思享｜任剑涛：“治理”到底是什么

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《行政论坛》2021年第2期

作者简介

# 任剑涛

清华大学社会科学学院政治学系教授，哲学博士；广东省十大杰出青年（2005）、入选教育部第一批“新世纪优秀人才计划”（2004）、享受国务院政府特殊津贴（2000）；兼任人力资源与社会保障部咨询专家等。先后在《中国社会科学》《开放时代》《清华大学学报（哲学社会科学版）》等期刊发表论文三百余篇；代表著作有《除旧布新：中国政治发展侧记》《社会的兴起：社会管理创新的核心问题》《权利的召唤》等。主要研究领域为政治哲学、中西政治思想、中国政治等。

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摘要

“治理”是需要较为严格界定的一个学术概念。现代化治理与中国传统治理难以毫无矛盾地共享“治理”一词：“治理”是一个具有特指含义的现代概念。中国传统的治理，指的是治国理政的一般事务。作为现代概念的“治理”，是在古今揖别之后，才出现的现代理念与现代事件：民主、法治的现代国家机制，是现代国家的治理体系；国家、社会与市场的多元共治，是现代国家强大治理能力的保障。中国既需要在现代转变的条件下，确立国家治理体系现代化，也需要在激活国家、社会与市场活力的情况下，提升国家治理能力现代化。因此，推动学术界以更为审慎的态度使用“治理”一词，以明确中国现代发展的历史任务与当下目标，并提供更加可信的“治理”话语，十分必要。

“治理”一词的广泛使用，造成词义上相当模糊的状态，尤其是将这个相当晚近才出现并流行开来的词汇，用以分析中国传统的治国理政，就更是让人“丈二金刚摸不着头脑”，无以确知“治理”一词的现代特定含义。人们因此会认为，“治理”不过是古往今来人类处理社会政治事务的趋同模式而已。其实，稍加分析可知，“治理”一词的专指用法与泛化使用，在词义上具有极大的差异性。在治理现代化已经成为当下中国的国策之时，需要对“治理”一词的含义进行甄别，才能知晓“治理”概念中蕴含的古今揖别内涵，以及治理现代化对中国的深度现代化所具有的独特意义。

一、“治理”的泛化 

“治理”（governance）一词，已经成为中国的官方文件与学术论文使用的高频词。在党的十九届四中全会近2万字的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，经词频分析显示，治理的使用频次占据所有高频词的第十位（居于制度、社会、体系、人民、发展、国家、完善、坚持、健全之后），并被列为六组热词“制度、体系，社会、治理，坚持、完善，人民、保障，发展、经济，国家、建设”之一。在这些高频词或词组中，大多数都是以往官方文件就一直在使用的词汇，“治理”以一个使用不过十几年的词汇，便“跻身”其中，因此可以说它实在是“异军突起”。截至2020年11月26日，在中国知网上以“治理”为关键词进行搜索，出现了79664条结果。可见，“治理”一词已经成为理解当代中国政治与学术不可或缺的关键词。

但治理一词的含义，却随着愈来愈广泛的使用变得非常模糊。各种与治理搭配在一起的合成词汇，让人无法直观把握治理的确切含义。见诸文件与报刊的搭配词汇，诸如“国家治理、社会治理，现代治理、传统治理，城市治理、农村治理，高层治理、基层治理，行政治理、协商治理，综合治理、专项治理，环境治理、生态治理，公司治理、学校治理，日常治理、风险治理，犯罪治理、监狱治理，网络治理、舆情治理，领域治理、跨界治理，区域治理、全球治理，政党治理、组织治理，整体治理、分散治理，网格治理、智慧治理，法律治理、道德治理，社区治理、乡村治理”，如此等等，林林总总，不一而足，大有“任何一个名词都可以与治理搭配，从而被命名为一种具有相对独立意义的治理形式”的趋势。

治理这个词汇的随意搭配情形，表明其词义的广泛扩展，已经成为一个口袋式词汇，无所不指，无所不包。因此，为了能够对治理一词的含义有一个较为清晰的把握，需要对它的原有含义、扩展含义、挪用于行为代词的三种意义加以区分，从而将一个具有现代专门意涵的词汇，从含混不堪的使用中拯救出来，使之成为一个确有所指的现代学术辞藻。

从第一个层次来看，治理的词典含义可以帮助人们认识它的原义。在《现代汉语词典》（第7版）中，治理一词的义项有二：一是“统治；管理”，二是“处理；整修”。

中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：

《现代汉语词典》（第7版）

商务印书馆2016年版

前一词项关乎国家事务，是指一般的权力控制事务即统治，或对国家种种具体事务进行处置的行为即管理。这中间没有涉及国家事务在何种政体中的处置或处理方式，因此是一种泛指所有国家形态、政体模式中的统治与管理事务。后一词项将“治理”做了更为泛化的解释，循“处理”义项可知，那是指安排事务、解决问题，（依法）处治、惩办，或用特定的方法对工件或产品进行加工，使工件或产品获得所需的性能。至于减价或变价出售的释义，因为所指比较具体，跟治理所关联的处理含义关系不大，而可以在本论题中不予考虑。“整修”的含义是“整治修理（多用于工程）”，而“整顿、治理，管束、惩罚、打击，进行某项工作、搞、做”，这是在治理行动特征上作出的定义。可见，“治理”一词所指确实非常广泛。如果人们只是在这个词汇的一般含义上使用该词的话，前述各种与治理搭配的合成词，都具有词典意义上的根据。

如果在上述意义上使用治理一词，也就没有什么需要深入分析的学理价值了。相对于治理的一般词典义项而言，在社会政治理论上，治理是作为一个国家处理公众事务的特定方式出现并流行开来的。因此，有必要在社会政治层面上来看这个词汇的含义。从词典定义上讲，公众事务的治理，大率指的就是“治国理政”。这个词汇的含义很简单明了，就是“管理国家和政务”。这是一个形式化的定义，即这个定义没有考虑在什么国家类型中处理哪些政务工作，运用何种管理模式。后面这三者，关系到治理的实质性含义，都不在“治国理政”的词项解释中。需要给出其他条件，并作出具体的理论解释，才足以凸显“治国理政”的实质含义。

如果说从一般词典的定义上不足以清晰理解“治理”所包含的丰富含义的话，那么，就需要从社会政治辞藻的专门含义上着手理解，才足以明了它的实质性含义。《牛津简明政治学词典》将“治理”解释为：“明确地来自政府的集体决策和政策执行的过程，反映了对供给公共物品的规范和程序更广泛的关注。在20世纪90年代英国发展起来的政治用法，则反映了撒切尔夫人计划对国家角色的限制、推动私有化和公共服务外包。治理研究包括监管框架、代理权限和非政府服务提供的服务这些传统上被议会政治忽略的领域。治理视角被用以审视对公共产品供给产生积极和消极影响的非政府网络。这种进路涉及公民社会、社区行动、社会资本、慈善和腐败等方面。世界银行确定了衡量治理的六个维度：发言权和问责制、政治稳定和非暴力/恐怖主义、政府效力、监管质量、法治和控制腐败。善治已经被政客、官僚、非政府组织雇员奉为圭臬。”这个定义，可以说对一般词汇的治理作出了专业界定。其中有三点值得特别重视：一是治理的核心指向是公共物品的公共政策供给，注重的是限制政府权力，激发私人与非政府组织的相关动能；二是这关乎1990年代英国以及美国的一波私有化改革，这波改革的目的是要改变1950—1970年代西方国家流行的国有化或公有化趋向，将其扭转为私有化主导的经济社会体制；三是治理研究开展得如火如荼，围绕的核心是非政府组织供给公共物品的状态，但研究将政府与非政府的相关功能进行综合理解，从而保证治理责任的落实、社会秩序的维护、高绩效的实现、法治效果的彰显。因此，治理成为政府与非政府组织人士乐于挂在嘴上的辞藻。

