、企业绿色形象设计、绿色标志和ISO14000认证。当这样的企业群落形成之后，其最大的优势就是能够向政府和企业提供兼顾经济和环保的，成本有效的规划、管理和技术方案，甚至能够实现环保与经济的双赢。
对于环保相关产业而言，第三产业先行实际上意味着它提供的产品更为系统化和集成化，即所谓的套装产品。这种集成化程度很高的产品与当前环保产业中主流的单件产品相比，由于同样的条件下融入了更多的知识、更合理的管理理念和设计，因而会具有更高的附加值，竞争者更加难以仿制，因而更加能够保持企业的竞争优势。对于用户来说，这样的产品通常成本更低，更能够满足其治理的实际需求。
中心城市的环境相关产业应该努力发展此类产品。在此基础上形成向周边地区乃至全国的辐射能力。环保先进国家在推进其环保出口时，通常采取的正是这一策略。如德国、荷兰和丹麦等水环境治理上拥有产业优势的国家，在推动其水污染治理系统进入我国市场时，总是以研究、规划、培训、设计等先行，成套推出其治理系统。这种做法对一个地区或企业有着实际上的引导作用，有助于有关企业更长久地占领环保市场。在环境治理主体缺乏资金的情况下（在我国这是极为普遍的现象），这种成套产品显然还应该包括合理而可行的融资方案和还贷计划。总之，产品的服务、信息、知识等软件内容越丰富，就更能够占领市场，巩固市场。
强调第三产业先行和套装产品并不排斥技术。事实上，密集的研发活动是好的成套产品的前提。但是在这一问题上，环境相关产业应该避开两类误区。一是不能将技术开发等同于高新技术，更不能等同于尖端技术。坚持以市场为导向，以成本有效为原则，是环保领域（也是其他实用领域）的技术开发的根本。过度的求高求新求洋，是注定会因脱离实际而失败的。事实上，高新技术本身也并非尖端技术，而往往是在市场需求的引导下诸多适用技术和少量新技术的合成。
另一个误区是对技术市场的忽视。环保相关产业领域的研发活动的应该是高度开放的，其他产业部门中的技术大量可转移到环境保护上来，环境领域中的技术也应该向其他领域渗透，不存在什么不能使用环境友好技术的领域。但在实践中，环保研发活动却存在着双重封闭现象。即环保研发对其他领域的封闭，以及研发活动对市场的封闭，可以认为，这是我国环境保护领域技术水平落后的基本原因。而环境第三产业的发展有助于打破这种封闭。
大环境产业观
一个能够从整体上推动可持续发展和国民经济绿色化的环保产业
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