提案视野 | 市政协委员张成铭​提案 市政协委员孙海燕​提案​

编者注：政协委员、政协各参加单位通过政协提案反映经济社会发展、人民群众关心关注的热点难点问题。我们开设“提案视野”栏目，刊登市政协十五届二次会议提案，目的在于让社会各界更好地了解政协提案工作，形成委员关切、社会关注的良好氛围，进一步扩大政协提案的社会影响力。

关于发展田园综合体

推动乡村发展的提案

市政协委员 张成铭

农业、农村、农民问题简称“三农”问题，是我党一直重视的问题。十九大提出了实现乡村振兴的伟大构想，明确提出要实施乡村振兴战略，党的十九大报告强调，要促进农村一、二、三产业融合发展，支持和鼓励农民就业创业，拓宽增收渠道。坚持一、二、三产业融合发展，能够促使农民增收，迅速提升农村地区的生产力。要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化建设，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。田园综合体的构建是实现乡村振兴的良好途径。

一、新时代下的田园综合体

2017年中央“一号文件”首次提出田园综合体这一概念，综合体有别于以往的“农业综合体”、农业休闲综合体及“旅游综合体”，更多的是从地域空间开发和农村发展角度提出的对乡村资源的合理性开发，以乡村为发展平台，以农业为基础，以农民为参与主体，以农业、农村用地为载体，以功能复合化、开发园区化、主体多元化为特征，通过资源聚合、功能整合和要素融合，进行跨产业、多功能、全要素的综合规划、开发、运营，推动乡村旅游发展、农村三次产业融合、区域经济转型升级发展的新型复合载体。自2017年财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》以来，全国18个省份开展田园综合体建设试点工作，通过对资源禀赋、自然条件和传统文化特色各异的试点建设成效的调研与总结，大体分为四种发展模式，即优势特色农业产业园区模式、文化创意带动三产融合发展模式、都市近郊型现代农业观光园模式和农业创意和农事体验型模式。利用近郊区位独特优势，以生态环境和田园风光为依托，为城乡居民打造一处贴近自然、品鉴天然、身心怡然的休闲聚居地，感受和领略农耕文明，形成以休闲体验为特色的生活型综合体。

二、沈阳田园综合体的建设困境

自2017年财政部发布《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》以来，全国18个省份开展田园综合体建设试点工作，掀起了田园综合体建设热潮，南方试点城市建设初见成效，而北方的田园综合体项目相对匮乏，存在差距较大。以江苏无锡阳山为例，无锡田园东方是中国首个田园综合体项目，其是以现代农业、休闲旅游、田园社区为辅助，将农业商业化，并定位为企业化服务型的农业平台。利用本身优质的水蜜桃资源，通过公司化、规范化、科技化的运作，将其形成的产业园打造成当地社会的基础性产业，并辅助以文旅及田园社区，通过“三生”(生产、生活、生态)、“三产”(农业、加工业、服务业)的有机结合，实现生态农业、休闲旅游、田园居住等复合功能，创造了更高的经济效益和社会效益。无锡田园东方是以打造特色优势产业集群为主的田园综合体成功案例。相比于南方城市的成功案例，我认为我们存在以下问题：

1. 旅游项目同质化。目前北方综合体在旅游产业发展方面基本上以“住农家院、吃农家饭、看农家生活”模式为主，相对单一，吸引能力不足，同质现象严重。

2. 与农业结合不紧密。当前乡村产业以低端农业生产为主，导致乡村休闲旅游产品大多依托现状农业资源由村民自主开发，随意性强，特色挖掘不够，配套设施缺乏，品质服务较差，且缺乏完善的产业体系链条和有效的经营管理模式，发展的可持续性较差。 