从第二个层次来看，“治理”概念的一般所指与实质含义，是在现代社会兴起的漫长过程中逐渐呈现出来的。因此，需要将之纳入现代社会兴起的过程中加以理解，才能知晓这一辞藻在一般所指之外的特殊含义。实际上，《牛津简明政治学词典》对治理的定义，已经向人们展示了这一概念所包含的现代社会变迁、尤其是近期变化为之注入的丰富内容。这中间需要高度重视的变化是：“治理”一定是政府与非政府组织共治的治理模式，这是古代社会绝对不可能有的治理模式；同时，“治理”是基于政府组织对非政府组织、尤其是企业组织的治理模式而共同创生的治理形式。结合二者，可以进一步地讲，“治理”不是现代早期出现的治理模式，而是现代晚期或成熟现代才出现的治理模式。这一模式旨在将国家权力、企业组织与社会组织多方面的治理动能激发出来，因此是多元的治理；同时，这一治理模式尝试将国家权力统治改变为国家与社会共治的模式，因此是更为民主的治理模式。这也是晚近阶段广义的现代国家，即包括国家权力与社会组织（营利组织即企业、非营利组织或公益组织）在内的国家运作模式。就此而言，国家治理只能是广义的国家治理（national governance），而非狭义的国家权力的治理（state governance）。这样的治理模式，对非现代国家来说完全是匪夷所思的事情，即便有心推进，也无力实行。

从第三个层次来看，治理一词的含义，出现了向古代延伸的纵向扩展，由于随处可见题为中国传统治理或古代治理的文字以及向各个领域蔓延的横向扩展，因此出现前述与治理搭配的各种合成概念。这与“治理”一词成为政治家、官员与非政府组织雇员的口头禅，具有密切关系。一旦一个辞藻被人广泛视为可欲的东西，它就会漫无边际地扩展开来，被注入与其本义相当疏远甚至是几乎没有什么关联的含义。何况，在“治理”研究中，倡导者本身就对这样的扩展抱持一种乐观其成的态度。“从根本上说治理对每个人都有益。虽然在学术上多有争论，但从根本上说，治理就是对经济和社会进行掌控的能力，它包括对集体目标的辨别，以及对实现目标方式的选择。在民主社会，目标的确定通常会通过选举过程和立法活动来完成，而在不那么民主的社会，目标是需要设定的。应用治理机制的好处之一就是它的适用范围更广”。这简直有一种研究治理便急于使之成为普世皆准范式的紧迫性。其与研究者总是意欲使自己的研究获得尽可能多的认同意愿具有密切关系。虽然这是可以理解的，但结果却是模糊了相关研究的边界，以至于依托于“治理”这一概念或理念的研究，到头来完全不知道竟为何物。

“治理”的泛化，与治理作为一个指代人们处理种种事务的一般词汇，具有直接关系。这意味着，人们在讨论社会政治领域任何事物的处置方式时，都可以使用并无社会政治专指含义的治理一词。同时，也与“治理”所具有的让人期待的、保证繁荣昌盛、井然有序、遵纪守法、公权公用、各尽其力、共襄盛举等治理结果，具有内在联系。一个在社会政治行为或治国理政的泛指含义上广为使用的辞藻，一个在国家治理结果上广为人称颂的结果状态的定位词汇，自然无法免除它泛化到不知所云的悲惨地步的命运，但稍加分析可知，“治理”应当限定为一个所指较为清晰的词汇。只有这样，才能帮助人们理解这一概念所包含的丰富历史内涵，以及其所具有的超越专制统治、传统民主的当代“治理”的可欲价值，进而了解从传统治理发展到当代“治理”所必须经历的实质性转变，以及这一转变之作为后发国家谈论“治理”的前提条件。

二、传统“治理”

由上可知，“治理”概念本是内涵非常清晰的一个专门术语。如果不对治理加引号，在社会政治领域，其所指不过是治国理政的一般事务，甚或是指安排事务、解决问题，（依法）处治、惩办相关事务。这是治理的泛指含义。如果对“治理”加引号，所指便是当代的多元与民主治理模式，也就是政府与非政府的共治模式。这是治理的特指含义，但由于“治理”的可欲性、可期性，这一概念从特指向泛指演变，变成了一个词义非常含混的概念。这一概念的词义含混性，突出体现于横向扩展为指涉所有社会政治领域的种种事务的处置，纵向扩展为指涉古今通用的治国理政，尤其是用于分析中国古代的治理模式。如果说横向扩展，体现的是“现代”处境中的中国学术界意欲将所有社会政治事务的处置安顿在“治理”框架之中，因此还可以以“治理”的现代导向来善意理解的话，那么，在“治理”理念流行开来的情况下，为不少论者所倾力阐释的“中国传统治理”论题，其“治理”含义不仅稀薄，而且有鱼目混珠之嫌。基于此，需要对“中国传统治理”论题中的“治理”性质进行理论与实践上的再检验。

以“中国传统治理”命题的文章，所论包括中国传统治理理念、中国传统治理思想、中国传统治理体系等内容。在这些论述中，大致表现出一个共同的言说特征，那就是将治理一词用来指涉中国古代国家统治的方方面面。着重点，自然是在强调中国传统中包含了丰富的现代治理因素，因此有必要努力推进中国传统治理的现代转化，或者大力弘扬中国传统治理的现代价值，甚或直接在现代处境中运用中国传统治理智慧。更有甚者，自然就是在现代国家治理模式出现种种难以克服的弊端的情况下，以更为高超的中国传统治理模式超越现代国家治理模式。其间，呈现出一个阐释中国传统治理在意欲上的雄心递增线索。

就中国传统治理的一般论述而言，大致围绕的主题有下述四个方面：

第一，从国家必然伴有治理事项的一般预设出发，致力刻画中国传统治理模式。作出这样的刻画，自然需要将绝对属于当代范畴的“治理”预先进行一个超出西方国家范围的泛化处理，并凸显一个治理的中西不同范式。“每个国家都有自身的治理模式。近代欧美国家以自由主义理论为基础，实行了自由主义的治理模式。它固然有其优势，但同时又有许多缺欠，尤其是在国家发生重大事件需要应对的态势下，这种治理模式就会暴露出大量的问题”。这是一种中西各有其治理模式，各自的治理模式各有其优劣的断言。这样的断言，是论道中国传统治理模式所预设的知识前提。以此为据，为人们所熟知的一些断言，又以治理为话语背景呈现出来：在价值观念上，“欧美国家那种自由主义的治理模式，其价值理念便是‘个人优先’或‘个人本位’，这种个人至高无上的价值理念在根本上决定了自由主义治理模式的总体风貌，它具有极大的缺陷。当代中国治理模式的价值理念则是个人与集体的辩证统一，我们既强调个人的基础性地位，又凸显集体的重要意义”。在治理主体上，西方以个人为单位，中国的治理主体则是多元化的。在目标系统上，西方是资本增长，中国是实现“人民的美好生活向往”。在操作体系上，“在欧美国家大多采取了法律的操作体系，并逐步形成了稳定的治理模式，同时也有社会组织的自主性治理模式。但这些国家治理活动的操作体系既不同于当代中国，也不同于传统中国”。在凸显中西治理模式差异性基础上，进而明确指出了中国治理尤其是传统治理模式的特点以及优越性。在这里，中西治理的差异性辨认，是论述中西治理模式关系的奠基性预设。而在差异性辨认的基础上，对中国治理模式相对于西方治理模式所具优势的辨认，则是一个实际论述基调。

