风声丨67天乱罚款6700万 霸州地方政府应对财政危机为何不讲武德
The following article is from 风声OPINION Author 十年砍柴
凤凰网原创丨一旦房地产放缓，地方政府严重缺钱很快就成了各地皆有的现象，立马就回到了“别作名色，巧取于民”的老办法。
作者丨十年砍柴
缺钱了怎么办？
这是古今中外许多地方政府曾经或将要遇到的问题，也可以说此乃一个历史性难题。在一个国家经济发展迅速、财政收入快速增长的时期，这个难题或会被暂时搁置起来；而一旦经济下行，此“旧症”一定会在多处复发。
和居家过日子的道理差不多，地方政府缺钱能想到的无非三招：开源、节流、举债。先说“节流”，再如何精打细算，许多硬性支出是无法节省的，比如义务教育费用、公务员或参公单位职员的薪水、维护社会治安与稳定的支出等。举债也很难，尤其当一地政府的偿还能力不被人信任时，要借钱很不容易；那么剩下的是开源了，立足自身开辟财源，是最靠谱的。但良性的开源——比如发展产业、培植新的税源，需要相当长的周期。当远水接不了近渴时，一些地方政府会遵循某种历史惯性，利用手中的权力进行杀鸡取卵、饮鸩止渴式的“开源”。
12月17日，国办督查室发布《关于河北省霸州市出现大面积大规模乱收费乱罚款乱摊派问题的督查情况通报》。
最近，国务院办公厅督查室通报河北省霸州市大规模乱罚款的情况。“督查发现，霸州市严重违反党中央、国务院决策部署和政策要求，违规出台非税收入考核办法，向下辖乡镇（街道、开发区）下达非税收入任务，组织开展运动式执法，出现大面积大规模乱收费、乱罚款、乱摊派问题，引起企业和群众强烈不满。”（见《中国政府网》）
乱收费、乱罚款、乱摊派到何等地步呢？据通报披露：“据不完全统计，10月1日—12月6日，霸州市15个乡镇（街道、开发区）入库和未入库罚没收入6718.37万元，是1—9月罚没收入（596.59万元）的11倍，涉及企业和个体工商户2547家，平均每家罚款、收费2.64万元。11月份，13个乡镇（街道、开发区）出现明显的运动式执法，当月入库罚没收入4729.57万元，是1—9月月均罚没收入的80倍。”这些行为可用触目惊心来形容，霸州市常住人口74万，13个乡镇一个月就罚了近5000万元，摊到每个人头上64元。
霸州是由河北廊坊市代管的一个县级市，地处京畿，其经济实力在廊坊市的区县中是比较靠前的。2020年，霸州市地区生产总值完成408.8亿元，同比增长1.8%；一般公共预算收入完成27.3亿元；城乡居民人均可支配收入分别达到48209元和20031元。这样一个不算穷的县级市政府，在今年下半年向民间“开源”敛财到几近疯狂的地步。
国办督查室的通报，指出该市存在三大问题：没有任何理由和手续就伸手向企业收费；对企业集中开展逐利式乱检查乱罚款；盲目提出超高任务向村街企业乱摊派。这是地方政府违法敛财的基本套路，国办督查室及时向全国通报并进行严肃处理，说明中央政府对地方政府的乱收费、乱罚款可能导致的危害有足够的警觉和清醒的认识。通报中说，霸州地方政府这些行为“严重侵害了广大中小微企业的切身利益，严重破坏了当地营商环境，直接抵消了助企纾困、减税降费政策红利，严重损害了党和政府的公信力，严重影响了党和政府的形象，性质十分恶劣，教训十分深刻”。
对这段比较抽象的叙述，可以解读为国办督查室看到了霸州市政府的乱作为导致三大后果：一是造成地方经济不良后果，破坏当地营商环境，这种竭泽而渔的做法只会是地方企业用脚投票，尽量搬离此地，必然导致恶性循环，越穷越乱罚款，越乱罚款则越穷；二是加重企业的负担，进而影响民生；三是导致恶劣的政治影响，使党和政府的公信力严重受损。
