最高法裁判：超过起诉期限是由于法院不立案造成的，如何救济？
☑ 裁判要点
被诉行为作出时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，该规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。
☑ 裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
(2020)最高法行再168号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：周松寿，男，1968年6月20日出生，汉族，住福建省宁德市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘玉顺，男，1959年12月19日出生，汉族，住福建省宁德市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：彭嫩细，男，1967年11月25日出生，汉族，住福建省宁德市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：龚吉团，女，1970年4月14日出生，汉族，住福建省宁德市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：林凤珍，女，1962年10月25日出生，汉族，住福建省宁德市。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑而雄，男，1963年5月2日出生，汉族，住福建省连江县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑妙琼，女，1972年4月15日出生，汉族，住福建省宁德市。
上述再审申请人共同委托诉讼代理人：刘亚军，北京抒见律师事务所律师。
被申请人：福建省宁德市自然资源局（原一审被告、二审被上诉人福建省宁德市城乡规划局及福建省宁德市国土资源局），住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东东路**。
法定代表人：雷树荣，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省宁德市住房和城乡建设局，住所地福建省宁德市东侨经济开发区闽东中路**。
法定代表人：何必良，局长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：福建省宁德市蕉城区人民政府，，住所地福建省宁德市蕉城区八一五中路**
法定代表人：石求鸿，常务副区长。
上述被申请人共同委托诉讼代理人：黄宇健，福建环三律师事务所律师。
周松寿、刘玉顺、彭嫩细、龚吉团、林凤珍、郑而雄、郑妙琼（以下简称周松寿等7人）与福建省宁德市城乡规划局（以下简称宁德市城乡规划局）、福建省宁德市住房和城乡建设局（以下简称宁德市住建局）、福建省××国土资源局（以下××国土资源局）、福建省宁德市蕉城区人民政府（以下简称蕉城区政府）行政强制一案，不服福建省高级人民法院（2018）闽行终257号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，原一审被告、二审被上诉人宁德市国土资源局及宁德市城乡规划局因机构改革被撤销，其职能均被并入新成立的福建省宁德市自然资源局（以下简称宁德市自然资源局），本院依法变更相应被申请人为宁德市自然资源局。本院于2019年11月30日作出（2019）最高法行申591号行政裁定，提审本案，并于2020年5月18日立案，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
周松寿等7人向福建省福州市中级人民法院（以下简称福州中院）提起行政诉讼，请求确认强制拆除塔山C47号房屋的具体行政行为违法。
福州中院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。被诉行为作出时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。本案中，被诉行政强制行为发生于2008年4月，周松寿等7人直至2017年方才提起本案诉讼，已超过法定起诉期限且无正当理由，其起诉应予驳回。周松寿等7人称其曾于2010年3月22日就被诉行为向福建省宁德市中级人民法院（以下简称宁德中院）提起诉讼，但未能举证证明其曾就人民法院不立案亦不作出裁定的行为向上一级人民法院起诉或者申诉，故不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项规定，裁定驳回周松寿等7人的起诉。
周松寿等7人不服，向福建省高级人民法院（以下简称福建高院）上诉，请求撤销一审裁定，发回重审或依法改判。
福建高院二审认为，本案被诉行政强制行为发生于2008年4月，周松寿等7人至2017年才提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限。周松寿等7人称其曾于2010年3月18日就被诉行政行为向宁德中院提起诉讼，宁德中院既不立案，又不通知周松寿等7人，故本案被耽误的期限不属于其自身的原因，其起诉没有超过起诉期限。根据《执行解释》第三十二条第三款规定：“受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。”因此，周松寿等7人虽主张宁德中院一直未对其在法定期限内提起的诉讼予以立案受理，但未能提供证据证明其曾向福建高院申诉或起诉，故不构成其起诉超过法定起诉期限的正当理由。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
周松寿等7人向本院申请再审，请求撤销一、二审行政裁定书，并裁定由福州中院依法继续审理。主要事实和理由为：一、二审认定周松寿等7人起诉超过起诉期限错误。周松寿等7人于2010年3月18日向宁德中院起诉，要求确认被诉强制拆除行为违法和要求行政赔偿，宁德中院于2010年3月22日在起诉材料上加盖了收到文件的登记印章。因此，周松寿等7人已经在法定期限内提起诉讼，宁德中院既不通知立案，也不裁定予以驳回，始终不予明确答复。诉讼时效因当事人的主张而中断，本案并不应适用《中华人民共和国行政诉讼法》以及相关司法解释中超过诉讼期限的规定。
宁德市自然资源局、宁德市住建局、蕉城区政府共同答辩，主要理由为：1.一、二审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案提起诉讼超过起诉期限，且无正当理由。周松寿等7人提交的起诉状上的签章真实性存疑，且即使为真，也没有向上一级法院申诉或投诉。2.案涉房屋系违法建设的违章建筑，强制拆除行为合法，要求确认强制拆除行为违法，缺乏依据。请求依法驳回再审申请，裁定维持一、二审法院所作的裁定。
本院认为，本案的焦点问题是对《执行解释》第三十二条第三款规定的理解。《执行解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，《执行解释》第三十二条第三款规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。
本案中，周松寿等7人已在法定期限内（2010年3月22日）向人民法院提起诉讼，起诉时未超过起诉期限。周松寿等7人为维护其权益于2017年再次起诉，两次起诉虽相隔七年，但第一次起诉时，宁德中院对周松寿等7人的起诉未予立案、审理，并未作出书面裁定明确告知不予立案，周松寿等7人期间也一直通过相关途径主张权利。此外，房屋同时被强拆而另案起诉的部分当事人，相关诉求已经得到法院支持。本案当事人非因自身原因不能立案，应当对其权利予以保障。
综上，一、二审法院以《执行解释》第三十二条第三款的规定，认定周松寿等7人的起诉超过起诉期限，属适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销福建省高级人民法院（2018）闽行终257号行政裁定；
二、撤销福建省福州市中级人民法院（2017）闽01行初106号行政裁定；
三、本案指令福建省福州市中级人民法院继续审理。
本裁定为终审裁定。
审判长 蔚 强
审判员 何 君
审判员 朱宏伟
二〇二〇年十一月十八日
书记员 邱金坤
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