第二，以上述预设为指引，对中国传统治理模式进行归纳总结。这样的归纳总结，主要是一种思想类型的分类。“如何治理国家是中国早期思想家考察的重点问题，先秦时期各家学派在治理方面多有论述，但影响比较大的治理流派主要是儒家、道家和法家”。分开来说，儒家模式是“传统中国最为卓越的理想形态的治理类型”。这种治理类型由四大要素构成：一是一种君臣父子各归其位的礼治模式；二是“为政以德”的德治模式；三是“隆礼重法”的礼法模式；四是“君臣共治”的权力作为模式。道家模式以“道法自然”“无为而治”“小国寡民”为构成要素。法家治理模式被概括为“法治模式”，这是因为法家思想家商鞅强调“缘法而治”，而韩非推崇“以法治国”。儒家、道家、法家这三种治理模式，基本上是依循思想史的线索归纳总结出来的。因此，从总体上讲，都是具有理想色彩的治理理论模式：所谓儒家治理模式是为中国古代的理想治理模式，道家与法家倾向于治理原则与具体事务的治理模式是为一种现实导向的治理模式，其实都是在想象的范围内作出的古代治理规划。因此都是一种思想形态的治理设计，并不能被解读为儒家不想解决实际治理问题而耽于观念设计，道家与法家仅仅执着于实际政治事务的处置而不设想治理的理想状态。

第三，结合中国古代的实际治理状态，对中国传统治理的总体模式进行概括。“现实的政治统治的需求与理论家论证的结合共同构造了中国古典社会的治理模式。尽管我们可以从总体上将其称之为‘儒法合流’或‘礼法并治’的治理模式，但通观整个治理的全貌，毕竟在其中还包含了君臣共治、民间治理等多种元素，因此一种更为妥当的称谓应该叫‘辩证统一模式’。所谓‘辩证统一’就意味着两个方面或多个方面的融通式治理，而不是孤立地采取单一模式的治理措施。对多种治理措施也不是用彼此对立的思维加以把握，而是在相互推动、彼此融通上理解和把握中国古典社会‘辩证统一’的治理模式。对于‘辩证统一模式’，我们可以从‘无为而治’‘礼法合治’‘德法并用’‘人法兼重’‘国家社会相协调’等多个方面加以理解把握”。中国传统治理模式的这些具体构成要素，已经为人所了解，不需要一一描述分析，只需要给出一个总体定位：这一“辩证统一模式”是综合中国传统治理模式诸要素而给出的一个理想化类型。

第四，在归纳总结中国传统治理模式之后，致力对这一模式所具有的现代价值进行概括。这样的概括可以区分为两种进路：一是直接引导出中国传统治理模式的现代价值或现代转化；二是指出中国传统治理模式的缺陷，而强调以现代治理模式补足其重大缺失。就前者讲，武树臣和武建敏指出：“在中国传统治理模式中凝结着非常重要的治理经验。作为一种传统它们沉淀在历史流动的过程当中，对中国古典社会的协和发展起到了重要的作用。在传统治理资源中，诸多治理形态不仅在历史上具有重要的价值，而且在现代社会中也发挥了显著的治理作用。比如传统治理模式中的‘德法并用’模式，在现代社会已经被人们自觉地以‘德治’和‘法治’相结合的话语加以重述，从而使其转化为现代社会的治理理念，并构成一股重要的实践力量。中国传统治理模式中蕴含了丰富的治理资源，都有待挖掘其内在价值，从而实现它们自身的现代转化。”这可以说是中国传统治理模式的构成要素直接对现代治理发挥积极作用的断言。为此，论者着重指出了一些具体可以转变为现代治理的传统要素，例如：“保民”的向度在当代中国转化为“人民至上”的价值理念；将传统的“无为而治”转变为现代的“人民自治”；在重视现代法治治理模式的情况下，激活中国传统的“礼义规范、道德、法律、习惯、官箴、家训等多元化治理方式”；发挥“人法兼重”“贤人之治”的现代价值；进而从总体上推进现代治理的“辩证统一模式”——“‘德治’与‘法治’相结合的现代转化已经获得了普遍认同，而‘自治’向着‘德治’与‘法治’的融入，则是传统辩证融通的治理模式所给予现代治理的重要经验。充分发掘传统治理资源，实现‘德治’‘法治’与‘自治’等治理方式的现代融合，是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要任务”。

除了上述四个方面以外，还有另一种思路即正视中国传统治理模式的缺陷，并以现代治理模式加以补足的主张，则以两个相倚的强调呈现出来：一是强调中国传统治理是具有结构性缺陷的治理模式。“儒家德主刑辅的治理观念，在根本上规范和约束着中国古代社会的治理过程，对中国传统政治文明的发展起到了至关重要的作用，但中国古代社会治理的成效是不尽如人意的”。这一在中国古代不太成功的治理模式，显然不能直接用于中国的现代化治理。原因有三：“第一，传统治理观念缺少对社会大众基本权利的认识，在古代思想家的观念中，民众被理解为治理的对象，这种观念预设了国家权力与社会大众的对立，这是中国古代社会出现周期性社会紧张的深层原因……第二，中国传统治理观念包含着古代思想家和政治家对制度规范的诸多误识，这在客观上导致中国古代社会的治理过程缺少制度的约束，社会政治生活也因此有着更多的不确定性……第三，中国传统治理观念倾向于由行政权力掌控社会经济生活，长远地看，这种观念阻碍了中国古代社会的进步与发展。”二是论者主张“中国传统治理观念与中国古代社会的治理过程是相适应的。尽管以儒家治国理念为核心的治理观念，为中国传统社会的治理过程提供了理论支持，但由于传统治理观念自身的局限，它已经不可能满足当代中国社会治理的需要。对致力于国家治理现代化的当代中国人来说，走向现代国家治理的最为重要的一步，便是反思中国传统治理观念，建构与现代国家治理相适应的观念，为现代国家治理提供充分的理论支持”。这显然是一种自觉区隔中国传统治理模式与中国现代化治理模式的主张。其区隔的基本理由就是：中国传统治理模式是与中国传统社会相适应的模式，在中国社会已经发生了现代的结构性变化的情况下，中国必须寻求与现代社会相适应的新型治理模式。不过，对中国的现代治理来讲，首要的还不是因应于现实需要谋划国家治理体系和治理能力现代化事项，而是反思中国传统治理的得失。

对中国传统治理模式的总结归纳，在构成要素上可以说是大同小异，但在其现代价值的评价上的分歧比较明显。就前者讲，众所公认，儒道法三家构成中国传统治理的思想基础，其思想基本命题构成认知中国传统治理模式的观念支柱；而儒道互补、儒法互补，相应呈现出观念形态的中国传统治理模式的互嵌情形。这中间，为论者所注重的“内圣外王”，恰恰是道家提出而儒家阐释的中国传统治理理想境界。阳儒阴法，则构成中国传统治理模式的政治观念基础。在中国传统治理的实际运行模式上，王霸并用、礼法并用、德刑并用的“吾汉家制度”，正是中国传统治理模式收到满意的治理效果的具体治理方式。必须指出，中国古代确实有一套卓有成效的治理模式。这正是处在现代早期阶段的欧洲国家的启蒙思想家们对中国古代治理绩效心生羡慕的原因所在。“人类肯定想象不出一个比这更好的政府：一切都由一级从属一级的衙门来裁决，官员必须经过好几次严格的考试才录用。在中国，这些衙门就是治理一切的机构……如果说曾经有过一个国家，在那里人民的生命、名誉和财产受到法律保护，那就是中华帝国”。

[法]伏尔泰：《风俗论：上册》

梁守锵译，商务印书馆1994年版

可见，中国传统治理模式在欧洲思想家那里获得过较高的评价。从这类评价中可以推知，中国传统治理即使没有达到前述论者所说的满意程度，也确实取得了很高的治理成就。以至于如果不是直接从中国传统治理推出现代治理的话，也确实需要在现代处境中首先反思中国传统治理的得失。