3. 知名度不够。乡野资源整体上呈现小而散的自由发展状态，农业旅游资源广泛分布在各村镇，缺少合作，知名的自然景观或人文景观较少，成为发展“瓶颈”。 

4. 基础设施不够完善，开发建设不规范。在镇村的开发过程中，普遍存在乡村道路、停车场、公共厕所等公共设施条件较差，影响村民及游客的体验品质。 

5. 政府支持和监管力度不大。尽快利用转化国家涉农政策，在建设过程中，依然存在诸如土地确权落实不彻底、金融支持政策不完善、财政补贴不到位等情况。田园综合体建设是一项系统工程，政府、企业、农户的主体责任与权力不够明确，协调缺乏决断部门，互助共赢的沟通很难到位;责任分散造成政府各部门间的协调难度加大，未明确归口部门。各主体的意识存在缺位现象。企业过分追求自身利益，往往忽视农户权利和生态保护;农户的小农意识较重，缺乏整体观念，常常因个人私利掣肘项目推进。另外，在土地流转、园区基建、旅游开发、税收管理等方面，与田园综合体建设相关的法规不够完善，缺乏现实的可操作性。 

6.  建设模式较单一，统筹城乡内涵不够，缺乏创新力度。沈阳市目前的田园综合体精品项目不多，单纯依托自然和田园生态的乡村游单一模式比较突出。业态创新明显不足，产业、田园、生态、文化之间的融合不够，存在粗放叠加和简单拼凑倾向;在土地流转、融资、人才引进等方面缺乏创新型的制度保障。多数为农民土地流转加公司运营的模式，公司与农户联系不紧密，农民参与积极性不够，尤其公司未能很好与农民结成利益共同体，产业缺乏内生动能，农村成了城市产业的廉价租借土地来源，很难达成田园综合体建设的预期社会效益，即劳动力的就地消化、农民增收和城乡统筹发展。 

三、探究沈阳市综合体建设模式的实施路径

面对田园综合体在沈阳应用仍有如此多的问题需要被解决，我有如下提议： 

1. 前期策划层面实施路径

针对现阶段农业规划研究太少，相关理论、法律、法规尚未出台，编制体系不够完善等困境，在建设田园综合体的新浪潮中，规划势在先行。因此综合考虑沈阳全域街道、乡镇、村庄等区位优势、资源类型、用地条件、设施基础及农业产业发展情况，编制全域层面总体规划，精准定位田园综合体的主题类型、主要功能及主导产业，明确规划重点田园综合体的区域。

2. 规划建设层面实施路径

（1）产业体系规划——构建多元产业链，提升农业附加值

以搭建现代农业产业体系为目标，以农业发展为本，创新农业发展模式，围绕绿色生态农业特色，因地制宜地确立创意农业、休闲度假产业两大主导产业，并将农业文化与旅游服务相结合，建立“农业+”的现代农业产业体系，采用倒序的发展模式，通过景区影响提升带动农业产品品牌提升，再带动农民为主体的标准化农作规模拓展，积极延伸上下游产业链，带动综合体整体提升。可分为“农业+旅游观光”“农业+历史文化”“农业+互联网”这么几个模块进行深入规划实施，充分利用互联网在现代社会中的作用，在历史醇厚的魅力中确保旅游市场和农产品销售市场双赢。吸引更多游客的游玩观赏、更多资金投资的引入。

（2）空间优化配置——保障增量激活存量，推进田园社区建设

以保护生态环境、营造特色景观、打造田园社区为主旨，紧密围绕景区、度假区重点打造散射的空间布局，对周边农产品品牌化形成辐射力，形成统筹区域的发展结构。且使得周边村寨以景区为依托，作为景区的延伸和扩展区域，主动接受田园综合体的辐射，加快宜居环境建设，开展乡村旅游、农业观光、农事体验及文化科普等旅游活动，重点建设农业历史发展博物馆、温室餐饮和农业嘉年华等多种旅游项目，提升修复基础设施，建设集便民服务中心、乡村养老服务和中心游园于一体的乡村公共服务中心，利用现状村庄闲置农田和现状民宅，重点打造创意农业旅游、民俗旅游组团以及垂钓旅游组团。

（3）政策支持要精准，相关法律法规须完善

发展田园综合体，必须顺应农业供给侧改革和新型产业发展的要求，重点落实农村产权制度改革，激活农村的发展动力。一是大力支持各区县申报国家级或市级田园综合体，对于特色显著的田园综合体给予补贴。落实好土地确权工作，完善土地流转制度，统筹规划，合理开发。整合农业、旅游、文化、金融等部门力量，建立联动推进机制，各成员单位充分发挥职能作用，为产业发展出政策、立项目、筹资金。二是理顺法律关系，健全相应的法律法规，使田园综合体建设在土地流转、招商融资、旅游开发、设施建设等方面切实得到制度性供给，给建设者各方吃定心丸，使项目得以持续推进，能着眼于长远和综合利益。各方责权利要清楚，产权要明晰，各主体利益分配及退出机制要完善，要确立协商和仲裁机构，突出政府保障、协调、监督的职责。