其实，如此后果当地的主政者未必想不到，但他们还是那么做，在乱作为前，他们肯定进行了一番利害考量和取舍。霸州曾经钢铁业很发达，因为距离北京不远，房地产有着“环京”红利，这两大产业是地方财税收入主要来源。前几年钢铁去产能，霸州关停了诸多钢铁企业，成为“无钢市”，“环京”地区房价大跌又使当地土地收入锐减，再加上新冠疫情因素的叠加，诸多中小微企业开工不足，政府的收入必然大幅减少，而刚性支出不可能有太大的缩减。
唐代聂夷中的《咏田家》曰：“二月卖新丝，五月粜新谷。医得眼前疮，剜却心头肉。”这首诗描述农户为了度过眼前的难关，不得不剜肉补疮。对霸州地方主政者来说，亦是这样的困境和相同的应对方式，只是他们不用剜自己的肉，而把刀伸向辖区内的企业。对深陷疫情艰难度日的企业这当然是雪上加霜，当地官员何尝不知道？但为了舒缓自己的困境，哪顾得这么多呢？营商环境变坏的后果总要过些时候才能显现，而党和政府的公信力是一种公共牧地，自己承担牧地被破坏的代价相当有限。
站在中央政府的高度来看，这样的歪风不刹住，很容易全国蔓延；如果各地政府这么做，影响的是整个国家经济形势的好转，乃至社会的稳定和执政地位的稳固。在面对地方政府缺钱的难题前，中央政府和当地政府的利益各有侧重，甚至有冲突，必然会选择不同的应对方式。
中国历史上大多数时期，地方政府尤其是最基层的县级政府（包括明清时期的散州）的财政状况捉襟见肘，甚至到只能维持官府低水平运行的地步，一些富庶地区亦不例外。这当然和中国古代农业社会的生产水平和经济结构有关，更与整个政治制度的设计有关。
自秦始皇确立帝制后，郡县天下，到清室逊位，虽然制度历代有损益，但基本结构和运行逻辑是两千年一脉相承。质言之，是权力由上到下层层传递，朝廷（即中央政府）追求的是对基层政府和社会最大限度的控制，保持高效的财政汲取能力。在这种制度设计下，强干弱枝一直是历代统治者所追求的目的。中央对地方的控制，主要是人事权、司法权、军权和财权；而财权的控制是前三者的基础。从秦朝到清朝，各个时期的财税改革，几乎目的是一样的，朝廷如果更有效地支配社会的财富。
在两千年帝制中，宋代被今人认为是相对富足和文明的朝代，但其富足其实只是对国库而言。宋朝建立后，太祖鉴于晚唐和五代藩镇割据、武将拥兵自重，在军政、行政、财政等制度层面进行改革，将这几种权力分割，不使其集中于宰相或地方大员手中。其于财税方面，朝廷由三司使（此官职唐代后期即有，但是宰相之属下）掌管财权，独立于掌管行政权的宰相参知政事。地方设转运使，掌一路财赋，不受节度使节制，其主要职能是向所辖地区的州、县征收财赋以贡献于朝廷。宋代财政收入一大特点是较之前代，强化了朝廷对地方财税的控制和汲取力度，使得县级很难具备财政平衡能力——因为本县所收取的赋税大部分要上缴。为了维持县级政权的运行，县官必须在现行条文之外，另辟财路，进行法外征敛。如《宋会要·食货》所言：“在法受纳，应纳数外辄收羡余，或则他用及非法擅敛，并有断罪条法。”
12月18日是王安石诞辰1000周年。王荆公推行新法，其功过后代聚讼不已。批评其变法的史家如王曾瑜说，“对贫民下户来说，是加深苦难的里程碑。”北大教授赵冬梅赞成王曾瑜的看法：“他（王安石）理财的能力无疑是极强的。王安石变法是成功的，没有失败，因为他理财的目的达到了。”（参见《南方周末》12月18日）在机构设置上，王安石以“制置三司条例司”侵夺了三使司的财权，扩充了相权。变法让朝廷获得了更多的财富，汴梁变得更加繁华，但县级政府的财政状况并未得到好转，这也是金人南下，都城汴梁一破，各州县毫无自我防卫能力的重要原因。