不过，上述论断有进一步分析的必要。一方面，从上述分析可知，中国传统治理之为治理，大致是在统治、管理、处理、整修这些治理的日常词义上使用这一概念的，因此，那是一种泛指的治理，而不是在现代机制发展到晚近阶段上才出现的那种特指意义上的“治理”；另一方面，即便承诺中国传统治理是与中国传统社会相适应的治理机制，但这一治理模式是否可用多元治理加以定位，也是一个需要探讨的问题。因为在古代中国，就权力结构上讲，在一个“事无巨细皆决于上”的政治机制以及“推明孔氏、抑黜百家”的儒家独受国家权力推崇的体制里，治理很难成为多元化、哪怕是权力多元化实施的格局。与此同时，“皇权不下县”的权力悬浮机制以及基层社会的齿序结构，也不可能与国家权力体系在运行中发生紧密互动。因此，这种治理一般也就呈现为国家权力与社会运行的分治定式。进一步解析可知，“中国传统治理”中的“中国”已经约定俗成，而其中的所谓传统，可以被区分为大传统与小传统两个构成面。大传统是长程化、大范围、深度性的传统；小传统则是指短时段、小范围、浅层性的传统。从中国传统的结构上看，大传统是指整个中国古代权力促成的传统，小传统则是指社会按照自然秩序的和谐以相对独立的节奏运行的传统。从中国传统与现代的关联性上讲，大传统指的是中国萌生以降，截至清末以来的漫长历史传统；而小传统则用来指近代以来、尤其是1949年至1978年之间形成的新传统。因此，中国传统治理究竟是指哪一个传统的治理，是需要具体界定的。如果只是在与西方的现代治理模式比较的意义上呈现一个观念的完全提纯、制度的完全整合、大小传统不予区别的“中国传统治理”，这一命题本身就是需要进一步证成的。从前述关乎中国传统治理的主张可以推知，其传统所指，大概是中国古代社会的大传统，似乎没有明确指向社会的以及近代以来的小传统。

由上可知，“中国传统治理”之此治理，绝非现代国家处境中的彼“治理”。这是两种性质上完全不同的治理模式，不可混为一谈，但二者是怎么在“治理”成为热词的情况下携手而出、同登学术殿堂的呢？这里就有一个需要认真对待的学术自主与研究的“搭便车”情形。一方面，从学术自主的视角看，“中国传统治理”有其得以自证的理由。一是如果将治理一词的使用限定在一般汉语词汇的意义上使用的话，它确实可以用来描述和分析中国古代的治国理政事务；二是中国传统治理模式也确实是与西方国家现代治理模式不同的治理类型。之所以如此，是因为中国传统社会、传统国家在其漫长的发展、演变历程中，确实积累了极为丰富的治国理政智慧。在国家官僚体系纵横分工有致的复杂结构中，如何维持统治、有效处理种种社会政治事务，确实存在大量启人心智的理念、制度与做法，而这些做法与西方现代国家在治理过程中的做法是迥异其趣的。另一方面，从学术“搭便车”的角度讲，中国传统治理之托名于现代“治理”并以此张扬中国传统治理智慧的进路，又是明显可辨的，并不是说这样的书写就完全没有价值。其实，中国传统治理的现代书写，成为中国现代治理在保有其传统渊源的同时让传统治理保持其活性特征的前提条件。而且，由于“现在总处在过去的掌心之中”，因此也使这样的书写能够获得广泛的共鸣，但必须指出的是，如果将治理界定在它特指的意义上，那么以此来书写“中国传统治理”，就成为一个学术上需要澄清的问题。因为中国传统确实存在古今无改的治国理政之治理，但不存在多元共治意义上的现代“治理”。就此而言，中国传统治理即便搭上“治理”的学术便车，也不改传统治理与现代“治理”属于两种截然不同的治理模式的根本差异。

三、“治理” 的成熟现代特质

从根本属性上讲，“治理”既不属于传统治国理政模式的定位概念，也不属于现代前期有欠成熟的民主政治运行的定位概念，它仅仅适用于晚近阶段“现代”已经高度成熟情景中的社会政治事务处置方式。从历史视角看，分属于三大历史阶段，即前现代、现代与成熟现代的治国理政，只有在不同属性的治理理念中加以审视，才能明了从一般治理走向当代“治理”的历史演进过程。相比而言，前两个阶段都只能在治理泛指的意义上使用这一概念，唯有在第三阶段，才能在特指的意义上使用“治理”这一概念。再对前两个阶段的治理进一步地细分，那么前现代或古代的传统治理，只能是治理作为一般词汇所指的治国理政，也就是对古代国家的社会政治事务的处置。从世界范围来看，这样的治国理政，既缺少分权制衡的立宪机制，也缺少严格按照法治（rule of law）程序处置国家事务的机制，还缺少国家以外并限制和规范国家权力的治理主体。在这样的国家处境中，治理仅仅在用以指国家权力机制相对稳定、行政权力需要保证基本效率的情形时，才可以成立。如果超出这样的指涉范围，治理就成为一个不知所指的词汇了。

上节所说特指意义上的“治理”之出现，是由现代政治的确立为之提供前提条件的，现代政制的确立，并不等于同时就确立了“治理”模式，现代政制只不过为“治理”的兴起奠定了规范统治的基础，尚未能直接呈现在规范统治基础上由国家权力与社会组织共治所展现的“治理”模式，但为现代国家的“治理”提供规范统治的前提，具有极为重要的意义。因为，只有在正反两个条件同时具备的情况下，“治理”才可能作为一种成熟现代的国家治理模式展现出来：一是国家权力的规范来源问题解决了，这就兜住了“打天下者坐天下”的政治暴力逻辑的底，让国家权力不再受之以暴力，也就相应地让国家权力的承接或转移能够和平、有序、遵循周期。规范统治为多元民主治理奠基，主要所指即在于此。二是国家权力受到规范政治的限制，不再是一种无所不包的全能权力形式。因此，在一个国家范围内，也就给非国家权力的其他社会体系留下了作为空间。只有实现社会政治机制从传统到现代的转变，也就是实现古代政制向现代政制的转变，国家权力不再是不受限制的形式，而是受到严格限制的权力，那么，一个国家才有迈入“治理”大门的先决条件。缺乏这个先决条件，一个国家的治理是不可能真正迈进“治理”门槛的。可见，从泛指的治理转向特指的“治理”，是以现代政制的建构为转变标志的。

循此线索可以进一步知晓，“治理”之作为成熟现代的标志性事件，是人类进行现代探索已久，才逐渐发现的治理模式。这里需要着重区分早期现代、规范现代与成熟现代等三个现代阶段。现代早期（early modern）是16—18世纪，也就是马基雅维利开辟政治与道德分离的现代状态到法国大革命时期这一阶段的现代。这一阶段的现代，是力求挣脱“旧制度”、建构新体制的时代。从广义上讲，现代早期就是人类力图挣脱中世纪及其以前人类长期积累而成的观念—制度体系的时代。这一时代，既以法国大革命张扬的“自由、平等、博爱”的现代价值，确立了现代的基本价值（basic values）准则，也将法国大革命确认的立宪体制作为现代的基本制度（basic institution），由此开创了一个彻底区别专制政治的大众民主时代。“法国大革命的主要成就在于构建了一种全新的政治文化……它确实开发了民主共和主义在民众动员方面的潜力，并营造了革命变迁中催人奋进的紧张气氛……工业资本主义的发展还是像蜗牛爬行一样慢。相反，在政治王国，几乎事事都发生了变化。成千上万的男人，甚至很多妇女都在政治舞台上获得了第一手的经验：他们用新方式交谈、阅读、倾听，他们投票、参加新组织、带着政治目的去游行。革命成了传统，共和主义成了永远的选择。从此，国王没有议会就不能统治国家，贵族对公共事务的主宰只会激起更多的革命”。

