政府买单的“爬楼机”服务，为何会不时遗漏残疾人和老年人？（上）
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编者按
近日，上海一名残障人士因无法享受免费“爬楼机”服务引发关注。
这位家住徐汇区的汪女士因患有脊髓性肌萎缩症，被认定为肢体1级残疾。此前，她每月可申请一些爬楼机“使用券”来免费使用服务，但从2023年9月起，该补助的适用对象变更为仅限60岁以上的老年人，她被排除了在范围外。没了补助，汪女士上下楼需要自费，一个来回就要260元，对出行不便的“刚需群体”来说，这笔钱只能自己承担吗？
目前，上海的爬楼机服务大多是政府买单，但全市层面没有统一规定，各区规定不尽相同。近日，澎湃新闻·上海大调研全面采访了上海各区民政、残联等相关部门及服务商、专家学者，一方面详细了解各区的实践做法，另一方面试图弄清楚，这项惠民服务究竟面临何种困境，是否有解决之道。
所谓“爬楼机”，即爬楼梯轮椅车，是一种无障碍升降机。在一些无电梯的老旧小区，其可帮助老年人、残障人士等解决上下楼难题。
早在2013年，上海市就制定了电动载人爬楼机试点工作方案。在试点探索中，各区在调研掌握辖区群体的需求后，通常都采取托底保障的模式，由政府购买服务，让符合条件的刚需群体以支付2元等少量费用或直接申领免费券的方式使用爬楼机服务。
总的来看，服务效果得到了普遍认可。今年72岁的崔老伯家住徐汇区，三年半前突发中风导致半身瘫痪，很少下楼。后来，他了解到徐汇有爬楼机服务，年满60周岁的老人每次使用费是2元，便试着联系了这项业务。从此，崔老伯每周有三天时间下楼遛弯、就医。“年纪大了，摔伤、生病的几率多，希望这项服务能多多普及。”崔老伯说。
像崔老伯这样的受惠人群还有很多。上海大调研·澎湃新闻获悉，仅2023年以来，徐汇区就已服务13700人次，闵行区服务超过8800人次，其他多区的服务，也大都在数千人次不等。
十年来，上海各区通过这项服务模式，提升了许多老旧小区“悬空老人”、残障人士的生活质量。但与此同时，增加爬楼机服务的呼声也一直存在，这项服务也仍在持续推进和完善中。
2023年上海两会上，市政协就收到了关于精准提供补贴制度，便利“悬空老人”出行的提案。2023年11月，上海市民政局在答复该提案时表示，市民政局、市残联等部门支持采取多种途径、互为补充解决老年人上下楼问题，各区结合各自实际情况，探索爬楼机的服务模式。
上海市民政局举例称，嘉定区已将试点扩大到全区12个街镇，并适当降低了准入门槛，以满足“悬空老人”的生活需求。徐汇区民政局与第三方服务商签约，并设置了多个服务点，年服务老年人万余人次。
上海市民政局还表示，正在会同市卫健委、市交通委等部门大力推进为老服务“一键通”项目，平台服务对象已涵盖30万名老年人，爬楼机服务也被纳入“一键通”当中。
从实际运行情况来看，上海绝大部分区都有爬楼机保障服务，但各区的“服务门槛”有所不同，导致了刚需群体没有被覆盖到的情况不时见诸报端。
在媒体报道中，前述家住徐汇区的汪女士身患残疾，因年龄不满60岁难以申请到足够的免费券。对此，徐汇区残联相关负责人宋耀辉告诉上海大调研·澎湃新闻记者，2013年以来，徐汇区残联的爬楼机服务没有停过，但如今老旧小区对爬楼机的需求在动态变化，出现汪女士的情况，与排摸不够精细、服务不够充分有关。“这给我们敲了一个警钟，一定要更精细地排摸有需求的居民。”
另一拨人也面临着相似的困局。据媒体此前报道，一年多前，家住黄浦区的一名103岁阿婆要去医院吊水，按惯例联系了一直对接的爬楼机公司，却发现补助取消了，以前一次只要4元就能使用服务，现在变成了上下楼各需100元，双休日再翻倍。
究其原因，是黄浦区托底保障归属残联体系，没有针对老人使用爬楼机的补助。对此，记者了解到，黄浦区民政局已于2023年3月试点推出爬楼机服务，主要满足腿脚不便的老人出行需要，每次使用支付2元，与残联服务互为补充。
梳理上海16个区情况，目前，爬楼机服务保障情况大致可分三类：第一类可基本覆盖残疾人和老年人，第二类主要面向残疾人，第三类则无相关服务，比如部分远郊地区。记者还发现，各区爬楼机服务的牵头单位并不一样，服务对象也不一致，价格上也有细微差别。
该图表由澎湃新闻记者鞠文韬整理，张泽红绘制。
各区的运行机制也会发生变动。比如徐汇区，2013年起由区民政局联合区残联共同提供爬楼机服务。2022年，徐汇区爬楼机服务项目作了调整，现在区民政局对60岁以上老年人（包括残疾人）提供服务，区残联继续为60岁以下残疾人提供服务，也就是说双方“分家”了；而黄浦区的政策也随着需求变化有所调整：由于去年有不少老人对爬楼机优惠补贴提出了需求，黄浦民政找到企业沟通，自2023年3月1日起，对老年人开放了爬楼机保障服务。
可见，基于各种现实条件，每个区牵头部门、覆盖对象有所差异，而一旦“供需”之间配对错位，服务的困局就出现了。
一名知情人士告诉记者，根据有关法律法规，残保金主要用于支持残疾人就业和保障残疾人生活。由残联购买爬楼机服务，一定能覆盖到残疾人，但倘若没有民政部门参与，老年人的服务就难以满足。反之，如果单独由民政部门牵头，60岁以下的残疾人则容易被遗漏在外。
审计监督的加强进一步限定了补贴人群。承接了上海浦东、杨浦、虹口、徐汇、黄浦、长宁、普陀、闵行8个区爬楼机预约服务的上海展大实业有限公司负责人黄国光解释，以前有些区虽是残联牵头，但补贴力度较大，因此老年人也在服务范围内。
但近年来情况发生了一些变化。黄国光称，随着各区审核更加严格，部分区提供的服务一度引发质疑，比如残保金的使用是否规范，残疾人使用的占比需要进行考核等，慢慢地，老年人就不享受爬楼机补助了。
“各区都有考核，包括资金使用规范、服务覆盖人群等等，很细致。如果财政方面没有沟通好，可能难以覆盖全部需求人群。”黄国光说。
下篇将继续分析爬楼机服务背后的核心问题，并探讨破局方法，敬请期待。
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作者：澎湃新闻上海大调研报道组
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图片来源：上观新闻
编辑：徐祯曜