政府买单的“爬楼机”服务，为何会不时遗漏残疾人和老年人？（下）
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编者按
近日，上海一名残障人士因无法享受免费“爬楼机”服务引发关注。刚需人群使用爬楼机，应该自行承担相关费用吗？
目前，上海的爬楼机服务大多是政府买单，但全市层面没有统一规定，各区规定不尽相同。
近日，澎湃新闻·上海大调研全面采访了上海各区民政、残联等相关部门及服务商、专家学者，一方面详细了解各区的实践做法，另一方面试图弄清楚，这项惠民服务究竟面临何种困境，是否有解决之道。
从深层逻辑看，爬楼机服务背后的核心问题，是社区适老化改造和无障碍设施建设。
在上海，爬楼机仅仅是众多民生保障中具体的一项服务。近年来，上海通过出台加装电梯、养老服务、长护险等政策，对老旧社区实施多元改造工程，解决了很大部分刚需群体上下楼需求。
比如加装电梯工程，量大面广。2011年上海启动老旧小区加装电梯工作，2020年纳入“民心工程”，截至2022年底，已累计完工并投入运行4397台加装电梯。2023年，上海提出计划加梯3000台。这项工作，让大量“悬空”人群的生活得到改善，不再需要爬楼机。
在这次采访中，普陀等多区都提到，加装电梯解决了大量刚需群体上下楼需求。同时，还存在一种情况，爬楼机服务会叠加在其他民生保障之中。“每个街道因地制宜，有的通过养老顾问服务等机制，链接爬楼机市场化服务，有的将爬楼机作为老年人日间照护拓展服务，向有需求的老人家庭辐射。”长宁区民政局相关负责人说。
残障人士使用爬楼机服务。上海市宝山区 供图
当然，现在对爬楼机的需求还很多。根据上海市康复器具协会发布的《2022版上海市康复辅助器具产业蓝皮书》，2021年度服务商提供的辅具租赁量达到82617件，约96.8%的租赁产品为爬楼机。“有些老楼由于条件不具备等原因可能加不了电梯，同时加梯广泛覆盖还需要一定的时间，所以在一定时期内使用爬楼机来协助上下楼还会有一定的需求。”黄国光说。
针对行动不便人群，上海市级层面持续优化制度设计，让老年人、残疾人等群体享受多样化服务。
2022年，上海市财政局配合市残联共同制定了《上海市残疾人辅助器具适配管理办法》，对常规和特定共9类辅具的适用人群、补贴标准、适配流程、结算方式等作出规定，进一步提升全市辅具产品供给质量和服务专业化水平。
2023年4月，上海市民政局等11个部门联合印发《上海市基本养老服务清单（2023年版）》，明确了机构养老服务类、社区养老服务类、居家养老服务类、照护服务支付保障类等八类24个基本养老服务项目。上海市民政局透露，在研究把“爬楼机”纳入特困老人基本养老服务清单的可行性。
上海交通大学国际与公共事务学院教授章晓懿长期从事老年照护、社会保障研究。在她看来，爬楼机服务遗漏“刚需”群体的背后，有两个问题不能回避。
其一是要把成本因素考虑在内。“因为爬楼机的成本并不低，不光是机器，也需要人力，对庞大的人群免费服务其实是很难做到的。”章晓懿说，各区根据自身的排摸调查向最需要的人群服务，这一点能够理解。
中心城区和郊区之间存在差异，章晓懿认为符合因地制宜原则。“这不是一个全民福利的项目，城乡有别，郊区农村老人多，对于爬楼机的需求并不突出，应当把有限的资源放在它最需要的方面，解决主要矛盾。”
黄国光进一步解释运行成本的构成，“包括进口的爬楼机及运输车辆等设备成本、专业培训的操作人员及客服和管理支持等人员成本、高效预约派单和统计的信息平台费用、遍布中心城区的服务站点和充电费用以及保证各个环节安全的保险费用等等。设备及人员和保险等每一个环节对服务的安全和持续都至关重要，并非只是外人看起来随便一个人带台机器上门那么简单。”黄国光说，操作人员有时候一天要服务十几户人家，机器容易磨损，甚至人员招募也很难。
残障人士使用爬楼机服务。上海市宝山区 供图
章晓懿提出的第二个问题，与条块分割、部门之间沟通协调不畅有关。通常老年人由民政部门负责，残疾人由残联负责，双方之间如果没有衔接好便容易出问题。
“不需要把老人和残疾人分得太清，为有需要的人服务。”章晓懿说，对老人来说这项服务根本上是解决行动不便，并不是60岁以上的老人都符合条件，而是出现行动受限的失能老人，从这个意义上讲，失能老人和残疾人本质上是一样的。
章晓懿说，上海因为经济基础优越，保障服务走在全国前面。“我们实地调研过部分区，现在上海越来越多的失能老人会申请残疾证，从这个意义上讲，残联保障老年人的福利覆盖面也在不断增加。”
老人使用爬楼机服务。上海展大实业有限公司 供图
上海市人大代表金晶对这个问题思考得很彻底，她认为讨论爬楼机服务要基于一个事实，就是无障碍设施的需求是面向全人群的。
“不仅包括残疾人、老年人，还有孕妇、病人等等，任何人都有可能需要。”金晶说，“政府部门应当从全人群的视角出发，考虑无障碍设施服务的具体对象。”她说，仅考虑残疾人、老年人群体并不周全，而遗漏这一群体，更不应当。
为此，金晶建议最好由一个部门牵头统筹负责爬楼机服务，打破“九龙治水”的局面。“我个人建议由民政部门牵头，民政服务的人群更广，残疾人只是全人群中的一类人群，民政部门牵头做托底保障，可以将老年人、残疾人等全人群都纳入保障范围。”
同时从实际出发，政府能提供的免费服务是有限的，应当用在最需要的人群身上。金晶建议对服务对象进行全面精细的评估、评级，“评估服务对象的家庭经济情况、残疾程度、老龄化程度、爬楼机的需求等等，形成一个具体的帮扶标准。比如有的残疾人每周还要做透析，经济状况也不好，帮扶频次就应有所增加。”
黄国光感慨，“上海各个区，不管是民政还是残联，大家还是愿意去做这个事”。至于能做到什么程度，财政预算有多大、合作机制如何完善，还有精细和优化的空间。
在政府保障之外，多位专家均鼓励更多社会资金、公益基金会参与无障碍设施的建设和服务，充分利用市场机制，作为政府托底保障的补充，更好满足全社会的无障碍需求。
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作者：澎湃新闻上海大调研报道组
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编辑：徐祯曜