[美]林恩·亨特：

《法国大革命中的政治、文化和阶级》

汪珍珠译，北京大学出版社2020年版

这是一个天翻地覆的大变化，它意味着从此以后整个人类不太可能再接受君主统治与贵族操权，国家权力来自民众的授予，而且民众有着高昂的政治参与热情。曾经在人类历史长期不受限制的国家权力，就此臣服于社会对权力的制约。在此前由孟德斯鸠创设的立宪机制中，权力的分割制衡成为有效制约权力的制度机制。这让权力受到分权体系与社会公众的双重限制，不再可能成为随意作为的暴戾权力了。随之发生的工业革命，让社会具有了自治的物质基础，使国家只能在宪治征税的基础上发挥供给社会秩序的有限作用，从而在政治分流国家与社会的基础上，进一步在经济领域中分流国家与社会。这让古代社会中似乎无所不在、无所不能的国家权力受到多方限制，成为一个受权力自身、法律条规、自主社会限制的有限权力。这成为规范现代（normative modern）的重要标志。

不过，在社会公众拒斥、颠覆专制政制以后的很长一段时间，他们对国家权力所怀抱的心情大致可以形容为“井水不犯河水”的两不相干。这样的两不相干，呈现为公众势将国家权力限制在明确授权的范围内，凡是国家权力意欲超出授权范围的任何举措，都会受到公众的明确质疑。而在此有效限定之下，公众既不寻求直接介入国家权力运作过程，以至于让政治学家们担忧逐渐走低的公众政治参与，会削弱民主制度的社会基础，也很少建构分级分层、区分领域、划分目的的公众自治组织。因此，由国家权力方面主导整个国家的治国理政事务，似乎还是国家运行的基本状态。直到社会公众依法建构多如繁星的公民组织，情况才有了显著的变化，因此逐渐形成物质财富生产的社会机制——以企业家为主构成的市场社会空间以及由自治公民组织形成的广泛社会自治。并且在不再完全仰赖国家权力救助弱势群体的情况下，逐渐建构起众多的志愿者组织、公益组织，使社会成为互助的机制。在所谓“第三部门”对公私部门合作与社会自治发挥出重要作用之际，不仅改变了社会治理的传统局面，还改变了国家权力的作用方式。据此，促成了国家权力与社会自治的积极互动局面。多元与民主治理的新机制，逐渐浮现出来——具有特指含义的“治理”当代态势，由此展现给世人。这正是成熟现代（mature modern）的基本标志。

需要经过三个进一步的发问，“治理”之成为当代国家寻求的治国理政目标的缘由才会得到较为正确的理解。

其一，从全球范围来看，古代社会为什么不可能出现“治理”？古代社会无以出现“治理”的基本理由，是古代社会发育不健全。哪怕是那些对古代社会充满憧憬的人士，也很难设想古代社会有高度发达的政府组织和社会组织，更遑论充分发展的政府组织与高度发达的社会组织之间的有效互动。截至现代前夜，在全球范围内看，很少有国家建构起上下合理分层、横向合理分工的官僚权力体制。在这方面，中国古代确实为世界作出了首创性贡献。远在秦朝，中国在以郡县制取代分封制的国家权力重建之际，就建立起了影响至今的国家权力体系。中国的行政管理，长期领先世界不说，而且对现代国家的兴起，贡献了极为重要的国家权力体制。这正是弗朗西斯·福山在以三大支柱（现代官僚制度、法治、责任制政府）讨论现代政治秩序兴起时，高度肯定中国贡献了第一根支柱的理由。直到18世纪，欧洲大陆的领先型国家如法国，都未能建构起有效管控国家的官僚体系，以至于伏尔泰通过传教士描写的中华帝国井然有序的情形，对中国表达出前述非同一般的景仰之情。而欧洲人一向钦羡的古罗马庞大国家或帝国的法治盛世，也从一个侧面反映了欧洲在古罗马之后甚少治世的历史态势。在国家权力建制不完整的情况下，社会也不会有一个健康的成长，无法期望社会可以与国家分庭抗礼，脱离国家权力的制约，成为独立自主发展的独立空间。一个很低的国家权力发育状态，是与一个很低的社会发展及其需要相适应的。因为社会的物质产出水平低，它无法供给一个高度复杂分工且精密配合的政府，因此这个社会就将政府抑制在一个低水准上；相应的，一个低度发展的政府，更是极力以权力压制社会的成长，以降低自己控制社会的成本。二者之间构成一种相互限制的关系定式。国家很难有资源将手伸向社会的各个角落与各个层次，社会也无力制约国家权力在权力圈定范围内的嚣张跋扈。二者的关系既是疏远的，又是相斥的。在此情形中，如词典定义的现代“治理”，怎么会有生长空间呢？

其二，为什么在发生明显的现代转变以后，现代政体已经确立起来，并在长期运行的情况下，也没有出现“治理”呢？从全球进程来看，现代立宪民主政体降临于18世纪。恰当此时，国家权力受到有效限制的现代政体，获得了它的历史性、世界性突破意义。因为此后所有意图建立现代国家的国度，都得同时落到民族国家与立宪国家的叠合平台上，方始为现代国家；否则，它就会被认定为是非现代甚或是反现代国家，但这并不意味着立宪民主政体作为有效限制国家权力的政体确立起来以后，让国家权力规范且有效作为方面就万事大吉了。

至少有两类事务还将困扰人类：一是国家权力受到有效限制的长期努力远未解决，因此人类还不得不努力挣扎在有效控制权力的种种艰难困苦局面中；二是国家权力受到限制后，它如何“戴着镣铐跳舞”，满足人们对它愈来愈高企的期待，更是成为一个难以解决的问题。相比而言，控制国家始终是现代国家建构的首要主题，推动国家富有作为则是控制国家之后的另一重大主题，但后者似乎一直是一个为社会所拥以自重的问题，对国家权力的相应期待总是归于失望。与此相关，社会的成长情况并不尽如人意。在很大程度上可以说，社会仅仅在营利领域，也就是市场活动领域取得了令人瞩目的成就，并呈现了与国家分庭抗礼的市场机制，以至于在思考国家与社会的关系时，人们常常将之切换为国家（政府）与市场的关系问题。至于公民组织，似乎在全球普遍生长的情形从未出现。因此，社会跟国家相比，是明显孱弱许多的，尤其是公民日常事务的自治事务，公民的自主治理机制远未建立起来。这种建立结果，不是说全球的普遍建立状态，而是说任何国家都不足以构成其他国家的典范。在此情形中，如规范“治理”情形中必有的、国家与社会之间的有效互动，远未可期。

其三，何以只有在现代高度成熟的情况下，“治理”才成为人类处理社会政治事务的一种基本模式呢？从国家权力与社会自治两个方面来看，国家权力的组织结构优化，一直是国家权力顺畅发挥其统治功能的客观条件；而公职人员对于职业、使命与责任的认知与践行，一直是国家权力方面很好履行职责的主观条件。二者并不是随现代国家的大框架一搭建起来就能落实到位的。现代先行国家一轮又一轮的体制改革，尤其是行政改革，证明了前者；而公职人员职业伦理建设在现代先行国家一波又一波地接续，证明了后者。与此同时，从社会自治方面来看，不仅市场组织的法治与自律一直是一个进展中的难题，而且政府与市场关系也总是处在活性调整的状态之中。这是社会营利组织治理的基本态势。而公民自治组织、公益慈善组织对公民事务的自主治理，就更是一个逐步浮现并且渐次优化的缓慢发展过程。唯有在现代国家持续不断的发展进程中，它们才会在社会需要的情况下萌芽、发育、发展、健全与壮大起来。对于二者的合谋，政府不是仅仅掌舵而且要划桨，社会不是只求利益而且要乐意互助，政府与社会积极互动起来，实现善政良治，那就更是一个现代国家发展到晚近阶段才出现的情形。即便是政府与社会都积极互动，对于这样的互动，其状态的优良与效果的可期，也存在巨大的改进空间，绝对不存在一蹴而就的轻松快意。