（4）利用全媒体加强宣传，对接城市消费升级

沈阳素有“盛京”之美称，是锡伯族、满族等少数民族发源地、聚集地，有张学良故居等。历史底蕴深厚，吸引了不少外地游客来沈观光。可以借助这样的优势和机遇建设田园综合体，发掘好沈阳乡村的旅游资源，吸引更多游客在历史观光的同时到沈阳的乡村驻足游览，体验富有民族和历史特色的田园文化和山水景致。这就需要坚持政府引导，各部门分工协调，各区县（市）以特色产业为依托，以农耕和民俗文化为背景，以市场目标为导向，打造出一批具有地域特色、一流服务、品牌响亮的集休闲、度假、健康、养老、研学等为主的田园综合体和城市休闲生活区，通过农业创意对接城市人群的休闲消费升级。地方政府要整合利用资源，建立协调机制，利用全媒体进行品牌宣传，运用网络、手机App等方式进行信息推送，促进田园综合体营销电商化。

（5）规划布局要着眼大局，突出生态效益

沈阳市是东北三省发展过程中的核心城市，农业发展应着眼于国家大局，保护好青山绿水，构筑好国家的生态屏障，因此田园综合体建设要坚持科学规划，突出生态效益。从各区县的资源条件和产业现状实际出发，体现国家利益和全市发展“一盘棋”的思路，编制全市田园综合体发展总体规划，避免单打独斗，无序竞争。各区县（市）要立足自身实际，在全市总体规划指导下，编制各区县（市）田园综合体实施方案。同时，各区县（市）间要加强协调合作，实现联动发展、错位发展与差异化发展，打破区县壁垒，避免产能过剩。践行绿色发展理念，推广绿色经营，提倡绿色消费，强化绿色管理，真正把绿水青山变成金山银山。

关于加强扶持冰雪旅游开发的提案

市政协委员 孙海燕

一、案由

习近平总书记提出：冰天雪地也是金山银山。随着我国2022年冬奥会的成功申办，三亿人上冰雪的热度激情点燃，沈阳冬季冰雪旅游市场迎来了难得的发展机遇。统计数字显示，沈阳冰雪旅游接待人数和旅游总收入2017年和2018年连续两年均保持15%和16%以上的增长速度。市政府抢抓机遇，紧紧依托我区得天独厚的区位优势、丰富的自然资源优势和悠久的历史文化资源优势，做出了大力发展冬季冰雪旅游产业的工作部署。 

二、意义

1. 落实习近平总书记提出的：“冰天雪地也是金山银山”，重要讲话精神，有利于营造全民办冬奥的良好氛围。第24届冬季奥运会是中国历史上第一次举办，也是中国继北京奥运会、南京青奥会后，中国第三次举办的奥运赛事，意义重大。 

2. 带动一、二、三产业融合发展。推出“冰雪旅游+文化、体育、商贸、康养、民俗、餐饮”等活动。依托各文化场所、体育项目、购物中心、宾馆酒店、康养机构、商贸集市等业态，按照以政府引导、以市场主体的总体思路，开展冰雪文化、冰雪体育、冰雪商贸、冰雪温泉、冰雪民俗、冰雪美食等活动。 

3. 提升城市影响力和知名度。以推动城市消费为初衷，通过点、线、面的有机结合，吸引游客戏冰雪、让沈阳的冬天“热”起来，形成冰雪旅游全域化，构建辽沈旅游大格局；同时，通过冬季游系列活动，充分展示沈阳的历史文化、民俗风情和城市品质，提升知名度和影响力。 

三、工作建议

希望市委、市政府出台政策支持冰雪旅游项目发展，特别是市旅游专项发展资金要向区县（市）冰雪旅游项目或冰雪旅游节庆活动重点倾斜。 

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