靖康南渡，宋室偏安于江南，地方政府为了应对财政困难而“非法擅敛”的状况并未得到改观。朱熹在监潭州南岳庙时上奏曰：
到了明代，朱熹所描写的宋代县、州基层政府，在正税外巧立名目收取附加税费的弊政变本加厉，原因是一样的，且明朝更强化了中央集权。在明代，“县是一个基本的税粮征收单位，府是一个基本会计单位，省是一个中转运输单位。”（黄仁宇：《十六世纪明代中国之财政与税收》）地方官员必须完成朝廷规定数额的税粮征收，再解运到指定的朝廷仓库，保存在本地的余额称为“存留”。
但“存留”在当地的钱款和粮食地方官并不能擅自支配，黄仁宇说：“存留收入用于地方官员的俸给、生员廪米以及宗藩禄廪，同样也用于皇帝许可的地方社会赈恤开支。任何剩余都由地方官员为皇帝保管，没有皇帝的允许，他们无权处理。”“在中央集权控制之下的分散管理意味着在所有各级官员中，县级官员的财政责任总是最重的。”“这些部门（指府、州、县的衙门）的岁用之费，除了俸给以外，都不是来源于一般正税收入，而是来源于乡村里甲中派征的物资与差役。”（同上书）
朝廷以“定额”的形式拿走一地税赋的大头，而地方政府特别到最基层的县级政权所能留在当地的余额很少，许多州县长年累月拖欠应上缴的税粮，成为一任任官员肩上的重负。地方政府为了运转，必须在正税之外向百姓收取“诸杂名额”。即使这样，多数县、州、府等地方财政仍然陷入窘境，一旦碰到灾害、民变等大事，地方官手足无措，难以应付。这样的地方财政状况，一直延续到1912年帝制覆亡。
美国是世界上第一强国，但由于疆域广阔，各地的经济发展状况不一样，许多地方政府依然遇到很大的财政困难。由于美国实行的是联邦制，联邦政府和州政府、州政府和县政府之间，事权分得清楚，其征税分联邦税收、州税收、地方税收三个体系，不同层级的政府各用各的钱，各办各的事，联邦政府和州政府并不会为地方政府的财政保障兜底。地方政府参照企业运行，破产不是什么新鲜事。1994年12月，加利福尼亚州的橘县政府宣布接受破产清算，原因乃是该县财政官员用政府资金购买债券时亏损了20亿美元。
橘县政府在破产重组中，采取四项措施：一是解聘雇员，撤销空缺职位，变卖政府地产，保障核心的社会服务；二是追究破产的原因，通过法律诉讼控告未能尽责的金融咨询机构和相关企业，获得巨额赔偿；三是与原有的债权人协商，发行恢复债券，用于返还欠债和优先恢复学区等重要社会服务；四是制定、修改与执行破产恢复计划，保障破产恢复工作有条不紊地进行。（参见韩德华：《简析美国橘县破产后的重组过程及其启示》，《社科纵横》杂志，2010年2月刊）
可见，橘县的破产重组，也不外乎开源、节流、借债这几招。
让话题再回到霸州市政府乱收费、乱罚款被国办通报这件事上。今天的中国政治制度、经济形态和社会结构，与历史上各个时期相比有了巨大的进步，地方政府可支配的财政收入和提供公共服务的水平，远非古代地方政府所可比拟的。但我认为，古今地方政府所面临的财政难题仍有一些相似之处。中国实行的是社会主义制度，国家体制为单一制，和实行联邦制的美国有很大的差异。美国地方政府所遇到的财政困境及解决方式，对中国仍有他山之石的作用。
中国在1994年实施分税制财政管理体制之前，中央和地方政府的财政关系是“包干制”，即中央核定收支总额，分别不同情况由地方包干上缴收入或中央差额补贴，地方在划定的收支范围内自行组织收入，自主安排支出，自求收支平衡。在改革开放的初期和中期，这样的财政制度有利于提高地方政府的积极性，特别对沿海发达地区而言更是如此，只要把核定上缴给中央的总额完成后，剩下的就是自己的。这和中国古代地方政府解运给朝廷的税粮外余额存留在本地的制度设计差不多，且地方政府有自主支配的权力——这是古代地方政府所无。