就国家权力来讲，从18世纪确立现代国家政体，到19世纪国家权力高歌猛进创下非凡的“进步”业绩，20世纪上半叶两种制度的“冷战”即恶性竞争，再到20世纪下半叶的“历史终结”以及历史终结过程的延长，可以大致看出国家自身的现代演进过程。就社会自治来讲，18世纪对封建国家的革命，宣告了旧制度的终结，到19世纪中期即1848年风起云涌的革命展现的旨在改良现代机制的意欲，再到20世纪中后期的传统社会颠覆运动并汇聚成“1968风暴”，颠覆与重建成为社会运动的主调。终于在20世纪晚近阶段走向社会组织化自治，才凸显出社会自身从革命骚动到自主自治的演进线索。只有在国家权力与社会组织双方的现代发展进展到一个需要相互积极磨合的阶段，“治理”才足以浮现出来，并成为“良政”（优良政体）基础上的“善治”，即国家得到很好治理的相互促进的实际动力。“我们将‘治理’作为对发达工业社会中国家形式和作用转变的简略表达形式，而且这些转变的一个关键方面就是公共部门的改革……治理以前是由政府实现的，但是现在则是包括非政府行为体在内的协商过程”。从一般代议制民主衍生出协商民主，是善政的一个标志；从社会自治到社会参与政府治理，则是良治的一个象征。这绝对是晚近发达国家凸显出来的新现象，而不是古老社会既存的悠久传统。这对那些试图将崭新的“治理”理念逆溯至深远的历史传统的尝试，不啻为有益的耳提面命。当然，也是对那些执意在有欠成熟的现代国家、转型社会随意遣用“治理”一词的有力提点。

四、治理的古今揖别

治理，是一个可以用来定位古今中外的治国理政的一般词汇；“治理”，则是一个用来专指成熟现代国家中国家权力与社会组织共治的专门辞藻。治理是在何时、何地与何状态中划出传统与现代之间的基本界限的呢？如果在前一意义上使用治理一词来归纳总结“中国传统治理”的经验教训，不会受到质疑，但那也只是历史研究的一种尝试，而不是对现代“治理”的历史追溯。如果在现代“治理”的专指意义上使用这一概念，那么必须明确，这一理念的出现尤其是它的落地生根时间是非常短暂的。这就出现了一个不可忽视的、治理的古今揖别问题。

治理的古今揖别，自然不是一个瞬间出现的结果。它自然有其不断的历史积累，因此逐渐生成治理格局变化，浮现出古代治理与现代“治理”之别的过程，并最后划分出治理的古今界限，终成古今治理模式两相揖别的结果。如果说诸如“中国传统治理”这样的历史研究对古今治理的古代方面情形进行了有益的归纳总结的话，那么，当代治理的理论与实践，便对现代“治理”进行了富有创新意义的实践尝试与理论提炼。二者分执古今治理的两个端口。从一个贯通的历史过程来看，古代治理是如何变成现代“治理”，也就是如何从泛指的治国理政变成专指的多元、民主共治的呢？则要穿透历史积累，才能明了治理何以出现历史性的突破。

如前所述，治理是在国家存在的情况下，就会出现的社会政治现象。因为国家权力体系的出现，就是为了富有权威性地处理政治社会中的种种事务。在此情形中，治理与治国理政成为同义词。没有治国理政，古代国家就丧失了它的存在理由，但此治理非彼“治理”。原因很简单，古代国家的治理依仗的主要是征服逻辑，因此实行的一定是高压统治。在中国古代，这一点体现为“打天下者坐天下”的当然逻辑，姓族统治对异姓分权的绝对排斥，是国家权力维持其统治地位的必需。在此局面中存在的所谓社会“自治”，完全是因为国家权力鞭长莫及的限制，它不得不让社会在自然秩序的和谐中，按照乡村社会的惯例进行治理。因此，国家权力治理悬浮于社会之上，它只能在权力所及的范围内进行治理。这时的国家治理，由于让渡了权力范围之外的治理权力，留给社会一个自在的作用空间，因此并不具有国家全局和完整意义上的治理模式。就西方线索看，即便是古代罗马，虽然建立起了令今人赞不绝口的法治体系，但“万民法”这样的高位法，相对于“市民法”这样的低位法的法治体系，呈现的是罗马之作为征服民族的政治权力的至高无上与不可挑战，标注的是被征服民族臣服于罗马民族统治的政治事实。

[英]J.C.斯托巴特：《伟大属于罗马》

王三义译，上海三联书店2011年版

因此，它还是无改于古代国家权力的赤裸裸征服性质。仅就古代社会的暴力逻辑来讲，是绝对不可能出现国家与社会共治的“治理”模式的。因此，不管是跟风“治理”而“搭便车”的“中国传统治理”论述，还是仅就治理之作为一般词汇的“中国传统治理”，都必须明确治理与“治理”的这个根本差异。

治理与“治理”是何时出现大分流的呢？亦如前述，是在立宪民主政体建立之际，有力限制国家权力，国家权力既不再以暴力征服方式取得，也不再以世袭方式延续，而以人民主权原则授权，以法律程序按照周期转移权力，才会出现的分流，但这一分流，明显呈现为两次巨大的结构性变化，取决于这两次结构变化，从治理向“治理”的转型才浮现出来。一是立宪民主政体将国家权力安顿在分权制衡的现代政制框架中，因此，彻底杜绝了独占国家权力的暴戾性；二是国家权力逐步优化，社会组织程度明显提高，国家与社会就治理事务积极互动，形成了现代国家“治理”的崭新模式。这两次突破在总体上实现了治理向“治理”演进的历史性突破，由前者准备了国家权力条件，由后者提供了社会介入公共事务决策与实施过程的进路。因此，治理才得以转向“治理”，“治理”才成为人们审视远比古代社会治国理政要广阔得多的公共事务治理的一个新理念、新模式。这是治理与“治理”大分流的两个具有指标性意义的根本变化。

一方面，“治理”的浮现，与国家结构与功能在近期出现的急遽变化有着密切的关系。现代国家的基本结构与功能之成型，是古今之变的结果，但现代国家运行数百年之后，日益面临一个国家权力体系重构的问题。恰当此时，长期处在国家权力制约之下的社会开始挺立起来，以其与国家的共治结构的凸显，让现代国家的公共特性以双方积极互动的新特征而得到彰显。这是国家自身变化以及社会组织化自治，在国家权力与社会自治边际上的一次重大突破。此前，二者只是相安无事地分别在各自的领域中运行着，并且以国家权力在授权范围内的合法运转，以及在国家权力不能随意干预的自主治理的社会格局中，呈现国家的现代特质。在二者的相交地带，还缺乏起码的互动理念、机制安排、共赢举措以及评价指标。在“治理”的理念中，激活国家权力与社会自治的交互地带的活力，成为当代国家运行的崭新趋势。出现这一局面，并不是国家权力方面的主动作为结果；相反，是国家权力的运行绩效日益走低、国家对公共事务的处理效果不令人满意、人们对国家权力的表现日感失望的结果。这与国家权力分工分层的科层制度所导致的官僚主义，有着密切的关系。因此，就国家权力方面来讲，人们不仅期望有效提高国家管理绩效，而且期待国家权力尊重并接受社会对公共事务的介入。20世纪后期兴起的公共管理运动，就是试图解决政府绩效低下甚至是政府失败问题的新尝试。并且在相关思路中，人们主张公共部门借鉴私营部门的运行方式，以节约成本，提高绩效。“今天我们的政府问题成堆”，因此，建构“企业化政府”，也就是将现代企业高效配置资源的方式作为政府部门运转的方式，以保证政府部门保有企业组织那样的有效资源配置与令人满意的产出。“我们说到公共事业企业家，指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家的模式时，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能”。可见，由于国家（政府）部门面临仿照私营部门进行重大改革的挑战，国家权力试图再延续此前那种所谓“国家自主性”的模式已经不再可能了。

另一方面，社会组织尤其是政府组织与营利组织之外的第三部门的兴起，成为组织化社会勃兴的一个鲜明标志。这正是在对国家（政府）权力绩效低下，期待非政府部门的积极作为，以期明显改善公共事务的治理效果。在王绍光看来，第三部门的勃兴，有一般和特殊两个原因。就一般原因讲，“二次大战以后，世界各国的经济都有了一定程度的发展……经济增长不仅改善了人们的物质生活，也提高了他们的教育水平。更重要的是，经济增长对社会结构产生了潜移默化的影响。在发达国家，中产阶级占人口的比例逐步上升；在其他国家，中产阶级开始形成并日益扩大。在温饱问题解决以后，人们的需求出现多元化的趋势。即使同属一个阶层的人也可能对社会服务提出不同的要求。这一切都在需求和供给方面为非营利组织的发展创造了有利条件”；从特殊原因看，“对发达资本主义国家，福利国家模式的危机是特殊原因；对转型国家，国家社会主义计划模式的危机是特殊原因；对第三世界国家，发展模式的危机是特殊原因”。一般原因，其实就是经济发展后社会需要的多元化，政府已经无力满足，需要第三部门填补政府的空缺；特殊原因，其实就是曾经被广为期许的国家权力，不约而同地陷入了功能失调的危机。除了转型国家与第三世界在浮现非营利组织的同时需要补强存在基本缺陷的国家结构以外，对发达国家来说，则意味着必须进入一个国家权力与社会组织共治的新时代。

出现国家权力的企业化重塑，与社会组织的公共事务广泛介入两大社会现象，便表明“治理”具备了强大的现实推动力量。这使多元的民主治理，也就是特指意义上的“治理”，在政府与社会双向改变、互相介入、积极互动的处境中，获得它的正面能量。这是被命名为协同治理的“治理”新模式得以出现的理由所在。这种“治理”模式被定义为“公共政策决策、管理的过程和结构，它能够使人们建设性地跨越公共机构、政府等级以及公共、私人与市政领域的边界，以实现其他方式无法达到的公共目标”。这也同时被表述为“多伙伴治理”，即“包括国家、私营部门、公民社会、社区的合作关系还有诸如公私伙伴关系、私人—社会伙伴关系以及共同管理制度等协同政府（joined-up government）和混合安排形式”。无论是协同治理，还是多伙伴治理，都需要以协同各方或伙伴双方与多方自身成熟到足以合作起来的程度为前提条件。只要“协同一方或伙伴一方”与“协同或伙伴的另一方”处在不对称的发展状态，那就很难协同起来，也就很难成为有效合作的伙伴。可见，除非是发达国家或成熟现代国家，否则是无法真正进入一个“治理”状态的。推行“治理”模式，对处在现代状态下的低度现代国家与转型国家尚且如此，对那些欠发展国家来说就更加困难，更遑论古代国家！如果一定要以“治理”话语来定位中国古代治理，或者暗示古代治理就是现代“治理”的前身与准备，甚至指认中国传统治理胜于现代治理，那将是多么难以证立的说辞。

从一般治国理政意义上的治理，转进到多元民主“治理”，是一个从传统到现代跃进奠基，再从现代跃进到成熟现代或深度现代的结果。这分属于两个时代。这两个时代上的根本性质差异，不能小视。因为它涉及一个现代国家治理模式的两次重大转变，缺少任何一次转变，治理都无法转变为“治理”，即一般意义上的治国理政都无法转进为多元民主的“治理”。如前所述，前一次转变，涉及国家权力的规范化、法治化、绩效性、公正化的获得、运行与转移。一个努力尝试将国家权力有效规范起来的国家，只能以非常慎重的态度谈论特定意义上的“治理”。至于中国古代，国家权力基本是“马上得之”，是“打天下者坐天下”，国家权力来源问题一直就没有受到有效约束与严格规范。因此，那是一种缺乏以“治理”目之的起码条件的情形。后一次转变，是成熟或深度现代国家才出现过的转变。尽管转型国家与第三世界似乎也出现了非营利组织，但在这些国家中，国家权力机构对之的系统和严格抑制，让它们根本无法与国家权力平起平坐，寻求平等处理公共事务的契机，获得介入公共事务的丰足资源，赢得它们解决公共问题的社会赞誉。因此，“治理”实际上根本无从谈起。在这些国家中，以“治理”话语效仿性地讨论类似于发达国家的多元民主治理，只不过是一种话语借用或者说是一种话语错置。

 以中国传统“治理”命名的相关论述，是一种非常奢侈的话语。因为它将距离“治理”非常遥远的处理政务或事务的古代做法，人为提升到晚近阶段由成熟现代才发展出来的“治理”水平上，并似乎聚集起看起来非常丰富的现代治理资源，且认为这样的治理资源可以弥补当代发达国家“治理”之不足。这种奢侈实际上是对传统治理的一种透支。因为传统治理既不具备现代“治理”的起码要素，也不具备现代“治理”的操作条件，更不具备现代“治理”的客观需要，当然也不具备现代“治理”的任一结果。传统治理，只是现代“治理”的准备过程，仅是现代“治理”的零碎积累。无论是在国家权力的分权机制、机构设置还是施政举措上，它都处于一种明显的短缺状态；无论是在治理理念、治理设计还是治理评价上，都处在一个想象贫乏的状态。这不是说现代“治理”是横空出世的东西，与传统治理全无瓜葛；相反，正是由于传统治理的种种缺陷，催生了现代“治理”的权力体系即分权制衡机制，进一步催生了现代“治理”那种多元民主共治的新型机制。“治理”是从传统发展出来的治理机制。因此，它已经将传统治理的优势纳于自身，并且更上了不知多少个台阶。如果说当代的“治理”尚未展现出它的规范状态，而且也远未解决传统国家就已经呈现的种种治理难题，人们也不能设想回到传统，重新出发，并以传统为坐标，打乱重来地重新设定一个更值得人们期望的现代。试图推进令人不满的现代“治理”并尝试收到更加令人满意的治理效果，只能在当下“治理”理念与方案的基础上进一步向前推进，这才是一个理性的治理态度。就此而言，试图享受传统治理的奢华大餐，以解现代“治理”的饥渴，那无异于望梅止渴、画饼充饥，因为从来就没有身处现代社会可以尽情享用的传统大餐。那对传统来说，也实在是太过奢侈而无法承受的过分享受要求。

五、转圜余地：中国“治理”话语的重置

上述断定并不构成否定中国情景中建构治理话语的终结性理由，这是因为，只要出现以下两种情况，当下中国是可以获得建构“治理”话语的理由的。其一，一旦将“治理”话语的历史前提稍作调整，即不将中国悠久的历史传统中治国理政的丰富经验与文献资料，直接作为现代“治理”的历史模式，而将之克制地视为现代“治理”的历史前史、经验摸索与现代参照，那么，我们就可以从容且自信地从中国悠久的历史传统中，汲取现代治理的思想资源、制度思路与具体举措。在厘清古今之变的前提条件下，明白无误、坚定不移地确立中国必须经过艰难的蜕变，从传统治理转向现代“治理”。其二，确定中国从传统治理向现代治理转变的现实取向，既不将中国历史的治国理政视为现代“治理”，也不将中国现实的治国理政看作当然的“现代”治理。而像党的十九届四中全会所作出的《决定》那样，将推动国家治理体系和治理能力现代化作为基本目标，重置中国的“治理”话语、制度安排与实际举措，真正实现国家治理体系和治理能力现代化。倘若这两个条件优先确立起来以后，在中国学术话语场中谈论“治理”的理由就较为充分了。

其实，党的十九届四中全会的《决定》，就已经明确告诉人们，既然站在当下，确立起推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，那么就必然意味着，当前中国的治理体系和治理能力至少是不够现代化的；否则，这个中国志在达成的现代化目标就不会称其为目标，而成为既成现实了。对此，从《决定》所做的一些基本表述上可以确证，在其对推进国家治理体系和治理能力现代化进行论述的时候，所使用的都是进行语式与未来语式，而不是过去语式。如在强调一系列政治性的“坚持”基础上，着力指出中国推进现代化治理时的任务，就是“固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。