在经济迅猛发展的改革开放时期，一些工商业发达的地区所得的财税收入之巨大，是以农业税为主的传统社会所难以想象的。这种包干制行之有年，带来的主要问题是中央所能获得的财税收入比例在降低，如许善达所言：“由于采用承包制，税收占比下降，在中央、地方财政关系上，中央比重下降，这种下降已经危害到中央政府对整个国民经济的控制能力。”（《第一财经日报》，2008年8月21日）中央也无能力在财政上支持中西部欠发达地区，这对于一个地区之间差别大、人口众多、社会情况复杂的大国来说，长此以往，会影响到政治安全。在这种情形下，分税制出台了。
实行分税制后，中央掌控了比较好的税源，其获得的财政收入在整个国家的财政总收入中占有过高的比重；如此，中央的权威得到了增强，但也带来了诸多的问题。许善达对此评价道：“随着经济的发展，原税制里不合理的因素，对经济发展的障碍逐渐显现出来，包括分税制。分税制造成的一些问题突显出来，比如基层政府收入和支出责任的问题等。这些问题当时就有，但随着主要矛盾的解决，这个制度里原来的一些缺陷、不足逐渐显现出来，成为主要矛盾了。”（同上文）
其中，最大的问题是加剧了“强干弱枝”，基层政府所承担的公共服务多而杂，而获得的财政收入却比例过低。如2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94%，县级财政供养人员占全国71%，但财政收入只占21%。虽然中央财政通过转移支付的形式给地方政府特别是县一级的政府予以补贴，但把钱先收到中央再转移支付到地方政府，一是影响效率，二是产生分配的公平性问题。
中国的分税制实施，有一个长期未能解决的缺陷。推行分税制的前提，是必须清晰地划分中央和地方事权和支出分配，并以法律的形式固定下来。地方政府获得其应有的财政收入，承担其法定的责任，对中央政府而言亦然。如果这个问题不解决，很可能出现地方政府财少、权轻、责任重，这和古代中国州、县政府面临的境地类似。
分税制和中国房地产飞速发展几乎是同步的，这一定程度滞缓了分税制对地方财政的不利影响，许多地方政府靠卖地获得巨额收入，不少地方政府严重依赖“土地财政”。一旦房地产放缓，地方政府严重缺钱很快就成了各地皆有的现象。
“霸州难题”，即是当下这样的大背景下出现的，具有相当的普遍性。在经济增长较快、房地产红火的那些年，许多地方政府公共服务的范围扩大，所提供服务的水准得到提升，这当然要花更多的钱。而许多行政区法律规定的最高权力机构——人大及其常委会，对地方政府运行成本的约束力不强，难以遏制住地方政府自我扩充的欲求，因此各地吃财政饭的机构和人员不断扩容，故而更加重了财政支出的负担。
一旦经济发展放缓，通过正常的税收获得的收入大幅减少，想让掌握公权力的群体挥刀砍自己以减少支出，违背普遍的人性，很难。那么，必然的选择是利用手中的权力向辖区内的企业和百姓敛财，用“别作名色，巧取于民”的老办法。
如果不从行政、财税等诸方面进行有效的改革，使地方政府权、责、利相匹配，也使地方财政支出得到刚性约束，那么即使雷厉风行通报、处理了霸州市乱收费、乱罚款现象，这样的事还会在其他地方再上演。当然，任何层面的制度改革牵一发而动全身，需要时间，需要耐心，需要毅力，需要适当的操作手法，一部分人必定会在此改革中牺牲利益。
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