与此同时，《决定》是将国家治理体系和治理能力现代化作为将要实现的目标提出来的，它既是一个着意改进中国现实治理的理想框架，也是一个旨在矫正现实治理缺陷的校正坐标，更是一个坚定的确立起来的中国治理的现代目标。因此，它对中国现实治理的坚韧改进姿态是鲜明可鉴的。“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期。顺应时代潮流，适应我国社会主要矛盾变化，统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，不断满足人民对美好生活新期待，战胜前进道路上的各种风险挑战，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”。正是基于这样的基本立意，《决定》才将关乎中国现代化治理体系和治理能力的诸多重要指标一一罗列出来，将涉及中国现代化治理的政党治理、政权建设、依法治国、行政治理、经济治理、文化建设、民生保障、社会治理、生态治理、军事治理、国家统一、外事治理、监督机制、领导机制等展示给人们，让举国上下充分意识到推进国家治理体系和治理能力现代化的目标是多样的、任重是繁重的、进路是艰辛的、目标是伟大的。就此而言，以一种中国似乎早就已经坐实了现代“治理”的态度，去论述中国治国理政中的种种问题，显然就与《决定》所表现的务实态度相悖反。

承认中国处在从传统治理向现代治理转变的关键时刻，是可信地谈论中国治理问题的历史性处境的现实保障。这一断言，至少包括以下三个有必要重视的含义。

一是中国的既有治理方式，无论是在治理体系上，还是在治理能力上，都还不能以现代治理目之。这里的既有治理方式，既包括中国古代治国理政的模式不能以现代化治理看待，也包括实现现代化治理目标之前的中国当下治理体系和治理能力，不能简单地以现代化治理视之。人们当然可以争辩，这两种治理模式中存在种种现代化因素，足以促使人们在力求实现中国现代化治理的进程中，加以挖掘、予以发扬、给予表彰，但这样做必须把握两个限度：第一，不能将这些现代化治理因素经由主观想象，直接作出现代化处理；第二，不能以中国储备了丰富的现代化治理资源，就以为中国可以轻轻松松、不费吹灰之力地“躺赢”推进国家治理体系和治理能力现代化的硬仗。

二是中国的现代化治理是以现代化的一般标准确立起来的治理模式。这就意味着，在精神观念上，必须首先确立起中国的现代化信念，对近代以降的中国现代化尝试怀抱一种高度尊重的态度，而不是一味否定现代先贤的努力追求。毛泽东曾经明确强调的“自一八四○年鸦片战争失败时起，先进的中国人，经过千辛万苦，向西方国家寻求真理”

的态度，仍然具有现时代的针对性。在现代治理的基本制度安排上，法治与民主是中国在推进现代化治理过程中所明确肯定的制度机制。这不是中国传统的制度安排方式，而是现代输入的制度形式，但这并不妨碍基于推进国家治理体系和治理能力现代化的目的，对这些制度大胆借鉴、积极建构与创新再造。并在与中国传统制度、近代以降的现代制度探求以及当下治理现代化转变的三重相互校正中，“拿来”为中国所用。而在现代治理中必须确立的一些基本做法，由于其实际体现出来的效用，在中国一向具有高度的接受性，甚至可以说具有很强的认同感。这正如习近平所强调的，“作为负责任大国，中国坚守和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，坚持共商共建共享的全球治理观，坚定不移走和平发展、开放发展、合作发展、共同发展道路”。这就意味着，中国的现代化治理既坚持“中国特色”，又具有全球共同特征。因此，学术界试图勉强给出所谓从古至今一线而下、纯粹属于“中国的”现代化治理模式，是吃力不讨好的举动。

三是中国的现代化治理必须认受早已经确立起来的一系列现代化治理指标。需要客观地承认，这些指标并不是中国人的原创。基于一种过分强烈以至于无法免于扭曲的民族自尊心，人们会自觉或不自觉地尝试制定一套纯粹由中国人创制的现代化治理体系评估指标。并且在现代化治理的行动模式上，致力呈现给人们种种属于中国人原创的现代化治理创新举措。这在当下论及中国现代化治理的实证研究中，是非常常见的一种言说模式。只要在“中国知网”键入“中国治理创新”的主题词，人们就可以发现为数众多的此类文章，在此不一一列举。似乎只要是在中国尝试现代化治理，就一定是中国国门内创新的结果。这是一种不宜鼓励的论述进路。现代化治理发展至今，从基本价值与基本制度创生上讲，已经超过八百年；从现代化治理的当代尝试来看，在原创的西方国家不过三五十年时间；从现代化治理的当下处境来看，确实是风正扬帆、百舸竞流，但无论怎么说，发达国家仍然处在现代化治理的领先地位，中国仍然处在从学生到独立探索的身份转变位置上。故而，谦逊地借鉴发达国家的治理经验，引入重要的评价体系与指标体系，对中国都将是有益无害的事情。为此，以“善治”为基本目标所进行的中国治理评估体系建构，是一种值得肯定的尝试。

俞可平主编：《国家治理评估——中国与世界》

中央编译出版社2009年版

确立了上述三个前提，在中国就大致具备了讨论“治理”问题的基础。而在“治理”的学术话语建构上，试图确立这一话语的学术尊严，需要学术界尝试达成一些基本共识。一是需要确认中国的现代化治理还处在一个战略规划、框架搭建、制度设计与总体布局的阶段。因此，不宜将中国的现代化治理作为一个既成的事实来认知。不管这样的认知，是在微观层次上的实证描述，还是在中观层次上的制度自认，抑或是在宏观层次上的直接肯定，都不宜以“现代化治理”给出定评。倘若给出这样的定评，必然让人们误会，中国已经完成了现代化治理的任务。二是中国的现代化治理是一个在价值观念、制度设计与实际举措上还没有达成无可争辩共识的初期阶段。因此，需要花费极大精力、投入巨大资源、费尽一切心机，去促成人们对“现代化治理”的广泛、自觉与理性的认同。须知，中国的现代化治理，在党的十八届四中全会提出之时，是作为中国改革的一个目标或任务论及的。因此人们曾经将之目为“第五个现代化”，并且在人们所熟知的改革总体论述框架中来对待，但到了党的十九届四中全会所作出的关乎中国现代化治理的总体部署时，“国家治理体系和治理能力现代化”似乎已经具有了相对于改革话语而言的独立自存意义。这是一个尚未引起人们充分重视的变化。因此，需要借助理论上的进一步论述、实践上的全方位推进，来呈现中国现代化治理的新轮廓，从而提升人们对中国现代化治理的认受性。三是中国的现代化治理是一个将早期现代化阶段搭建国家基本框架，到晚近阶段启动国家、社会、市场诸方面积极互动的治理机制同时并举的转进过程。因此，需要将中国现代化国家机制建构，与中国的现代化治理模式双轨并行、同时推进。这是一个尚未在发达国家实践过的推进国家现代化治理的方式。这对中国来说，是一个极为严峻的考验。因为中国就此必须同时完成尚未完成的早期现代化任务以及远为沉重和艰难的多元民主共治的现代化治理目标。胡锦涛、习近平都明确强调：党内存在“四大考验，即执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验；四大危险，即精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险”。在此情况下，以国家现代化治理为目标同时推进落实双重任务，其“伟大斗争”之“艰难困苦玉汝于成”的特质，尤为凸显。

在“治理”日益成为中国学术界流行语的情况下，如何在古今、中西两个维度分清时段、区隔层次，对“治理”的传统属性与现代属性、日常语言与学术语言、西方特质与中西共同特性，以及中国尝试作出的独特探索进行知识上的描述与分析，应当说是中国学术界更为可信地谈论“治理”话语需要给予重视的理论与方法意识。如上，仅以绵薄之力，抛砖引玉。

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文字编辑 | 林淑萍 吴少华